為什么非得非營利組織
——論合約失靈場(chǎng)合中社會(huì)公共服務(wù)的提供

金錦萍

幼兒園虐童事件頻發(fā)，一石激起千層浪，各種評(píng)論橫飛，口誅筆伐者無論義憤填膺、悲天憫人還是反芻反思，大都指向幼師素質(zhì)低下和政府監(jiān)管不力，于是教育部門發(fā)出通知，旨在提高幼師準(zhǔn)入門檻，同時(shí)又要加強(qiáng)監(jiān)管措施。在筆者看來，這些舉措盡管不失為亡羊補(bǔ)牢之舉，但是卻存在藥不對(duì)癥之嫌，甚至從長遠(yuǎn)來看，乃是治標(biāo)不治本之方。本文要探討的是社會(huì)服務(wù)的提供是否可以一概引入市場(chǎng)機(jī)制？易言之，有沒有存在一些場(chǎng)合恰是市場(chǎng)機(jī)制無法企及，而必須由政府或者非營利組織予以提供的？本文將以學(xué)前教育領(lǐng)域?yàn)槔?，引入合約失靈理論，在檢討現(xiàn)有學(xué)前教育提供機(jī)制的基礎(chǔ)之上，尋求解決之策。

一、問題的提出：為何無法遏制幼兒園虐童事件頻發(fā)？

近些年來，幼兒園虐待兒童的案件時(shí)有發(fā)生。根據(jù)媒體報(bào)道，西安楓韻藍(lán)灣幼兒園、河北省民辦幼兒園、山西某幼兒園、黑龍江非法幼兒園、浙江溫嶺某幼兒園、江蘇興化板橋幼兒園、濟(jì)寧市機(jī)關(guān)幼兒園、上海某雙語幼兒園相繼被媒體爆料發(fā)生虐童事件，虐待行為包括：幼兒教師以給幼兒亂吃藥、針扎逼喝尿、打耳光、用熨斗燙、踢傷孩子下體等各種方式體罰。由于當(dāng)時(shí)刑法上的虐待罪并不能涵蓋幼兒園、中小學(xué)、養(yǎng)老院、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)等虐待其被監(jiān)護(hù)或看護(hù)人員的行為，故無法以虐待罪追究行為人的刑事責(zé)任。2015年的刑法修正案（九）第十九條明確規(guī)定了虐待被監(jiān)護(hù)人、看護(hù)人罪。①所謂虐待被監(jiān)護(hù)、被看護(hù)人罪，是指對(duì)未成年人、老年人、患病的人、殘疾人等負(fù)有監(jiān)護(hù)、看護(hù)職責(zé)的人虐待被監(jiān)護(hù)、看護(hù)的人，且情節(jié)惡劣的行為。法律依據(jù)是《刑法修正案（九）》第十九條的規(guī)定：“在刑法第二百六十條后增加一條，作為第二百六十條之一：“對(duì)未成年人、老年人、患病的人、殘疾人等負(fù)有監(jiān)護(hù)、看護(hù)職責(zé)的人虐待被監(jiān)護(hù)、看護(hù)的人，情節(jié)惡劣的，處三年以下有期徒刑或者拘役?！皢挝环盖翱钭锏模瑢?duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照前款的規(guī)定處罰?！坝械谝豢钚袨?，同時(shí)構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰?！贝撕?，根據(jù)此罪名被判處刑罰的典型案例有：王璐、孫艷華虐待被監(jiān)護(hù)、看護(hù)人案②根據(jù)此案二審裁定書，被告人王璐、孫艷華案發(fā)前就職于原四平市鐵西區(qū)“紅黃藍(lán)”幼兒園，二被告人均系該園紅三班教師。自2015年11月起至案發(fā)，王璐、孫艷華二人在四平市鐵西區(qū)紅黃藍(lán)幼兒園紅三班教室內(nèi)、衛(wèi)生間等地點(diǎn)，多次恐嚇班內(nèi)幼兒，并使用針狀物等尖銳工具將肖某2等多名幼兒的頭部、面部、四肢、臀部、背部等處扎傷。二審法院最終裁定：二被告人的行為均構(gòu)成虐待被監(jiān)護(hù)人罪。依據(jù)《中華人民共和國刑法》第二百六十條之一［虐待被監(jiān)護(hù)人罪］之規(guī)定，判決被告人王璐犯虐待被監(jiān)護(hù)人罪，判處有期徒刑二年六個(gè)月；被告人孫艷華犯虐待被監(jiān)護(hù)人罪，判處有期徒刑二年六個(gè)月。參見（2016）吉03刑終369號(hào)判決書。，宋瑞琪、王玉皎虐待被監(jiān)護(hù)、看護(hù)人案③被告人王玉皎、宋瑞琪案發(fā)前供職于四平市鐵西區(qū)某某某幼兒園，系紅一班教師。王玉皎、宋瑞琪于2015年11月多次在紅一班教室、衛(wèi)生間等監(jiān)控死角處，使用縫紉針等尖銳工具扎、刺陳某某、邵某某等多名幼兒頭部、口腔內(nèi)側(cè)、四肢、臀部等處。一審法院判決二被告均構(gòu)成虐待被監(jiān)護(hù)人罪。依據(jù)《中華人民共和國刑法》第二百六十條之一［虐待被監(jiān)護(hù)人罪］之規(guī)定，判處王玉皎、宋瑞琪有期徒刑二年十個(gè)月。參見（2016）吉0302刑初138號(hào)判決書。，任靖、劉志娟虐待被監(jiān)護(hù)人、看護(hù)人案④參見（2016）內(nèi)0105刑初516號(hào)案件判決書。。但是刑法似乎并未能有效震懾這些犯罪行為。僅2017年10月到12月期間，南京市棲霞區(qū)愛德美幼兒園、上海市攜程親子園和北京朝陽區(qū)管莊紅黃藍(lán)幼兒園（新天地分園）又相繼發(fā)生虐童事件，相關(guān)人員已經(jīng)被刑事拘留，案件尚在進(jìn)一步審理之中。⑤趙春艷：《幼兒園虐童事件頻發(fā)背后》，《民主與法制時(shí)報(bào)》，2017年12月10日第5版。

