論行政處罰中的告知程序

詹　佳

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論行政處罰中的告知程序

詹佳

摘要：告知程序是行政處罰的必經(jīng)程序。在實(shí)現(xiàn)行政公正、公平、民主，維護(hù)行政秩序，以及保護(hù)公民的合法權(quán)益方面，告知程序發(fā)揮著重要作用。但是，在我國行政處罰中關(guān)于告知程序的相關(guān)規(guī)定還不夠成熟，在諸如告知形式、告知發(fā)生的時(shí)間和告知期限、告知對(duì)象與內(nèi)容等方面還存在許多缺陷，需要我們?cè)诜ㄖ芜M(jìn)程中不斷加以完善。

關(guān)鍵詞：行政處罰；告知程序；告知內(nèi)容；告知形式

行政處罰是行政主體為了懲戒違法者，讓行政法律規(guī)范得到切實(shí)遵守，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生活秩序的重要且必要手段。但是，行政處罰屬于一種典型的侵益性行政行為，也存在一些消極因素，對(duì)于人們的合法權(quán)益存在著一定的威脅性，可能會(huì)造成一定的損害。要想對(duì)其消極因素進(jìn)行抑制，充分發(fā)揮行政處罰的積極作用，就必須將行政處罰放在一定的框架內(nèi)，用制約機(jī)制與原則來進(jìn)行約束。對(duì)行政處罰的程序進(jìn)行完善能夠讓行政處罰的操作變得更加規(guī)范與統(tǒng)一，能夠有效制約行政處罰潛藏的消極因素。在行政處罰程序中，行政處罰的決定程序其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保障行政處罰得以正確實(shí)施的前提條件?！吨腥A人民共和國行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)在第五章中規(guī)定了行政處罰的決定程序，主要包括簡(jiǎn)易程序、一般程序、聽證程序和告知程序。其中，告知程序是最容易在實(shí)踐中被忽視的一項(xiàng)程序，無論是在學(xué)術(shù)界還是在實(shí)踐部門中，對(duì)行政處罰的告知程序都存在認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一。本文的落腳點(diǎn)就在于行政處罰的告知程序，基于對(duì)其作用、意義及現(xiàn)狀的了解上，對(duì)其存在的問題加以分析，以期能找到解決問題的辦法。

一、行政處罰程序中告知程序的作用及意義

行政處罰程序中的告知程序是指行政主體在依法對(duì)行政相對(duì)人的違法行為作出相應(yīng)的處罰決定之前，根據(jù)法定的程序和方法將法律規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容告知當(dāng)事人的一項(xiàng)法律制度。這其中的告知，就當(dāng)事人而言，是其應(yīng)該受到保護(hù)法定的權(quán)利；而對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，則是應(yīng)該履行的法定義務(wù)。行政機(jī)關(guān)作出告知行為，必須是在正式作出行政處罰決定之前，這是發(fā)揮告知的作用，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的需要。如果行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之后才告知受處罰人相關(guān)內(nèi)容，則屬于違反了法定程序，不利于受處罰人進(jìn)行權(quán)利的維護(hù)。

行政處罰程序中的告知程序有其無可替代的作用與意義：首先，告知程序在行政處罰程序中，能保證公平、公正與民主真正地落到實(shí)處。我國《行政處罰法》賦予了行政處罰主體告知義務(wù)，也相應(yīng)的給與了受行政處罰人被告知的權(quán)利。這樣就能夠促使行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)，就事實(shí)問題和法律問題進(jìn)行認(rèn)真考慮，慎重作出決定，避免行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定出現(xiàn)任意性。同時(shí)，也有利于接受處罰的對(duì)象在真正受到行政處罰前知悉處罰的具體情況，方便他們能更好地、及時(shí)地行使陳述與申辯的權(quán)利，充分維護(hù)自身權(quán)益。

