福利國(guó)家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：比較視野中的美國(guó)

（美）約翰·史蒂芬斯

一、術(shù)語(yǔ)界定：福利國(guó)家與發(fā)展

在對(duì)福利國(guó)家進(jìn)行界定時(shí)，筆者遵循馬歇爾（T.H. Marshall）有關(guān)社會(huì)公民權(quán)的經(jīng)典文獻(xiàn)，并把范圍拓寬。Marshall論述道①Thomas Humphrey Marshall, "Citizenship and Social Class," in Thomas Humphrey Marshall, Tom Bottomore (eds.),Citizenship and Social Class, London, Pluto Press, 1950, pp. 1-51.：

我所指的（公民權(quán)的）社會(huì)要素，是從少許的經(jīng)濟(jì)福利與保障權(quán)到充分分享社會(huì)傳統(tǒng)和按照社會(huì)普遍標(biāo)準(zhǔn)過(guò)文明人生活的權(quán)利的整個(gè)范圍。

可見(jiàn)，Marshall所指的不僅僅是獲得公共轉(zhuǎn)移與公共服務(wù)。他意圖將這一概念擴(kuò)展到積極參與社會(huì)的權(quán)利。這是他對(duì)公共教育進(jìn)行廣泛探討的原因。而由于公共教育先于被廣泛認(rèn)為是首部現(xiàn)代社會(huì)立法的1883年俾斯麥《疾病保險(xiǎn)法》的誕生，它通常不被視作現(xiàn)代福利國(guó)家的一部分。公民社會(huì)權(quán)利的主要特征在于其使得對(duì)公共轉(zhuǎn)移、貨物和服務(wù)的主張成為必需，而“所主張的公共轉(zhuǎn)移、貨物和服務(wù)與主張者的市場(chǎng)價(jià)值并不相稱”。①Thomas Humphrey Marshall, "Citizenship and Social Class," in Thomas Humphrey Marshall, Tom Bottomore (eds.),Citizenship and Social Class, London, Pluto Press, 1950, pp. 1-51.這是他最常被引用的斷言的基礎(chǔ)，即“在20世紀(jì)，公民身份和資產(chǎn)階級(jí)制度一直處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)”。②在許多早期的研究中，教育未被作為福利國(guó)家的一部分。但近來(lái)，特別是在歐盟轉(zhuǎn)向社會(huì)投資之后，它更經(jīng)常被包括在內(nèi)。

在界定發(fā)展方面，筆者遵循阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）的人類能力方法。Sen在20世紀(jì)90年代的研究把人類的繁榮、增強(qiáng)人的能力作為發(fā)展的目標(biāo)，但又不止于此。他把幸福從被動(dòng)的消費(fèi)品轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的更多可能性。Sen認(rèn)為，“幸?！辈粌H包括增加滿足感或減少痛苦，還包括人類做自己想做的事、“過(guò)自己所珍視的那種生活”的能力。③參見(jiàn)Sen Amartya, Development as Freedom, New York, Knopf, 1999.盡管在其他條件不變的情況下，人均國(guó)民生產(chǎn)總值的增加將增強(qiáng)人類的平均能力，但分配的結(jié)果也會(huì)影響到人類能力的發(fā)展。

二、內(nèi)生增長(zhǎng)理論與福利國(guó)家：定量實(shí)證證據(jù)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，內(nèi)生增長(zhǎng)理論逐漸取代新古典增長(zhǎng)模型，成為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)理論。④對(duì)于內(nèi)生增長(zhǎng)理論在上一代經(jīng)濟(jì)理論建設(shè)過(guò)程中的演進(jìn)，可系統(tǒng)考察Lucas在1988年，Barro在1991年，Romer在1986年和1990年及1994年，Persson和Tabellini在1994年，Perotti在1996年，Aghion和Howitt在1998年，Glaeser等在2004年，Helpman在2004年的諸項(xiàng)成果。這對(duì)于我們的探討意義重大，因?yàn)閮?nèi)生增長(zhǎng)理論假設(shè)福利國(guó)家的結(jié)果，尤其是人力資本存量，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要決定因素。此外，該理論認(rèn)為，收入不平等應(yīng)該會(huì)拉低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而這推而廣之應(yīng)當(dāng)意味著再分配的社會(huì)政策應(yīng)該會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生積極的影響。