那么政府部門的監(jiān)管措施能否有效抑制幼兒園虐童現(xiàn)象呢？早期關(guān)于學(xué)校（包括幼兒園）安全工作的相關(guān)文件中都只涉及到因自然災(zāi)害、交通事故、公共衛(wèi)生突發(fā)事件引發(fā)的安全隱患的預(yù)防和處置上，⑥例如教育部歷年來關(guān)于切實(shí)落實(shí)中小學(xué)安全工作的通知。后來逐漸對(duì)于幼兒園內(nèi)部安全管理責(zé)任也予以明確，要求大力加強(qiáng)學(xué)校、幼兒園內(nèi)部安全管理工作，⑦例如《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、教育部、公安部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校幼兒園安全防范工作建立健全長效工作機(jī)制的意見》（公通字〔2010〕38號(hào)）其中要求幼兒園配齊重點(diǎn)部位視頻監(jiān)控和報(bào)警設(shè)施，且要確保專人值守；同時(shí)公安部門要把校園視頻監(jiān)控系統(tǒng)和報(bào)警設(shè)施接入公安監(jiān)控平臺(tái)。后來教育部的相關(guān)文件也要求各地教育部門要進(jìn)一步加強(qiáng)校園安全防范，落實(shí)人防、物防、技防措施，建設(shè)安全校園?！吨行W(xué)幼兒園安全防范工作規(guī)范（試行）》（2015年）第十四條、第十五條規(guī)定也重申此要求。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2017〕35號(hào)）⑧同年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕4號(hào)）建立學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)管體系，落實(shí)《幼兒園工作規(guī)程》，加強(qiáng)對(duì)各類幼兒園準(zhǔn)入、安全、師資、收費(fèi)、衛(wèi)生保健及質(zhì)量等方面的日常指導(dǎo)和監(jiān)管，落實(shí)信息公示制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。著力提升學(xué)前教育教師、保育員素質(zhì)。中要求“要將校園視頻監(jiān)控系統(tǒng)、緊急報(bào)警裝置接入公安機(jī)關(guān)、教育部門的監(jiān)控或報(bào)警平臺(tái)，并與公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享平臺(tái)對(duì)接，逐步建立校園安全網(wǎng)上巡查系統(tǒng)，及時(shí)掌握、快速處理學(xué)校安全相關(guān)問題。”2017年，京滬兩地相繼發(fā)生虐童事件之后，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室緊急部署開展幼兒園規(guī)范辦園行為專項(xiàng)督導(dǎo)檢查，主要措施包括：其一，開展幼兒園辦園行為專項(xiàng)督導(dǎo)檢查，重點(diǎn)檢查師德師風(fēng)建設(shè)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行整改。堅(jiān)決查處和防止幼兒園傷害幼兒事件的發(fā)生；其二，各地加強(qiáng)幼兒園風(fēng)險(xiǎn)管控，形成常態(tài)化監(jiān)管工作機(jī)制，同時(shí)建立和完善幼兒園突發(fā)事件應(yīng)急處理問責(zé)機(jī)制；其三，建立幼兒園辦園行為常態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，及時(shí)了解幼兒園辦園行為和基本運(yùn)行情況，按要求報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)信息。①參見《國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室關(guān)于開展幼兒園規(guī)范辦園行為專項(xiàng)督導(dǎo)檢查的緊急通知》（國教督辦函〔2017〕91號(hào)），教育部官網(wǎng)：http://www.moe.edu.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_307/201711/t20171124_319933.html，2017年11月24日。

綜上所述，政府相關(guān)部門對(duì)于幼兒園內(nèi)部安全問題的相關(guān)政策對(duì)于監(jiān)管監(jiān)控、幼師準(zhǔn)入等問題都有所涉及，但是依然未能杜絕虐童事件之發(fā)生。而且從各類事件的主體來分析，各種類型的幼兒園均有虐童事件的發(fā)生：無論是機(jī)關(guān)幼兒園、民辦幼兒園還是未經(jīng)登記設(shè)立的非法幼兒園。

因此，我們不由思考：幼兒園內(nèi)虐童事件頻發(fā)之后，監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置和相關(guān)監(jiān)管制度的構(gòu)建，是否是有效措施？如果不是，那么問題的癥結(jié)又何在呢？無獨(dú)有偶的是，盡管媒體報(bào)道不多，但是在養(yǎng)老院中也時(shí)有看護(hù)人員虐待老人的案件發(fā)生，比較典型的例如姜某虐待罪②山東省青島市市北區(qū)人民法院刑事判決書（2016）魯0203刑初622號(hào)。2016年2月以來，被告人姜某在青島市市北區(qū)黃臺(tái)路X號(hào)XX老年公寓擔(dān)任護(hù)工，負(fù)責(zé)入住老年公寓的癱瘓老人的日常護(hù)理工作。2016年6月，被告人姜某在看護(hù)韓某期間，多次對(duì)韓某實(shí)施虐待、毆打行為，致韓某肋部和面部受傷。后被抓獲到案。經(jīng)法醫(yī)鑒定，韓某右側(cè)第4、5肋骨腋中線處骨折，局部無明顯骨痂形成及骨密度增高征象，符合近期外傷新鮮骨折，構(gòu)成輕傷二級(jí)；面部、舌體部皮膚軟組織損傷，構(gòu)成輕微傷。依照《中華人民共和國刑法》第260條第1款、第67條第3款之規(guī)定，判決如下：被告人姜某犯虐待被看護(hù)人罪，判處有期徒刑7個(gè)月。。在分析幼兒園和養(yǎng)老院這兩種組織時(shí)，一個(gè)共性問題不容忽視：無論是幼兒園里的幼兒還是養(yǎng)老院中的老人，他們都缺乏締約能力，與幼兒園或者養(yǎng)老院締約的往往是幼兒的父母或者是老人的子女。或許，從這個(gè)特點(diǎn)出發(fā)，能夠窺探問題的原因所在。而合約失靈理論恰好提供了這樣的解釋路徑。

