公路建設(shè)代建制改革的內(nèi)在邏輯與發(fā)展路徑

趙文義，呂曉宇，趙久柄

1.長(zhǎng)安大學(xué)，陜西 西安 710064

2.海南省交通工程建設(shè)局，海南 ?？?570208

3.中交第一公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司，陜西 西安 710075

從1993年開始，中國(guó)就逐漸在廈門、上海、深圳等地進(jìn)行包括公路建設(shè)項(xiàng)目在內(nèi)的代建制改革試點(diǎn)，主要目標(biāo)是將政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理由投資、建設(shè)、管理和使用四項(xiàng)職能一體化模式轉(zhuǎn)化為投資、建設(shè)、管理和使用四項(xiàng)職能相互分離的模式。在國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》等國(guó)家政策的推動(dòng)下，全國(guó)很多省市已經(jīng)開展了代建制改革試點(diǎn)工作，一些省市及相關(guān)主管部門還陸續(xù)頒布了公路建設(shè)代建制改革的管理辦法及相關(guān)規(guī)定，本文主要梳理公路建設(shè)代建制改革的背景、依據(jù)、內(nèi)在邏輯和繼續(xù)深化改革的發(fā)展路徑。

時(shí)代背景

公路建設(shè)代建制改革是在中國(guó)市場(chǎng)化改革的背景下產(chǎn)生的，要全面考察公路建設(shè)代建制改革的起源、基本特征和發(fā)展方向，就必須基于中國(guó)市場(chǎng)化改革的背景。

1978年，十一屆三中全會(huì)開啟了市場(chǎng)化取向的改革歷程，為中國(guó)的繁榮和發(fā)展提供了良好的機(jī)遇。但是在改革過程中，中國(guó)的貧富差距逐漸拉大，貪污腐敗嚴(yán)重，社會(huì)的基本公平受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，形成了龐大的既得利益集團(tuán)，使改革的阻力陡然增加。為了確定發(fā)展方向，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革，從“市場(chǎng)的基礎(chǔ)性地位”提升到“市場(chǎng)的決定性地位”，確立了中國(guó)繼續(xù)堅(jiān)定不移地走市場(chǎng)化的改革路線。經(jīng)過30余年的市場(chǎng)化改革，容易改革的領(lǐng)域和內(nèi)容已經(jīng)基本完成，剩下的領(lǐng)域和內(nèi)容都是“難啃的骨頭”。利益驅(qū)動(dòng)的改革能夠?qū)崿F(xiàn)自發(fā)的改革、內(nèi)生的改革，或者說具有內(nèi)生動(dòng)力的改革，也只有這樣的改革才能實(shí)現(xiàn)邊際的、漸進(jìn)的改革，否則只能通過頂層設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)全面改革，這也是十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的現(xiàn)實(shí)背景。

中國(guó)現(xiàn)階段的市場(chǎng)化改革已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的改革，更重要的是行政管理體制的改革。行政管理體制的改革要比產(chǎn)權(quán)體制改革困難得多，因?yàn)樾姓芾眢w制的改革要重新界定和約束行政權(quán)力，而行政權(quán)力代表的是合法強(qiáng)制力，不受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)合約的約束，只能靠法治才可能對(duì)行政權(quán)力加以有效約束。尤其是行政權(quán)力因進(jìn)入市場(chǎng)而獲得巨大的既得利益后，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)化改革難以為繼。只能通過法治，通過由上而下的強(qiáng)有力的行政推動(dòng)才能使市場(chǎng)化改革繼續(xù)下去。

公路建設(shè)代建制改革與行政權(quán)力的相關(guān)性很強(qiáng)，不僅涉及經(jīng)濟(jì)體制改革，而且更多地涉及行政管理體制改革，因此公路建設(shè)代建制改革必須依托行政管理體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變，才能得以順利實(shí)現(xiàn)。

政策依據(jù)

公路建設(shè)代建制改革有市場(chǎng)化裹挾下的自發(fā)成分，但是真正的發(fā)展還要靠政府政策的推動(dòng)和規(guī)范。自發(fā)和內(nèi)生的成分是代建市場(chǎng)主體的利益訴求所致，而行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變只能靠政府政策的推動(dòng)。