大多數(shù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證研究都是以成年人口的平均受教育年限來(lái)衡量人力資本存量。近來(lái)，Hanushek和Woessmann的研究表明，用這種方法測(cè)量人力資本存量實(shí)際上大大低估了人力資本存量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。⑤Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann, "The Role of Cognitive Skills in Economic Development," Journal of Economic Literature, 2008, 46(3).他們將人力資本操作化為對(duì)中學(xué)生進(jìn)行的可比標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試的認(rèn)知技能得分。在一個(gè)還包含了人均國(guó)民生產(chǎn)總值初始水平的等式中，將平均受教育年限代之以認(rèn)知技能得分后，他們發(fā)現(xiàn)，被解釋的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化從25%上升到73%。當(dāng)兩個(gè)技能變量都在等式中時(shí)，平均受教育年限是不顯著的。⑥Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann, "Do Better Schools Lead to More Growth? Cognitive Skills, Economic Outcomes, and Causation," Journal of Economic Growth, 2012, 17(4).筆者與合著者在對(duì)Hanushek和Woessmann的數(shù)據(jù)進(jìn)行再分析時(shí)，將對(duì)物質(zhì)資本的投資加入分析中后發(fā)現(xiàn)，技能變量的系數(shù)比物質(zhì)資本投資的系數(shù)大50%。⑦Peter Evans, Evelyne Huber, John D. Stephens, "The Political Foundations of State Eあectiveness," in Miguel Centeno,Atul Kohli, Deborah Yashar, Dinsha Mistree (eds.), State Building in the Developing World, Cambridge University Press, 2017, pp. 380-408.

是什么導(dǎo)致了勞動(dòng)力中的高人類技能水平？如何解釋在內(nèi)生增長(zhǎng)理論的實(shí)證檢驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)的收入平等與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的聯(lián)系？這兩個(gè)問(wèn)題的答案是密切相關(guān)的。為了闡明這兩個(gè)問(wèn)題，我們可以借助經(jīng)合組織根據(jù)2008至2013年間國(guó)際成人能力評(píng)估項(xiàng)目（Programme for the International Assessment of Adult Competencies，PIAAC）進(jìn)行的成人技能調(diào)查（Survey of Adult Skills，SAS）所收集的數(shù)據(jù)。①OECD, OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult Skills, 2013.國(guó)際成人能力評(píng)估項(xiàng)目及其20世紀(jì)90年代中期的前身，國(guó)際成人識(shí)字研究（International Adult Literacy Study），將調(diào)查研究與測(cè)試相結(jié)合。在這兩項(xiàng)研究中，對(duì)參與國(guó)成年人口隨機(jī)樣本進(jìn)行三個(gè)領(lǐng)域（識(shí)字、數(shù)學(xué)和文件處理）的一般技能標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試。結(jié)果數(shù)據(jù)是迄今為止對(duì)經(jīng)合組織國(guó)家成年人口人力資本存量最好和最具可比性的數(shù)據(jù)。出于分析需要，筆者將三個(gè)測(cè)試得分的平均值作為因變量。

可以這么認(rèn)為，對(duì)促進(jìn)人力資本發(fā)展的項(xiàng)目的支出是平均技能水平的一個(gè)很強(qiáng)的決定因素。對(duì)這類支出的一個(gè)合理衡量標(biāo)準(zhǔn)是兒童早教和照護(hù)支出，初等、中等和高等教育支出以及積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策支出的相加指數(shù)。以上全部以國(guó)民生產(chǎn)總值的百分比表示。的確，這種人力資本支出測(cè)量與平均成人技能水平測(cè)量高度相關(guān)（r=.70）。