二、合約失靈理論的引入

在探尋一個(gè)社會(huì)為什么要有非營利組織之時(shí)，被援引最多的無疑是政府失靈和市場(chǎng)失靈的理論，幾乎屢試不爽。市場(chǎng)失靈（Market Failure）理論和政府失靈（Government Failure）理論是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Burton Weisbrod最早于上個(gè)世紀(jì)七十年代提出來的。③Weisbrod, Burton. "Toward a Theory of the Voluntary Nonprof i t Sector in Three-sector Economy," in Edmund S. Phelps(ed.), Altruism, Morality, and Economy Theory, New York, Russel Sage, 1974.該理論認(rèn)為市場(chǎng)制度的缺陷在于由于搭便車現(xiàn)象的存在，使市場(chǎng)機(jī)制無法提供公共物品。這就是市場(chǎng)失靈。所以政府就有責(zé)任來提供公共物品。但是政府在提供公共物品的時(shí)候，傾向于反映中位選民的偏好。因此導(dǎo)致部分人對(duì)公共物品的過度需求和另一部分人對(duì)公共物品的特殊需求就得不到滿足。這就是政府失靈的體現(xiàn)。政府失靈就需要充滿活力的非營利組織出現(xiàn)，因?yàn)檎峁┑墓参锲沸枰蠖鄶?shù)人的支持。而非營利組織由較小的團(tuán)體組成，能夠提供政府不愿提供或者不能提供的公共物品。①王紹光：《多元與統(tǒng)一——第三部門國際比較研究》，浙江人民出版社，1999年，第31-33頁。對(duì)于第三部門在提供公共物品方面與政府之間的關(guān)系，哈耶克也有精彩論述，“對(duì)于一個(gè)健全的社會(huì)來說，在商業(yè)領(lǐng)域和政府治理領(lǐng)域之間保有一個(gè)所謂的獨(dú)立部門（independent sector），它常常能夠而且也應(yīng)當(dāng)能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們于當(dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)。如果這樣一個(gè)獨(dú)立部門在提供公共服務(wù)方面與政府展開之間的競(jìng)爭(zhēng)，那么它就的確可以在很大程度上減少政府行動(dòng)所具有的那種最為嚴(yán)重的危害，亦即政府行動(dòng)所導(dǎo)致的以各種權(quán)力為支撐的壟斷以及由這種壟斷所導(dǎo)致的低效狀況。”參見弗里德利?！ゑT·哈耶克著，鄧正來等譯：《法律、立法與自由》（第二、三卷），中國大百科全書出版社，2000年，第344頁?？梢哉f，非營利組織的出現(xiàn)則是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制和政府功能在提供社會(huì)公共物品方面的缺陷。

但是這一理論未能解決社會(huì)公共服務(wù)提供機(jī)制上另一層面的問題：教育、科學(xué)、文化、體育、衛(wèi)生等領(lǐng)域，長期以來一直存在著一種現(xiàn)象：營利組織與非營利組織并存。甚至不少營利組織在社會(huì)服務(wù)提供領(lǐng)域大放異彩，不僅經(jīng)濟(jì)效益可觀，甚至得以成功上市，譬如紅黃藍(lán)教育集團(tuán)。那么當(dāng)某一社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域中營利組織并存時(shí)，會(huì)出現(xiàn)什么情況呢？在一般情形下，營利組織和非營利組織各有利弊：營利組織產(chǎn)權(quán)明晰，具有融資上的便利，能夠適用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制；相比較之下，非營利組織“所有人”缺位，融資受到限制，不能啟用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，但是可以獲得捐贈(zèng)，也享受稅收優(yōu)惠（盡管因此需要承受信息公開的義務(wù)和更加嚴(yán)格的監(jiān)管）。因此營利組織和非營利組織的競(jìng)爭(zhēng)很難說哪一方能占到絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。但是在一些特殊的場(chǎng)景下，非營利組織卻能比營利組織更有優(yōu)勢(shì)，而得出這一結(jié)論的便是“合約失靈”理論。