自從2003年起，建設(shè)部就推動(dòng)工程項(xiàng)目管理企業(yè)的培育和發(fā)展，鼓勵(lì)工程項(xiàng)目管理企業(yè)在承擔(dān)項(xiàng)目管理的同時(shí)承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)；2014年住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部又進(jìn)一步發(fā)文強(qiáng)調(diào)這種理念。2014年9月，交通運(yùn)輸部在全國(guó)公路建設(shè)管理體制改革座談會(huì)上，提出要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目管理模式，改革完善建設(shè)管理制度，并就創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式提出了“代建制模式”、“改進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)理模式”、“自管模式”三種項(xiàng)目建設(shè)管理模式的改革思路。2014年12月，交通運(yùn)輸部下發(fā)了《關(guān)于開展全面深化交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)工作的通知》(交政研發(fā)〔2014〕234號(hào))和《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》（交政研發(fā)〔2014〕242號(hào)），明確了全面深化交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想和基本原則，部署了改革公路建設(shè)管理模式的任務(wù)。2015年4月，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》（交公路發(fā)[2015]54號(hào)），進(jìn)一步提出和強(qiáng)調(diào)要完善公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度。2015年5月，交通運(yùn)輸部2015年第3號(hào)令頒布了《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》，2015年7月1日起施行。該管理辦法明確了代建管理相關(guān)制度、項(xiàng)目法人和代建單位的職責(zé)范圍、代建管理相關(guān)要求等內(nèi)容。2016年7月22日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了新修訂的《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》，并于2016年10月1日起施行，為改革工程監(jiān)理制提供了配套措施和支撐手段。

上述一系列改革政策、管理辦法和規(guī)范的出臺(tái)體現(xiàn)了交通運(yùn)輸部對(duì)公路建設(shè)管理體制改革的高度重視，也反映出建設(shè)管理體制存在的問題，強(qiáng)調(diào)了改革的迫切性。

歷史邏輯

從政府部門—項(xiàng)目法人—代建企業(yè)—各類承包商的工程項(xiàng)目管理體系來看，該體系由政府部門設(shè)立項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人選擇代建企業(yè)，代建企業(yè)選擇各類承包商。以海南省為例，在海南省公路建設(shè)代建制改革中代建企業(yè)擁有對(duì)承包商的選擇權(quán)，應(yīng)該說海南省是徹底踐行公路建設(shè)代建制改革理念的省份。

海南省交通工程建設(shè)局成立以前，海南省交通運(yùn)輸廳作為政府交通運(yùn)輸主管部門，直接選擇代建企業(yè)；海南省交通工程建設(shè)局成立以后，海南省交通工程建設(shè)局作為業(yè)主和項(xiàng)目法人來選擇代建企業(yè)。對(duì)于公路建設(shè)項(xiàng)目來說，不論是海南省交通運(yùn)輸廳還是海南省交通工程建設(shè)局，都是政府履行提供公路建設(shè)項(xiàng)目這種公共品的職能，代建企業(yè)不論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，都屬于社會(huì)資本控制的企業(yè)，因此公路建設(shè)代建制屬于一種新型的政府與社會(huì)資本合作模式（近似于國(guó)外的PPP模式），符合中國(guó)社會(huì)主義公有制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重以及資本的社會(huì)性要求等國(guó)情，是中國(guó)在工程項(xiàng)目管理模式上的創(chuàng)新。

從對(duì)代建企業(yè)的選擇實(shí)踐和代建實(shí)施效果來看，國(guó)有企業(yè)的實(shí)力和資信程度普遍優(yōu)于民營(yíng)企業(yè)，因此海南省在推行公路建設(shè)代建制改革實(shí)踐中更多地選擇了國(guó)有企業(yè)尤其是大型央企作為代建企業(yè)。從海南省交通運(yùn)輸廳到海南省交通工程建設(shè)局，在選擇代建企業(yè)時(shí)，都是把原來由政府部門或者政府部門設(shè)立項(xiàng)目的法人所做的工作移交給代建企業(yè)，這種行為本身就是政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)，能夠逐步體現(xiàn)市場(chǎng)在公路建設(shè)項(xiàng)目這種公共資源配置中的決定性地位。

從公路建設(shè)的指揮部模式，到政府部門組建指揮部，直接選擇各種承包商，到政府部門設(shè)立項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人直接選擇各種承包商，再到項(xiàng)目法人選擇代建企業(yè)，代建企業(yè)選擇各類承包商，公路建設(shè)管理模式發(fā)展的歷史邏輯就是政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯，也是市場(chǎng)在公路建設(shè)項(xiàng)目這種公共資源配置中從基礎(chǔ)性地位提升到?jīng)Q定性地位的發(fā)展邏輯。