Evelyne和筆者曾提出，技能水平，尤其是底端技能水平的一個(gè)主要致因是父母一代的貧困與不平等程度。②參見(jiàn) Huber Evelyne, John D. Stephens, Development and Crisis of the Welfare State: Parties and Policies in Global Markets,University of Chicago Press, 2001.事實(shí)上，父母一代的（見(jiàn)下文）及平均成人技能調(diào)查得分的不平等程度很高（r=-.79）。貧困與社會(huì)排斥削弱了學(xué)生利用為其所提供的教育機(jī)會(huì)的能力。貧困家庭幼童在接受正規(guī)教育時(shí)的劣勢(shì)是有據(jù)可查的。許多研究“發(fā)現(xiàn)在社會(huì)弱勢(shì)家庭出生的兒童，其健康、教育和總體福利情況往往更差”。③David M. Fergusson, L. John Horwood, Joseph M. Boden, "The Transmission of Social Inequality: Examination of the Linkages between Family Socioeconomic Status in Childhood and Educational Achievement in Young Adulthood," Research in Social Stratif i cation and Mobility, 2008, 26(3).研究者發(fā)現(xiàn)，社會(huì)情感因素，比如對(duì)學(xué)術(shù)與學(xué)校的喜愛(ài)、教師支持、同輩價(jià)值觀以及心理健康，導(dǎo)致了貧困學(xué)生的成就差距。④Bronwyn E. Becker, Suniya S. Luthar, "Social-Emotional Factors Aあecting Achievement Outcomes among Disadvantaged Students: Closing the Achievement Gap," Educational Psychologist, 2002, 37 (4).通過(guò)對(duì)學(xué)習(xí)的不充分支持與拒絕順從期望和自律的同儕壓力，社會(huì)化過(guò)程往往持續(xù)阻礙教育成功。家庭因素被認(rèn)為是預(yù)測(cè)成就和犯罪的最有力因素，緊隨其后的是“好朋友”的影響。⑤Greg J. Duncan, Johanne Boisjoly, Kathleen Mullan Harris, "Sibling, Peer, Neighbor, and Schoolmate Correlations as Indicators of the Importance of Context for Adolescent Development," Demography, 2001, 38(3).當(dāng)然，學(xué)校和鄰里的構(gòu)成同樣重要。⑥Reynvan Ewijk, Peter Sleegers, "The Eあect of Peer Socioeconomic Status on Student Achievement: A Meta-analysis,"Educational Research Review, 2010, 5(2).

這些微觀層面的關(guān)系也體現(xiàn)在宏觀層面的貧窮和不平等水平與認(rèn)知技能水平和分布之間的關(guān)系上。學(xué)校制度的性質(zhì)可以減少或強(qiáng)化階級(jí)不平等對(duì)教育不平等的影響。社會(huì)不平等程度、社會(huì)現(xiàn)代化水平和學(xué)校制度都解釋了教育成就不平等的跨國(guó)差異。⑦Gary N. Marks, "Cross-National Diあerences and Accounting for Social Class Inequalities in Education," International Sociology, 2005, 20(4).當(dāng)學(xué)校制度是按成績(jī)分班時(shí)，社會(huì)選擇偏向于特權(quán)群體，維持或加劇階級(jí)不平等。同樣的觀點(diǎn)也適用于強(qiáng)烈依賴私立學(xué)校的制度。