合約失靈理論是漢斯曼（Hansmann）教授于1980年提出來的。②Henry Hansmann, "The Role of Nonprof i t Enterprise," Yale Law Journal, 1980, 89(5). 他后來又發(fā)表了一篇名為《改革非營利公司》的文章，再次重申了合約失靈理論。參見James J. Fishman, Stephen Schwarz, Nonprof i t Organization: Case and Materials (Second Edition), New York, Foundation Press, 2000, pp. 43-47.他直指市場(chǎng)機(jī)制在某些情況下的局限：營利組織只有在以下條件都滿足的情況下才會(huì)以體現(xiàn)社會(huì)效率最大化的數(shù)量和價(jià)格來提供商品和服務(wù)。其中，最為關(guān)鍵的因素在于：消費(fèi)者可以合理成本獲得以下信息：其一，在購買之前可以“貨比三家”，即能夠?qū)Σ煌瑺I利組織提供的產(chǎn)品和服務(wù)及其價(jià)格作出精確比較；其二，能夠與營利組織“討價(jià)還價(jià)”并達(dá)成合意；其三，可以要求營利組織如約履行雙方達(dá)成的協(xié)議，若對(duì)方違約，則可獲得救濟(jì)。也正因?yàn)槿绱?，市?chǎng)機(jī)制中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得以發(fā)揮作用。優(yōu)勝劣汰也是基于信息對(duì)稱的基礎(chǔ)之上的。但是若是在上述三個(gè)方面，消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間存在明顯的信息不對(duì)稱時(shí)，尤其是消費(fèi)者無法判斷營利組織所提供的服務(wù)或者商品時(shí)，使得雙方之間無法達(dá)成合約，或者即便達(dá)成合約，也難以判斷對(duì)方是否履行合約。于是，在這些領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無法發(fā)揮作用，服務(wù)提供商就會(huì)“以次充好”來獲得超額利潤，損害消費(fèi)者的利益。當(dāng)事人之間的合約已然無法限制服務(wù)提供商的機(jī)會(huì)主義行為。這便是 “合約失靈”（Contract Failure）現(xiàn)象。

漢斯曼教授進(jìn)一步分析了合約失靈理論適用的主要場(chǎng)合包括：提供復(fù)雜的個(gè)人服務(wù)、服務(wù)的購買者和消費(fèi)者分離、存在價(jià)格歧視和不完全貸款市場(chǎng)、提供公共物品等。在這些場(chǎng)合下，服務(wù)提供者的機(jī)會(huì)主義行為無法通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制予以遏制，故非營利組織無疑是合約失靈時(shí)的一種制度反應(yīng)。原因在于：非營利組織受到“禁止利益分配”原則的約束，而這一原則就是營利組織和非營利組織的本質(zhì)區(qū)別。正是由于非營利組織受到“禁止利益分配”原則的約束，因此在合約失靈的場(chǎng)合下，非營利組織盡管有如同類似于營利組織從業(yè)者所從事的行為的可能性，但是由于其所獲得的利潤不得進(jìn)行分配，因此極大地抑制了其提高價(jià)格和降低服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)。①田凱：《西方非營利組織理論述評(píng)》，《中國行政管理》2003年第6期。

由此可見，在服務(wù)購買者并不是最終消費(fèi)者的情形下，合約失靈理論體現(xiàn)得相當(dāng)明顯：如果接受服務(wù)的人本身只是契約的受益人，而非締約者（例如托兒所、養(yǎng)老院等），在這些機(jī)構(gòu)中接受服務(wù)的是孩子和老人，而作為締約方的孩子的父母或者老人的子女自身不接受服務(wù)，就無從評(píng)估服務(wù)質(zhì)量，也無法判斷服務(wù)提供者是否按照約定履約。因此在這些領(lǐng)域，如果是由非營利組織來經(jīng)營，就比較容易獲得信賴，因?yàn)榧热粻I利不是其目的，因此消費(fèi)者所享受到的質(zhì)量應(yīng)該比營利性機(jī)構(gòu)要好得多。

那么我國實(shí)踐是否如此呢？在學(xué)前教育和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，非營利性的組織是否會(huì)如同合約失靈理論所分析的那樣，在與營利性機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中勝出？如果是，那么只能說明這一情況驗(yàn)證了合約失靈理論，如果不是，又是什么原因呢？這就有必要分析我國目前合約失靈場(chǎng)合下社會(huì)公共服務(wù)提供主體的情況。

三、合約失靈場(chǎng)合下社會(huì)公共服務(wù)提供現(xiàn)狀

（一）基本公共服務(wù)提供不足

基本公共服務(wù)是政府保障全民基本生存發(fā)展需求的制度性安排?！盎竟卜?wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。”②參見《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》。早在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》和黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中，基本公共服務(wù)均等化均被確定為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的中長期目標(biāo)之一，隨后黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”的要求。享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃）中將基本公共服務(wù)的范圍界定為：“公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)?！薄丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃）中明確國家建立基本公共服務(wù)清單制，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策確定基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域，以及各領(lǐng)域具體服務(wù)項(xiàng)目和國家基本標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公布，作為政府履行職責(zé)和公民享有相應(yīng)權(quán)利的依據(jù)。③《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》所羅列的范圍則有所擴(kuò)展，包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個(gè)領(lǐng)域的81個(gè)項(xiàng)目。根據(jù)這兩個(gè)五年規(guī)劃，保障公民享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)?！笆濉币?guī)劃中，要求“政府投入大幅增加，基本公共服務(wù)預(yù)算支出占財(cái)政支出比重逐步提高?！钡峭瑫r(shí)要求“創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化?！痹凇笆濉币?guī)劃中，則明確政府主責(zé)，增強(qiáng)政府基本公共服務(wù)職責(zé)，合理劃分政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，強(qiáng)化公共財(cái)政保障和監(jiān)督問責(zé)，同時(shí)也明確“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，支持各類主體平等參與并提供服務(wù)，形成擴(kuò)大供給合力。”