其次，經(jīng)過告知程序可以讓當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定更加信服，避免出現(xiàn)行政主體與受處罰對(duì)象爭(zhēng)鋒相對(duì)的局面，只有受處罰人對(duì)處罰決定沒有異議，時(shí)候執(zhí)行起來才會(huì)更加方便。經(jīng)過告知，處罰相對(duì)人在參加聽證之前就可以掌握相關(guān)信息，做好更充分的聽證準(zhǔn)備，保障聽證程序的順利進(jìn)行。通過行政處罰的告知程序，處罰相對(duì)人也能充分行使陳述、申辯權(quán)。處罰相對(duì)人的陳述、申辯能幫助行政處罰決定機(jī)關(guān)查清案件事實(shí)，獲取確鑿證據(jù)。通過充分的陳述、申辯后得出的行政處罰結(jié)果也更容易獲得當(dāng)事人的信服。就算是處罰相對(duì)人不服行政處罰，也可以通過告知程序獲得的信息認(rèn)真考慮獲得法律救濟(jì)的可能性。

二、行政處罰中告知程序的現(xiàn)狀

(一)行政處罰程序中告知程序的法律規(guī)定

我國《行政處罰法》第三十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)……應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！边@一條文明文規(guī)定了告知程序，也說明告知程序是法定程序。

在《行政處罰法》第四十一條中規(guī)定了違反告知程序的法律后果：行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，若不向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，行政處罰決定就不能成立。在第四十二條中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。

以上便是我國《行政處罰法》中有關(guān)告知程序的所有規(guī)定，可以看出這些規(guī)定都比較籠統(tǒng)，也過于粗糙，不利于在實(shí)踐中實(shí)施。

(二)行政處罰中告知程序的缺陷

現(xiàn)階段我國的行政處罰程序還存在一些問題，特別是關(guān)于行政處罰告知程序方面的問題，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界都充斥著各種不同的認(rèn)識(shí)。行政處罰的告知程序是法律設(shè)定的用來保證當(dāng)事人享有必要知情權(quán)的程序。行政主體在作出行政處罰決定之前進(jìn)行告知，有利于當(dāng)事人在此基礎(chǔ)上為自己辯護(hù)和防衛(wèi)，從而維護(hù)自身合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法公正行使權(quán)力。盡管我國《行政處罰法》對(duì)行政處罰告知程序有相關(guān)規(guī)定，但是規(guī)定得過于籠統(tǒng)與粗糙，還有不少缺陷，在實(shí)踐中各地的做法也不盡相同。具體說來主要有以下幾方面的缺陷：

1、在告知形式方面。由于我國《行政處罰法》僅規(guī)定了行政處罰告知程序的告知內(nèi)容及處罰相對(duì)人的陳述申辯權(quán)，而對(duì)告知形式?jīng)]有明確規(guī)定，所以各地行政機(jī)關(guān)在行政處罰告知程序中充分發(fā)揮了“主觀能動(dòng)性”，采用的告知形式各有千秋。告知形式的不規(guī)范，給處罰相對(duì)人的被告知權(quán)造成了極大損害。

2、在告知的時(shí)間與期限方面。從行政處罰告知程序的時(shí)間來看，《行政處罰法》第三十一條規(guī)定為“在作出行政處罰決定之前”。這個(gè)時(shí)間點(diǎn)到底是“在處罰決定書送達(dá)之前”，還是“在調(diào)查終結(jié)并提出初步意見之后送法制機(jī)關(guān)審核前或報(bào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)決定之前，由辦案單位完成”，人們的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一。“在作出行政處罰決定之前”存在一個(gè)過程，其中一般程序就有八個(gè)步驟。告知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與程序的階段性相適應(yīng)，否則會(huì)不利于當(dāng)事人權(quán)利的行使。從告知期限來看，我國的《行政處罰法》中并未規(guī)定行政處罰告知程序的告知期限。沒有法律的約束，行政處罰主體應(yīng)當(dāng)在作出行政處罰決定的什么期限前告知處罰相對(duì)人就具有隨意性。