表1 中位成人技能的決定因素（國(guó)際成人能力評(píng)估項(xiàng)目/成人技能調(diào)查 2008—2013）

表1中的分析表明，父母一代的不平等事實(shí)上是后代中位技能水平的一個(gè)很強(qiáng)的決定因素。我們對(duì)中位成人技能調(diào)查得分和1980至2010年間的平均人力資本支出進(jìn)行了回歸，接著對(duì)來(lái)自盧森堡收入研究（Luxembourg Income Study，LIS）第一輪或第二輪（早至20世紀(jì)80年代中期）的人力資本支出和稅收及轉(zhuǎn)移支付后不平等數(shù)據(jù)進(jìn)行了回歸。在衡量不平等和成人技能的時(shí)間點(diǎn)上存在著25至30年的差異，這一差異大致相當(dāng)于一代人?？梢钥闯觯肆Y本支出模型解釋了平均成人技能調(diào)查得分45%的變化，而對(duì)父母一代人力資本支出和可支配收入不平等的回歸解釋了成人技能調(diào)查得分66%的變化。因此，即便是把共同解釋的變化完全歸因于人力資本投資（一個(gè)不可靠的觀點(diǎn)），父母一代的不平等仍然解釋了平均成人技能的顯著變化。正如筆者與合著者之前的研究所表明的，福利國(guó)家再分配是可支配收入不平等的一個(gè)強(qiáng)有力的決定因素，而福利國(guó)家的規(guī)模則是福利國(guó)家再分配的最重要決定因素。①David Bradley, Evelyne Huber, Stephanie Moller, Fran?ois Nielsen, John D. Stephens, "Distribution and Redistribution in Post-Industrial Democracies," World Politics, 2003, 55(2).②Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).③在筆者的分析中，對(duì)福利國(guó)家規(guī)模（社會(huì)支出占GDP的百分比）的測(cè)量并未包括教育支出。因此，筆者認(rèn)為，福利國(guó)家轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目通過(guò)減少不平等進(jìn)而提高勞動(dòng)者后代的技能水平，從而有助于促進(jìn)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

三、長(zhǎng)期歷史視野下美國(guó)福利國(guó)家的發(fā)展

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為美國(guó)福利國(guó)家的發(fā)展始于經(jīng)濟(jì)大蕭條和羅斯福新政，并且只對(duì)早期進(jìn)行分析，解釋福利國(guó)家在此前為何沒(méi)有發(fā)展。④參見(jiàn) Edwin Amenta, Bold Relief: Institutional Politics and the Origins of Modern American Social Policy, Princeton University Press, 1998.⑤參見(jiàn)Theda Skocpol, Protecting Mothers and Soldiers, Harvard University Press, 1992.⑥替Skocpol（1992）說(shuō)句公道話，她的確對(duì)參加內(nèi)戰(zhàn)的聯(lián)邦老兵的養(yǎng)老金發(fā)展進(jìn)行了廣泛分析。然而，正如她明確指出的，這個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃并不是之后美國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展的奠基石。然而，當(dāng)把教育納入其中后，顯然必須追溯到19世紀(jì)初，甚至是18世紀(jì)末共和國(guó)的初創(chuàng)期。新共和國(guó)的頭一百年是初等公共教育的擴(kuò)張期，一度接近全民覆蓋、強(qiáng)制和免費(fèi)，至少在北部和西部地區(qū)如此。⑦參見(jiàn)Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.新國(guó)家是個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)，因而土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)是形塑其余社會(huì)結(jié)構(gòu)的最重要特征。大地產(chǎn)、奴隸制的南部和全國(guó)其它地區(qū)之間有明顯的分隔，后者以家庭農(nóng)場(chǎng)主為主導(dǎo)。在某些州（而非聯(lián)邦政府）的支持下，地方社區(qū)資助初等教育。中產(chǎn)階級(jí)家庭農(nóng)場(chǎng)主足夠壯大，可以通過(guò)地方稅來(lái)支持學(xué)校。

美國(guó)這些地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的相同方面，導(dǎo)致了基于男性普選權(quán)的民主的發(fā)展。①參見(jiàn)Dietrich Rueschemeyer, Evelyne Huber Stephens, John D. Stephens, Capitalist Development and Democracy, University of Chicago Press, 1992.此外，在對(duì)美洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究中，Engerman和Sokoloff認(rèn)為，同以大地產(chǎn)、奴隸制或其他類型的奴役、受限的教育與識(shí)字率、受限的選舉權(quán)以及高度的不平等為特點(diǎn)的美國(guó)南部和拉丁美洲大部分地區(qū)相比，美國(guó)北部和西部（以及加拿大）社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度的特點(diǎn)，即家庭農(nóng)場(chǎng)的主導(dǎo)、高教育水平、廣泛的選舉權(quán)和因之實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)平等，正是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的原因。②參見(jiàn) Stanley L. Engerman, Kenneth L. Sokoloあ, Economic Development in the Americas since 1500, Cambridge University Press, 2012.