理論邏輯

從制度演化與創(chuàng)新的角度來看，公路建設(shè)代建制應(yīng)該是從國(guó)外工程項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)型建設(shè)管理模式（風(fēng)險(xiǎn)型CM模式）或者項(xiàng)目管理承包模式（PMC模式）演化而來的，但是公路建設(shè)代建制又不完全與這些工程項(xiàng)目管理模式相同，是具有中國(guó)特色的工程項(xiàng)目管理模式。

推行公路建設(shè)代建制改革的主要目的是轉(zhuǎn)換政府職能，解決政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理和使用”四位一體的體制弊端，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提升項(xiàng)目管理專業(yè)化水平，平衡不同地區(qū)、不同項(xiàng)目建設(shè)的人力資源分布和管理水平差異，積累和傳承公路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來看，政府交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)投資、建設(shè)管理決策和市場(chǎng)合同管理，代建企業(yè)作為項(xiàng)目建設(shè)管理法人負(fù)責(zé)決策前的支持與輔助、決策后的過程執(zhí)行與落實(shí)。

國(guó)外工程項(xiàng)目管理模式受不同體制和法律法規(guī)的制約和影響，有些經(jīng)驗(yàn)在推行公路建設(shè)代建制時(shí)也不能直接借鑒。國(guó)外幾乎不存在政府部門—項(xiàng)目法人—代建企業(yè)—各類承包商這樣完整的工程項(xiàng)目管理體系和委托代理鏈條，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家沒有中國(guó)這種國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的事業(yè)單位，也極少有國(guó)家全資注冊(cè)并控股的國(guó)有企業(yè)。

公路建設(shè)代建制符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的方向，通過在公路工程供給環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

公路建設(shè)代建制能夠推進(jìn)多元社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家公權(quán)力的分割制衡，從機(jī)制上隔離行政權(quán)力與市場(chǎng)資本。政府將重要的出資人角色交給了代建企業(yè)，而更多地承擔(dān)起規(guī)則制定者、監(jiān)管者與宏觀調(diào)控者的角色。

公路建設(shè)代建制改革是在政府與市場(chǎng)分工改革的基礎(chǔ)上，形成新的合作改革，構(gòu)建政府與市場(chǎng)形成合力的體制機(jī)制，通過雙方之間能力的合作互補(bǔ)，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型改革，從全能低效政府變?yōu)橛邢薷咝дw現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型的“共治、共建和共享”理念。這是國(guó)家治理現(xiàn)代化這個(gè)改革總目標(biāo)的延伸和體現(xiàn)。

發(fā)展路徑

公路建設(shè)代建制的實(shí)施能夠在很大程度上緩解部分省區(qū)公路建設(shè)規(guī)模快速增長(zhǎng)下管理人才緊缺、技術(shù)力量薄弱等問題，如海南、新疆、西藏等。但是，代建企業(yè)和監(jiān)理企業(yè)的職能重疊以及監(jiān)理企業(yè)的定位偏頗和管理失范，影響了代建企業(yè)和監(jiān)理企業(yè)的管理效能發(fā)揮。因此，公路建設(shè)代建制的深化改革主要有兩個(gè)發(fā)展路徑：代建監(jiān)理一體化和改進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)理模式。

（1）代建監(jiān)理一體化

從公路建設(shè)代建制改革的發(fā)展路徑來看，代建監(jiān)理一體化模式具有可行性。一是隨著中國(guó)公路建設(shè)管理體制改革的深化，監(jiān)理的定位和作用正在發(fā)生改變，由原來制度、觀念上的“獨(dú)立第三方”監(jiān)督管理性質(zhì)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭芪羞M(jìn)行咨詢性、顧問性工作，為市場(chǎng)提供咨詢服務(wù)，項(xiàng)目建設(shè)管理法人或政府都可以從市場(chǎng)上購買這種服務(wù)。二是公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制后，整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)管理的責(zé)任主體已經(jīng)明確為項(xiàng)目建設(shè)管理法人，公路建設(shè)代建制中代建單位直接對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，責(zé)任清晰明確。因此，代建監(jiān)理一體化單位作為責(zé)任主體，無需社會(huì)監(jiān)理單位作為獨(dú)立第三方承擔(dān)責(zé)任，也會(huì)把好工程質(zhì)量關(guān)。三是政策層面給予了明確的支持。從建設(shè)部到住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，都發(fā)文鼓勵(lì)工程項(xiàng)目管理企業(yè)在承擔(dān)項(xiàng)目管理的同時(shí)承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)，再到交通運(yùn)輸部的《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》，這些文件和管理辦法都明確規(guī)定，具有監(jiān)理資質(zhì)的工程項(xiàng)目管理企業(yè)、工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、代建單位可不再委托監(jiān)理。雖然代建監(jiān)理一體化模式與部分現(xiàn)行法規(guī)不完全相符，但是隨著公路建設(shè)管理體制改革的深化，這些法規(guī)會(huì)逐步修改完善。四是代建監(jiān)理一體化模式能夠降低代建單位與監(jiān)理單位的交易成本，使市場(chǎng)外部的交易成本轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部的組織成本。