但是毋庸諱言的是，在合約失靈場(chǎng)合，政府提供的基本公共服務(wù)并不充分。以學(xué)前兒童“毛入園率”為例，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》所確定的目標(biāo)為至2015年學(xué)前兒童“毛入園率①中國教育部門根據(jù)在園學(xué)生人數(shù)除以戶籍所在3周歲以上6周歲以下適齡兒童總?cè)藬?shù)， 獲得的數(shù)據(jù)稱為“毛入園率”。”應(yīng)達(dá)到62%。實(shí)際上2015年在園人數(shù)已經(jīng)達(dá)到4264.83萬人，毛入園率已達(dá)75% ，②參見《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》。當(dāng)然這是在民辦幼兒園所占比例超過公辦幼兒園的情況下達(dá)到的。新的目標(biāo)為學(xué)前三年毛入園率提高到85%。③參見《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》。措施包括“嚴(yán)格執(zhí)行城市新建居民區(qū)配套建設(shè)幼兒園、學(xué)校的規(guī)定?！痹趪宜Ｕ咸峁┑幕竟卜?wù)中，目前教育所覆蓋的人群比較狹窄?！笆濉币?guī)劃中所確定學(xué)前教育基本公共服務(wù)的目標(biāo)人群僅僅包括家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童，具體資助方式和標(biāo)準(zhǔn)由地方確定，支出方面由地方政府負(fù)責(zé)，中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助?！笆濉币?guī)劃中依然將目標(biāo)人群確定為“”經(jīng)縣級(jí)以上教育行政部門審批設(shè)立的普惠性幼兒園在園家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童，對(duì)他們實(shí)施減免保育教育費(fèi)，補(bǔ)助伙食費(fèi)等措施，具體資助方式和資助標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府結(jié)合本地實(shí)際自行制定。

而且根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，無論是幼兒園數(shù)量、在校學(xué)生、教職工和專職教師數(shù)量，民辦幼兒園都多于公辦幼兒園。

首先，2009年到2015年期間，全國學(xué)前教育學(xué)校數(shù)量總數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但是民辦幼兒園不僅數(shù)量上逐年上升，而且所占比例始終高達(dá)幼兒園總數(shù)的2/3左右。④盡管根據(jù)教育部全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，民辦幼兒園占比先升后降，2007—2011年，民辦幼兒園占比從60%上升到69%，隨后開始緩慢回落。原因在于：隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布和第一期（2011—2013年）學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，公辦幼兒園數(shù)量增加幅度增大所致。但是整體趨勢(shì)還是民辦幼兒園占據(jù)主要地位。

表1 2009—2015年全國學(xué)前教育學(xué)校數(shù)量與民辦幼兒園數(shù)量對(duì)比表

其二，民辦教育幼兒園在校學(xué)生數(shù)量和所占比例逐年上升，2012年超過半數(shù)，而2015年時(shí)已經(jīng)到達(dá)53.99%。

表2 2009—2015年全國學(xué)前教育在校學(xué)生數(shù)與民辦幼兒園在校學(xué)生數(shù)對(duì)比表

其三，從學(xué)前教育教職工人數(shù)和專職教師數(shù)來看，民辦幼兒園所吸收的教職工人數(shù)和專職教師數(shù)量都已經(jīng)達(dá)到全國總數(shù)的60%以上。

表3 2009—2015全國學(xué)前教育教職工和專職教師數(shù)量以及民辦幼兒園相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)比表

可見，在較長時(shí)間內(nèi)，尚需要社會(huì)力量和多種主體共同提供學(xué)前教育領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)。

（二）營利組織與非營利組織并存

依然以學(xué)前教育領(lǐng)域?yàn)槔Ｕ蠈W(xué)前教育作為基本公共服務(wù)向社會(huì)提供，但是需要逐步發(fā)展和完善的過程，到目前為止，單憑政府投入還不足以提供足夠的學(xué)前教育服務(wù)；而且即便將來政府提供的基本公共服務(wù)全覆蓋，也無法滿足個(gè)性化的需求，誠如十九大報(bào)告所揭示的當(dāng)前我國的主要社會(huì)矛盾 “已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，所以在公辦幼兒園之外，民辦幼兒園的存在不僅需要，而且必須。我國目前民辦幼兒園存在營利組織和非營利組織并存的現(xiàn)象，而且營利組織的發(fā)展更為矚目。

自20世紀(jì)90年代以來，營利性幼兒園發(fā)展迅速，例如紅黃藍(lán)、紅纓教育、金色搖籃等都成立于這個(gè)時(shí)期。截止2017年12月12日為止，全國以民辦非企業(yè)單位①根據(jù)《中華人民共和國慈善法》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位改名為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，目前《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》也在緊張修訂之中，本文暫且還是使用民辦非企業(yè)單位的表述。形式存在的幼兒園數(shù)量為116703個(gè)。②數(shù)據(jù)來源：中國社會(huì)組織網(wǎng)實(shí)時(shí)查詢所得。根據(jù)表1，截止2015年底，民辦幼兒園（包括營利性和非營利性）的數(shù)據(jù)為146376家，民辦幼兒園每年以將近7000家的速度增加，到2017年底保守?cái)?shù)據(jù)也可以增加至16萬家。因此目前營利性的幼兒園應(yīng)該在5萬家左右。③從工商總局系統(tǒng)中和國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)中都無法直接得到營利性民辦幼兒園的數(shù)據(jù)，只能獲得截止2015年全國民辦幼兒園的總數(shù)，和截止2017年12月12日以民辦非企業(yè)單位形式存在的民辦幼兒園數(shù)據(jù)，此數(shù)據(jù)乃根據(jù)兩者相減的方式得出。簡(jiǎn)單按照這一數(shù)據(jù)分析，似乎在學(xué)前教育領(lǐng)域，非營利組織的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于營利組織，但是尚需要考慮以下因素：其一，與社會(huì)組織網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)完整性相比較，上述估計(jì)的數(shù)據(jù)并不完全，應(yīng)該尚有不少營利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)未能統(tǒng)計(jì)在內(nèi)；其二，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，因此每一個(gè)以民辦非企業(yè)單位存在的幼兒園都是單體；但是以公司形式成立的幼兒園卻能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，故有些幼兒園統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上顯示為一個(gè)，但是全國連鎖卻多達(dá)數(shù)十家乃至數(shù)百家。