這些相同的體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)特征導(dǎo)致了19世紀(jì)末期和20世紀(jì)初期中等教育的擴(kuò)張，到20世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)了中等教育的全民覆蓋。Goldin 和 Katz指出，這種“第二次偉大的教育變革將擴(kuò)大歐洲和美國(guó)青年受教育程度的差距…一個(gè)直到20世紀(jì)后半葉才會(huì)再次開(kāi)始縮小的差距?！雹蹍⒁?jiàn)Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.緊隨這種中等教育擴(kuò)張的是二戰(zhàn)后高等教育的激增。

與此相反，在其他社會(huì)政策領(lǐng)域，美國(guó)落后于歐洲。④參見(jiàn)Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.導(dǎo)致這一現(xiàn)象的最重要原因在于美國(guó)在勞工組織方面落后于大多數(shù)歐洲國(guó)家。⑤參見(jiàn)John D. Stephens, The Transition from Capitalism to Socialism, London, Macmillan, 1979.⑥參見(jiàn)Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.產(chǎn)業(yè)工人階級(jí)的行列被一波波移民充斥，這些移民分隔了工人階級(jí)和制造業(yè)核心，包括鋼鐵產(chǎn)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)等；直到大蕭條前都保持著無(wú)組織狀態(tài)。

當(dāng)然，大蕭條和羅斯福政府是美國(guó)福利國(guó)家的轉(zhuǎn)捩點(diǎn)，但很少有人認(rèn)識(shí)到它是多么大的一個(gè)轉(zhuǎn)折，但同時(shí)又是多么短暫。它不止是1935年通過(guò)的《社會(huì)保障法》?！渡鐣?huì)保障法》提供基本的養(yǎng)老金、失業(yè)和殘疾保險(xiǎn)以及由工資稅加上所得稅籌資的社會(huì)救助。1938年設(shè)立聯(lián)邦最低工資。Amenta指出，“在經(jīng)濟(jì)大蕭條期間，美國(guó)在公共社會(huì)支出方面成為世界領(lǐng)先者，這是基于工作與救濟(jì)，而非社會(huì)保險(xiǎn)?！雹邊⒁?jiàn) Edwin Amenta, Bold Relief: Institutional Politics and the Origins of Modern American Social Policy, Princeton University Press, 1998.社會(huì)保障法案的條款是永久性的成就，而工作與救濟(jì)計(jì)劃則會(huì)失效。此外，以全面醫(yī)療保健服務(wù)來(lái)補(bǔ)充社會(huì)保障的計(jì)劃，也是民主黨多年來(lái)的選舉承諾，卻并未成功。約翰遜（Johnson）政府在1965年敲定了僅覆蓋老年人（老年醫(yī)療保健制度，Medicare）和窮人（醫(yī)療救助制度，Medicaid）的項(xiàng)目。⑧參見(jiàn) Antonia Maioni, Parting at a Crossroads: The Emergence of Health Insurance in the United States and Canada, Princeton University Press, 1998.直到2010年奧巴馬（Obama）的《平價(jià)醫(yī)療法案》（Affordable Care Act）實(shí)施個(gè)體強(qiáng)制參保，美國(guó)才邁向了全民醫(yī)保。

除了針對(duì)老人和窮人的醫(yī)療保障外，約翰遜的“偉大社會(huì)”計(jì)劃（Great Society）還提供貧困救濟(jì)；建立了學(xué)前教育項(xiàng)目“領(lǐng)先計(jì)劃”（Head Start）；并大幅增加了對(duì)各級(jí)教育的援助。老年醫(yī)療保健制度由工薪稅籌資，其它項(xiàng)目則由一般性稅收，主要是累進(jìn)所得稅籌資。最低工資增加并在1968年達(dá)到歷史最高水平。公共教育支出在這一時(shí)期達(dá)到頂峰；1970年，美國(guó)的公共教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的7.4%，在經(jīng)合組織國(guó)家中僅次于加拿大（8.5%），與瑞典不相上下。①David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.