（2）改進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)理模式

在既有公路監(jiān)理法律法規(guī)及規(guī)章制度得基礎(chǔ)上，明確監(jiān)理職責(zé)定位，調(diào)整監(jiān)理工作機(jī)制和工作內(nèi)容，完善考核體系，強(qiáng)化監(jiān)理合同約定內(nèi)容的履約力度。

一是轉(zhuǎn)變監(jiān)理角色定位。明確監(jiān)理定位是提供工程咨詢的受托方，直接對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理法人負(fù)責(zé)，不是獨(dú)立的第三方，通過調(diào)整監(jiān)理工作機(jī)制和服務(wù)內(nèi)容，突出監(jiān)理在程序控制和抽檢評(píng)定方面的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)新修訂的《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》和《公路工程質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》，調(diào)整監(jiān)理人員組成和人數(shù)配備，進(jìn)一步理順監(jiān)理工作流程和時(shí)序，減少、合并、調(diào)整事前的審批和審查事項(xiàng)，精簡(jiǎn)質(zhì)量評(píng)定和內(nèi)業(yè)工作量，強(qiáng)化監(jiān)理工作的原則和否決權(quán)。

二是引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)回歸“工程咨詢服務(wù)”的本質(zhì)屬性，逐步向代建監(jiān)理一體化、代建、工程咨詢等方向轉(zhuǎn)型，促進(jìn)監(jiān)理企業(yè)多元化發(fā)展，根據(jù)市場(chǎng)需求提供高水平的工程咨詢服務(wù)。

三是探索建立、完善監(jiān)理從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格管理制度，建立監(jiān)理人員信用評(píng)價(jià)體系。

實(shí)證分析

2015年，海南省大范圍開展代建監(jiān)理一體化、改進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)理模式的改革試點(diǎn)工作，《海南省深化公路建設(shè)代建制改革試點(diǎn)方案》被海南省省委省政府列為2015年的重點(diǎn)改革事項(xiàng)方案。從那時(shí)起，海南省完善了政府部門—項(xiàng)目法人—代建企業(yè)—各類承包商的工程項(xiàng)目管理體系，即政府部門設(shè)立項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人選擇代建企業(yè)，代建企業(yè)選擇各類承包商的工程項(xiàng)目管理模式。

2015年6月海南省設(shè)立海南省交通工程建設(shè)局，落實(shí)了項(xiàng)目法人責(zé)任制，劃分項(xiàng)目法人和項(xiàng)目建設(shè)管理法人工作職責(zé)和責(zé)權(quán)利，進(jìn)一步厘清了政府行業(yè)管理與市場(chǎng)合同管理的職責(zé)劃分界面。在“代建監(jiān)理一體化模式”和“改進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)理模式”試點(diǎn)上取得了顯著成效。通過在海南省中線高速公路瓊中至五指山至樂東項(xiàng)目、海南省橫線高速公路萬寧至儋州至洋浦項(xiàng)目等改革試點(diǎn)的實(shí)施過程中，實(shí)現(xiàn)了代建管理和工程監(jiān)理的業(yè)務(wù)融合，避免了相同職能管理部門的重復(fù)設(shè)置和管理職能交叉，發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)化并優(yōu)化了管理流程，體現(xiàn)了集約高效的管理優(yōu)勢(shì)；通過集約使用代建管理費(fèi)和工程監(jiān)理費(fèi)，經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)代建市場(chǎng)的培育作用初現(xiàn)，促進(jìn)了代建市場(chǎng)和監(jiān)理市場(chǎng)的良性發(fā)展。