但是，我國目前學(xué)前教育領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀卻似乎與合約失靈理論不相吻合：其一，不論營利性幼兒園還是非營利性幼兒園都存在虐童事件；其二，非營利性幼兒園在與營利性幼兒園的競(jìng)爭(zhēng)中并沒有優(yōu)勢(shì)。如果就此簡(jiǎn)單判斷合約失靈理論在我國早教領(lǐng)域無法驗(yàn)證為時(shí)過早。對(duì)于這一問題的剖析還需要從我國營利組織和非營利組織的區(qū)分入手予以論證。

四、我國民辦非營利性幼兒園為何缺乏競(jìng)爭(zhēng)力？

（一）制度缺陷導(dǎo)致非營利性民辦幼兒園發(fā)展受阻

從法律性質(zhì)而言，以民辦非企業(yè)單位形式存在的民辦幼兒園，本應(yīng)屬于非營利組織，但是由于民辦非企業(yè)單位制度本身存在的困境導(dǎo)致民辦非營利性幼兒園在與營利性幼兒園競(jìng)爭(zhēng)時(shí)不僅不占優(yōu)勢(shì)，而且處于下風(fēng)。①從立法目的來看，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的出臺(tái)有其特殊的歷史背景，其主要目?jī)A向于加強(qiáng)對(duì)民辦非企業(yè)單位的管理；而且寄希望于通過《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的實(shí)施，使原先的各職能部門分口管理、各司一攤的局面整合為由民政部門統(tǒng)一歸口管理的體制。參見金錦萍、劉培峰：《轉(zhuǎn)型社會(huì)中的民辦非企業(yè)單位》，社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第6-7頁。

其一，準(zhǔn)入困難導(dǎo)致非營利性幼兒園增長受限。迄今為止，民辦非企業(yè)單位的行政管理體制依然是嚴(yán)格的雙重管理體制。雙重管理體制是指對(duì)于我國的民辦非企業(yè)單位，從申請(qǐng)成立到開展活動(dòng)，都受到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的共同管理。②《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第5條規(guī)定登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，第19、20條則規(guī)定了各自的職責(zé)。登記管理機(jī)關(guān)的職責(zé)在于：負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)單位的登記和備案、對(duì)民辦非企業(yè)單位進(jìn)行年檢以及對(duì)民辦非企業(yè)單位的違法行為進(jìn)行查處。業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)主要在于民辦非企業(yè)單位登記前的審查，監(jiān)督指導(dǎo)民辦非企業(yè)單位按照法律和章程開展活動(dòng)，負(fù)責(zé)年檢的初審，協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)對(duì)民辦非企業(yè)單位的違法行為進(jìn)行查處，以及指導(dǎo)民辦非企業(yè)單位的清算事務(wù)。從這些規(guī)定可以看出，在我國民辦非企業(yè)單位的行政處罰權(quán)配備給了登記管理機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)主管單位只是協(xié)助和配合登記管理機(jī)關(guān)行使這一權(quán)力。因此就造成了權(quán)責(zé)并不明確的困境。雙重管理體制問題的弊端已經(jīng)逐漸為學(xué)者所認(rèn)識(shí)，主要集中在以下方面：第一，雙重管理體制要求成立民辦非企業(yè)單位，首先要找到業(yè)務(wù)主管單位，這無形中提高了設(shè)立條件；第二，有些民辦非企業(yè)單位由于尋找不到主管單位或者該主管單位審查標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，而無從設(shè)立。有些就不得不尋求工商登記。第三，從目前登記管理體制考察，民辦非企業(yè)單位的登記管理機(jī)關(guān)均為國家民政部和地方各級(jí)民政機(jī)關(guān)；而業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)則因各非營利組織的具體情況而分屬不同的部門。這樣的立法思路依然還殘存著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下的政府部門職能分化的痕跡。對(duì)于民辦非企業(yè)單位發(fā)展不利的是，各業(yè)務(wù)主管部門都將民辦非企業(yè)單位事務(wù)作為副業(yè)來對(duì)待，因此不會(huì)對(duì)此過于關(guān)注，從“多一事不如少一事”的角度，往往會(huì)采取過嚴(yán)的審查標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也不利于主管機(jī)關(guān)的專業(yè)化。與此相比，營利性幼兒園一般是由營利性公司創(chuàng)建，故在設(shè)立時(shí)不受雙重管理體制之約束，設(shè)立更為簡(jiǎn)便。

其二，禁止設(shè)立分支機(jī)構(gòu)致使民辦非企業(yè)單位發(fā)展局限于特定地域。《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》明文禁止民辦非企業(yè)單位設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。③《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十三條規(guī)定“民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)?！苯乖O(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定限制了民辦非企業(yè)單位的服務(wù)地域，不利于品牌提升和建設(shè)。因此，如果需要到登記地之外開展活動(dòng)的，尚需要另外登記為獨(dú)立法人，不僅需要另行籌備資金和組織機(jī)構(gòu)，影響民辦非企業(yè)單位的發(fā)展壯大；同時(shí)也增加了登記難度（因?yàn)樵诹硇械怯洖槊褶k非企業(yè)單位時(shí)，又得遵循雙重管理體制）。對(duì)比之下，營利性的幼兒園可以運(yùn)用各種商業(yè)模式發(fā)展。從目前市場(chǎng)上最為活躍的營利性幼兒園來看，可以直營、加盟、參股等方式發(fā)展分支機(jī)構(gòu)和子公司。