圖1 普通生產(chǎn)工人的失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率（1970—2010）

圖1展示了一名普通美國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老金替代率。殘障保險(xiǎn)為這樣一個(gè)勞動(dòng)者提供67%的替代率。美國(guó)是唯一沒(méi)有政府病假工資和兒童津貼項(xiàng)目的后工業(yè)民主國(guó)家。由共和黨（控制的）國(guó)會(huì)和民主黨總統(tǒng)克林頓（Clinton）于1996年立法通過(guò)的社會(huì)救助計(jì)劃遠(yuǎn)不如其前身慷慨。對(duì)貧困家庭的支持更為重要的是負(fù)所得稅。所得稅抵免（Earned Income Tax Credit，EITC）于1975年實(shí)施，1986年首次大幅擴(kuò)張，其后在四部法律中繼續(xù)得到擴(kuò)張，最近一次是在2009年，即奧巴馬執(zhí)政首年。所得稅抵免抵消社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)工薪稅，如果勞動(dòng)者的收入足夠低，所得稅抵免可以給其帶來(lái)實(shí)際的現(xiàn)金補(bǔ)助。

圖1所示的養(yǎng)老金替代率在20世紀(jì)70年代末期與80年代初期的增長(zhǎng)，是由法定福利待遇上漲、生活成本指數(shù)化、高通貨膨脹以及實(shí)際工資的緩慢增長(zhǎng)共同造成的。立法者原本并未打算將福利待遇提高到那樣一個(gè)高水平（90%的替代率），而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看制度難以負(fù)擔(dān)。因此在20世紀(jì)80年代中期，民主黨（控制的）國(guó)會(huì)和共和黨總統(tǒng)里根（Reagan）同意削減福利待遇和提高社會(huì)保障工薪稅。②Daniel Béland, Social Security: History and Politics from the New Deal to the Privatization Debate, Lawrence, University Press of Kansas, 2005, pp. 138-162.

圖1顯示，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度的福利待遇在20世紀(jì)80年代中期之后保持平穩(wěn)，殘障保險(xiǎn)同樣如此。除此之外，“偉大社會(huì)”之后美國(guó)福利國(guó)家的發(fā)展確實(shí)有悖常理。教育支出從1970年的高水平降低到90年代中期5.2%的低水平，并在這一水平上趨于平穩(wěn)。如表2所示，在其他人力資本支出類別上，美國(guó)同樣是低水平的。

表2 成年人口的人力資本支出和技能存量

Faricy的研究表明，社會(huì)支出的增加主要是以“稅收支出”的形式出現(xiàn)，如對(duì)私人養(yǎng)老金計(jì)劃或私人醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)等社會(huì)目的的稅收減免。①Christopher G. Faricy, Welfare for the Wealthy: Parties, Social Spending, and Inequality in the United States, Cambridge University Press, 2015, p. 140.②參見(jiàn) Jacob S. Hacker, The Divided Welfare State: The Battle Over Public and Private Social Benef i ts in the United States,Cambridge University Press, 2002.社會(huì)稅收支出占普通聯(lián)邦社會(huì)支出的比例從1975年的5%上升到2010年的30%。③參見(jiàn)Christopher G. Faricy, Welfare for the Wealthy: Parties, Social Spending, and Inequality in the United States, Cambridge University Press, 2015.這些社會(huì)稅收支出絕大部分流向了高收入群體，因而加劇了收入不平等。從20世紀(jì)60年代末到2010年，實(shí)際最低工資下降了約1/3。Faricy的時(shí)間序列數(shù)據(jù)分析顯示，社會(huì)稅收支出的增加發(fā)生于共和黨控制國(guó)會(huì)期間，而最低工資的增加主要發(fā)生于民主黨執(zhí)政期間。

結(jié)果便是不平等急劇上升，如圖2所示。鑒于國(guó)民收入中流向高收入群體的份額增加，自1979年以來(lái)中位收入家庭幾乎未從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲益也就不足為奇了。④Brian Nolan, Max Roser, Stefan Thewissen, Stagnating Median Incomes Despite Economic Growth: Explaining the Divergence in 27 OECD Countries, http://voxeu.org/article/economic-growth-stagnating-median-incomes-new-analysis, 2016.在表2中，我們看到美國(guó)人力資本投資下降的結(jié)果。最后三列中的得分是經(jīng)合組織在20世紀(jì)90年代中期所進(jìn)行的國(guó)際成人識(shí)字率測(cè)試的得分，所使用的方法與前述成人技能調(diào)查（SAS）的一樣。底端技能基礎(chǔ)尤其糟糕，這反映了一個(gè)事實(shí)，即無(wú)論是用收入最高的1%人群所占財(cái)富份額來(lái)衡量還是用基尼系數(shù)來(lái)衡量，在經(jīng)合組織國(guó)家中，美國(guó)的不平等程度都是最高的。Huber和Stephens的研究顯示，美國(guó)與其他英美國(guó)家基尼系數(shù)上升的一個(gè)原因是這些國(guó)家教育支出的減少。⑤Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).數(shù)據(jù)支持Goldin和Katz的觀點(diǎn)，即由于其他英美民主國(guó)家以及美國(guó)都沒(méi)有對(duì)教育進(jìn)行投資，技能偏向型的技術(shù)變革導(dǎo)致了教育工資溢價(jià)的上升，進(jìn)而導(dǎo)致收入不平等的加劇。⑥參見(jiàn)Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.然而，后工業(yè)國(guó)家基尼系數(shù)的上升與收入最高的1%人群所占財(cái)富份額的增加，最重要的原因均是工會(huì)力量式微。⑦Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).⑧Evelyne Huber, Jingjing Huo, John D. Stephens, "Power, Policy, and Top Income Shares," Socio-Economic Review,mwx027, https://doi.org/10.1093/ser/mwx027.

表3中來(lái)自盧森堡收入研究和經(jīng)合組織的數(shù)據(jù)顯示了相對(duì)于其它后工業(yè)民主國(guó)家而言，美國(guó)福利國(guó)家在減少貧困和不平等方面的表現(xiàn)。再分配措施是針對(duì)戶主為17至66歲的家庭，按（市場(chǎng)收入基尼系數(shù)-可支配收入基尼系數(shù)）／市場(chǎng)收入基尼系數(shù)進(jìn)行計(jì)算。貧困率則是低于中位家庭收入水平50%的老年人所占百分比。應(yīng)當(dāng)牢記的是，從世界范圍來(lái)看，福利國(guó)家，尤其是北歐與歐洲大陸國(guó)家，在減少不平等和貧困方面的表現(xiàn)最佳，但美國(guó)在這兩項(xiàng)上毫無(wú)疑問(wèn)是墊底的。

圖2 按生產(chǎn)體制與國(guó)家劃分的收入前1%的人所占財(cái)富份額（1960—2010）

表3 勞動(dòng)年齡家庭間的再分配與老年貧困

資料來(lái)源：David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.

鑒于評(píng)估內(nèi)生增長(zhǎng)理論的實(shí)證研究結(jié)果，美國(guó)的長(zhǎng)期（1960—2010年）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)慢于經(jīng)合組織的平均水平（后者2.5%，前者 2.1%）也就不足為奇了。①David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.因此，美國(guó)陷入了一個(gè)低社會(huì)投資、不平等加劇、低增長(zhǎng)和人力資本貧乏的惡性循環(huán)。