其三，稅收優(yōu)惠未能落實(shí)使非營利性幼兒園在競(jìng)爭(zhēng)中毫無優(yōu)勢(shì)。在財(cái)政和稅收優(yōu)惠政策方面，民辦非企業(yè)單位目前得到的優(yōu)惠政策不多，財(cái)政撥款和資助，稅收優(yōu)惠政策等都較少，在稅收政策上與營利組織區(qū)別不大。

（二）財(cái)產(chǎn)規(guī)則闕如導(dǎo)致民辦非企業(yè)單位“名不副實(shí)”

營利性幼兒園和非營利性幼兒園的區(qū)分理論上本來非常清晰。①“非營利性”的具體涵義應(yīng)該在于：第一，從組織的目的上來說，是不以營利為目的，也就是民辦非企業(yè)單位的宗旨并不是為了獲取利潤并在此基礎(chǔ)上謀求自身的發(fā)展壯大，而是為了實(shí)現(xiàn)某種公益或者一定范圍內(nèi)的公益。第二，不能進(jìn)行剩余收入（利潤）的分配。民辦非企業(yè)單位可以開展一定形式的經(jīng)營性業(yè)務(wù)而獲得剩余收入，但是這些收入不能作為利潤在成員之間進(jìn)行分配。這一原則即“不分配限制原則”。第三，不得將民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。法律本應(yīng)對(duì)于民辦非企業(yè)單位的“非營利性”作出明確界定。但是《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中對(duì)于民辦非企業(yè)單位的法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬性的規(guī)定不明確。②頒布實(shí)施于1999年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的出臺(tái)有其特殊的歷史背景，其主要目?jī)A向于加強(qiáng)對(duì)民辦非企業(yè)單位的管理；而且寄希望于通過《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的實(shí)施，使原先的各職能部門分口管理、各司一攤的局面整合為由民政部門統(tǒng)一歸口管理的體制?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的結(jié)構(gòu)安排和內(nèi)容設(shè)置與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》非常相似。導(dǎo)致將社團(tuán)管理中的大量制度復(fù)制到民辦非企業(yè)單位的管理之中來，忽視了民辦非企業(yè)單位區(qū)別于社會(huì)團(tuán)體的大量特征。這與立法者當(dāng)時(shí)對(duì)于民辦非企業(yè)單位的認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)研究沒有深入有一定關(guān)聯(lián)。當(dāng)然也與民辦非企業(yè)單位在我國發(fā)展歷時(shí)不長，相關(guān)規(guī)律沒有得以呈現(xiàn)有關(guān)。實(shí)踐中不少創(chuàng)辦者很大程度上將設(shè)立民辦非企業(yè)單位的出資視為投資而非捐贈(zèng)。另一方面未能對(duì)于民辦非企業(yè)單位運(yùn)行過程中的規(guī)則進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中有些民辦非企業(yè)單位以非營利之名，行營利之實(shí)。相比較之下，營利性幼兒園以公司形式存在，股權(quán)結(jié)構(gòu)明確，產(chǎn)權(quán)界定清晰，又能引入公司治理結(jié)構(gòu)，甚至可以對(duì)執(zhí)行層進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)，對(duì)于股東能夠名正言順地分配利潤，更有利于其引入資本，發(fā)展壯大。

因此盡管按照登記制度，營利性幼兒園應(yīng)該進(jìn)行工商登記，非營利性幼兒園應(yīng)該進(jìn)行民政登記，但是實(shí)踐中民政登記的幼兒園因?yàn)樨?cái)產(chǎn)規(guī)則的缺失導(dǎo)致無法保證其“非營利性”，或者盡管有禁止分配利潤的限制，但是卻通過其他方式進(jìn)行變相的“股權(quán)”轉(zhuǎn)讓或者利潤分配；由于“魚龍混雜”，反過來又讓民政登記的幼兒園在爭(zhēng)取稅收減免時(shí)面臨極大的困境。

五、以“合約失靈”理論解讀虐童事件

按照合約失靈理論，幼兒園屬于典型的服務(wù)締約者（購買者）與消費(fèi)者分離的場(chǎng)合，即便達(dá)成合約，締約者也難以判斷對(duì)方是否履行合約。于是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失效，之間的合約已然無法限制服務(wù)提供商的機(jī)會(huì)主義行為，服務(wù)提供商就會(huì)“以次充好”來獲得超額利潤，損害消費(fèi)者的利益。這里以次充好的極致，便是削減成本，不斷減少人員，尤其是專業(yè)人員的投入，最終使幼兒們不僅無法獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)，甚至?xí)蔀楸慌按氖芎φ摺?/p>