奧巴馬執(zhí)政的頭兩年，是國(guó)會(huì)參眾兩院均由民主黨人控制的時(shí)期。這兩年見(jiàn)證了自約翰遜的“偉大社會(huì)”計(jì)劃以來(lái)的首次重大社會(huì)政策創(chuàng)新，即《患者保護(hù)和平價(jià)醫(yī)療法案》（Patient Protection and Affordable Care Act）的通過(guò)。該法案通過(guò)擴(kuò)大醫(yī)療救助和要求未被雇主所提供計(jì)劃覆蓋的個(gè)體購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)（“個(gè)體強(qiáng)制參保”），擴(kuò)大了覆蓋面，并給低收入家庭提供補(bǔ)貼以幫助其購(gòu)買保險(xiǎn)。該法案使得90%以上的美國(guó)人被醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋。共和黨在2010年的選舉中獲得了對(duì)眾議院的控制權(quán)，從那時(shí)起至2016年末，共和黨人進(jìn)行了50多次投票試圖廢止該法案，但（撤銷該法案的）議案卻從未被參議院所采納。即便參議院通過(guò)了，也會(huì)被奧巴馬所否決。當(dāng)2016年的大選使共和黨控制了參眾兩院和白宮后，《患者保護(hù)和平價(jià)醫(yī)療法案》有可能會(huì)被廢除。但共和黨無(wú)力廢除該法可能意味著法案比大多數(shù)觀察家所以為的更具有韌性。

四、結(jié)論

在過(guò)去兩個(gè)世紀(jì)里，與歐洲相比，美國(guó)經(jīng)歷了令人眼花繚亂的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在19世紀(jì)中期，除南部地區(qū)以外，整個(gè)國(guó)家高度民主、教化良好，在高人力資本水平的基礎(chǔ)上有平等的收入分配，因而教育工資溢價(jià)低、財(cái)產(chǎn)分配平等。這些特點(diǎn)促成了美國(guó)從建國(guó)到大蕭條期間所經(jīng)歷的高水平經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，美國(guó)卻是福利國(guó)家中的落后者，僅實(shí)施了一戰(zhàn)前四個(gè)社會(huì)計(jì)劃中的一個(gè)，Hicks在他對(duì)這一時(shí)期的研究中考察了這些社會(huì)項(xiàng)目。①參見(jiàn)Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.筆者曾將此歸因于弱勞工運(yùn)動(dòng)，Hicks的分析支持這一觀點(diǎn)。②參見(jiàn)John D. Stephens, The Transition from Capitalism to Socialism, London, Macmillan, 1979.③參見(jiàn)Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.

在20世紀(jì)的頭75年里，美國(guó)繼續(xù)保持著教育上的領(lǐng)先地位。在經(jīng)濟(jì)大蕭條期間，勞工運(yùn)動(dòng)與其他社會(huì)運(yùn)動(dòng)高漲，羅斯福政府利用這一新契機(jī)通過(guò)了《社會(huì)保障法案》，訂立了最低工資，甚至還在社會(huì)支出方面一度將美國(guó)推至發(fā)達(dá)國(guó)家前列。然而，美國(guó)仍然未能通過(guò)國(guó)民健康保險(xiǎn)，盡管這在民主黨的議程中占有重要地位。

約翰遜的“偉大社會(huì)”計(jì)劃將社會(huì)議程向前推進(jìn)，通過(guò)了醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助相關(guān)法案，增加了各級(jí)教育投資，制定了反貧困計(jì)劃，并將實(shí)際最低工資提高到了美國(guó)的歷史最高水平。美國(guó)在教育方面保持了其領(lǐng)先地位。④盡管因?yàn)闆](méi)有成人技能調(diào)查型測(cè)試得分?jǐn)?shù)據(jù)而無(wú)法肯定，但美國(guó)不太可能是中位人力技能水平方面的領(lǐng)先者，也幾乎可以確定美國(guó)在技能分布底端表現(xiàn)糟糕。由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)依賴于地方財(cái)產(chǎn)稅，多數(shù)成年黑人上的是實(shí)施種族隔離的學(xué)校，多數(shù)窮人上的是教學(xué)質(zhì)量很差的學(xué)校。在此之后，社會(huì)政策各領(lǐng)域的主流趨勢(shì)都是消極的。教育支出持續(xù)下降，其它領(lǐng)域的公共社會(huì)政策日漸式微，直到奧巴馬執(zhí)政時(shí)期。而在共和黨掌權(quán)時(shí)期，不平等的社會(huì)稅收支出增加。到20世紀(jì)90年代中期，美國(guó)的中位技能水平低于多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家，底端技能則更差。因此，美國(guó)的不平等激增，同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。