比較理想的解決方案是讓有志于從事學(xué)前教育的主體來創(chuàng)辦非營利性的幼兒園，由于受到“禁止利潤分配”原則的約束，創(chuàng)辦者沒有動(dòng)機(jī)去過度削減成本；同時(shí)創(chuàng)辦者既然不以營利為目的，那么促使其投身學(xué)前教育的只能是價(jià)值理性。①這一理論是試圖運(yùn)用韋伯對(duì)社會(huì)行動(dòng)類型分類的理論去理解和解釋從事非營利事業(yè)。韋伯將社會(huì)行動(dòng)分為四種類型：工具理性的、價(jià)值理性的、情緒理性的和傳統(tǒng)理性的。如果人們通過營利組織的形式實(shí)現(xiàn)自己的目的的時(shí)候，則就是工具理性的體現(xiàn)：也即這些行動(dòng)是由人們對(duì)結(jié)果或者期望所決定，人們?cè)趶氖逻@些活動(dòng)時(shí)自己理性地追求和計(jì)算可能獲得的結(jié)果并決定是否采取行動(dòng)。而人們以非營利組織形式參與社會(huì)活動(dòng)的，卻符合價(jià)值理性的分析模型：人們之所以參加這些活動(dòng)，并不是對(duì)結(jié)果或者回饋的期望，而是由“對(duì)于某些倫理的、美學(xué)的、宗教的或其他行為方式有意識(shí)的信念所決定的行動(dòng)，并不取決于它的成功的前景?！?參見金錦萍：《非營利法人治理結(jié)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社，2005年，第54-55頁。但是，目前的制度設(shè)計(jì)卻讓人有點(diǎn)無所適從：其一，在設(shè)立環(huán)節(jié)，由于設(shè)立民辦非企業(yè)單位的困難，使得抱著價(jià)值理性、不以營利為目的、有志于投身學(xué)前教育的民眾不能順利獲得登記，使得非營利性幼兒園的發(fā)展無法滿足社會(huì)需要；留下的空白在政府基本公共服務(wù)未能覆蓋的情況下，給了營利組織極大的發(fā)展空間；其二，在民政部門登記的、以民辦非企業(yè)單位形式存在的幼兒園中，卻因?yàn)樨?cái)產(chǎn)規(guī)則的缺失，其中混雜著大量以營利為目的的投資者，致使民辦非企業(yè)單位本應(yīng)該獲得稅收優(yōu)惠政策無法落實(shí)，使得其中恪守非營利組織性質(zhì)的創(chuàng)業(yè)者們承擔(dān)了作為非營利組織的義務(wù)和約束的同時(shí)，卻無法享受應(yīng)有的權(quán)利，在與營利組織的競(jìng)爭(zhēng)中無疑處于下風(fēng)；其三，由于營利性幼兒園和盡管以民辦非企業(yè)單位形式登記、但是卻行營利之實(shí)的幼兒園的大量存在，在這些情形下，合約失靈理論所揭示的后果就會(huì)出現(xiàn)：服務(wù)提供商因受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，想獲得超額利潤，就會(huì)“偷工減料”和“以次充好”，損害消費(fèi)者的利益，發(fā)展到一定程度，虐童事件就難以避免。

六、結(jié)論和余論：分類規(guī)范，構(gòu)建理想的社會(huì)服務(wù)提供機(jī)制

合約失靈理論一針見血地呈現(xiàn)出非營利組織在某些場(chǎng)合下與營利組織相比具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。誠如上文所言，既然營利組織在合約失靈場(chǎng)合下勢(shì)必會(huì)以提高服務(wù)價(jià)格或者降低服務(wù)質(zhì)量的方式來攫取超額利潤。那么在合約失靈理論下的社會(huì)公共服務(wù)應(yīng)該如何提供呢？

其一，政府保障基本公共服務(wù)的提供?！丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》要求“劃清政府與市場(chǎng)界限”，在增強(qiáng)政府基本公共服務(wù)職責(zé)基礎(chǔ)上，合理劃分政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，支持各類主體平等參與并提供服務(wù)，形成擴(kuò)大供給合力?？梢姟笆濉币?guī)劃中強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)的責(zé)任，強(qiáng)化提供基本公共服務(wù)方面公共財(cái)政保障和監(jiān)督問責(zé)，但是并沒有重申“十二五”規(guī)劃中對(duì)于營利組織和非營利組織的分類管理思路。

其二，分類規(guī)范營利組織和非營利組織。在政府保障基本公共服務(wù)提供的基礎(chǔ)之上，對(duì)于營利組織和非營利組織的分類規(guī)范勢(shì)在必行。好在自去年以來，隨著《民辦教育促進(jìn)法》的修訂、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》的出臺(tái)、教育部等五部門的《民辦幼兒園分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營利性民辦幼兒園監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》的頒布實(shí)施，學(xué)前教育進(jìn)入了分類管理的軌道。但是一切才剛剛開始。

其三，除了上述舉措之外，在合約失靈場(chǎng)合（無論是幼兒園還是養(yǎng)老院），急需改革行政管理體制，簡(jiǎn)化非營利組織的登記程序，培育發(fā)展提供社會(huì)服務(wù)類的非營利組織，同時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，明確非營利組織的財(cái)產(chǎn)屬性、財(cái)產(chǎn)規(guī)范，在此基礎(chǔ)之上，落實(shí)非營利組織應(yīng)該享受的稅收政策和其他優(yōu)惠政策，讓非營利性的幼兒園和養(yǎng)老院能夠充分提供社會(huì)需要的服務(wù)。

其四，營利組織提供差別化服務(wù)。在學(xué)前教育領(lǐng)域和養(yǎng)老領(lǐng)域，依然可以存在營利組織，只是其在與非營利組織的競(jìng)爭(zhēng)過程中，采取差異化競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。營利組織將逐漸轉(zhuǎn)而提供非營利組織所能提供服務(wù)之外的增值性服務(wù)、個(gè)性化服務(wù)和高端人群服務(wù)。

一言以蔽之，虐童事件頻發(fā)，僅僅靠加強(qiáng)監(jiān)管是不夠的。從社會(huì)服務(wù)提供機(jī)制上進(jìn)行反思并及時(shí)予以調(diào)整，才是治本之道。