3、在告知對(duì)象方面。我國《行政處罰法》中對(duì)于告知對(duì)象的有關(guān)規(guī)定不夠全面，第三十一條僅規(guī)定了告知對(duì)象為“當(dāng)事人”，這種規(guī)定過于模糊，單一。通過對(duì)《行政處罰法》的解讀我們可以看到第二十三條、二十七條、二十八條等條文中也有“當(dāng)事人”字樣出現(xiàn)，由此我們推斷“當(dāng)事人”應(yīng)該是指行政處罰相對(duì)人。然而在實(shí)踐中，除了行政處罰相對(duì)人的利益，其他非處罰相對(duì)人的利益也會(huì)因?yàn)樾姓幜P受到影響。這些人雖然不是行政處罰的相對(duì)人，但是他們與行政處罰事項(xiàng)有著利害關(guān)系，若是將這些人排除在告知對(duì)象的范圍之外，就會(huì)剝奪他們維護(hù)自己合法權(quán)益的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公正。

4、在告知內(nèi)容方面。根據(jù)《行政處罰法》，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定時(shí)應(yīng)當(dāng)告知的內(nèi)容包括行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。而對(duì)處罰的具體種類和幅度是否需要告知沒有相關(guān)規(guī)定，對(duì)于當(dāng)事人依法享有的權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何行使，在什么期限內(nèi)行使是否需要告知也沒有相關(guān)規(guī)定。要知道行政處罰主體告知的內(nèi)容越全面就越有利于當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)的表達(dá)，同時(shí)也越有利于行政機(jī)關(guān)作出全面客觀公正的決定。

5、在法律責(zé)任方面?！缎姓幜P法》為行政處罰主體設(shè)置了告知義務(wù)，第四十一條也規(guī)定了不履行告知義務(wù)的法律后果是行政處罰決定不能成立，但對(duì)于瑕疵履行告知義務(wù)的法律后果則規(guī)定得很模糊，甚至可以說是空白。瑕疵履行告知義務(wù)也就是行政處罰主體在告知時(shí)將行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)告知得不完整、不全面，或者沒有在合理期限內(nèi)告知，令處罰相對(duì)人無法充分行使權(quán)利。

三、行政處罰中告知程序的完善建議

(一)告知形式主要采用書面形式

行政處罰直接影響著受處罰人的權(quán)益，只有有效且規(guī)范的告知，才能切實(shí)保證受處罰人及時(shí)、準(zhǔn)確地知悉行政處罰的相關(guān)信息。參照民事訴訟中關(guān)于送達(dá)的規(guī)定，行政處罰中的告知應(yīng)主要采用書面形式，這樣有利于法律救濟(jì)工作的順利開展。如果用口頭方式進(jìn)行告知，由于缺乏詳細(xì)的工作流程記載，在進(jìn)行法律的救濟(jì)時(shí)會(huì)因當(dāng)事人的否認(rèn)，行政機(jī)關(guān)缺少證明履行告知的證據(jù)而導(dǎo)致該處罰無效。當(dāng)然，在有些特殊情況下使用書面形式不太實(shí)際，也會(huì)降低行政效率，比如在簡(jiǎn)易程序的有些場(chǎng)合里就適合采用口頭告知方式，這種情況下就應(yīng)當(dāng)在當(dāng)場(chǎng)處罰決定書上注明，并要求處罰相對(duì)人簽字確認(rèn)。有時(shí)根據(jù)實(shí)際情況為了保證行政效率，也可以通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、電話通知等方式作為輔助性的告之方式，在某些特殊情況下，還可以采用民事訴訟中的公告送達(dá)。

(二)告知時(shí)間與期限應(yīng)與案件適用的程序相對(duì)應(yīng)

從法律規(guī)定以及設(shè)立告知程序的目的來看，無論是簡(jiǎn)易程序還是一般程序都應(yīng)適用告知程序。在《行政處罰法》中，告知程序規(guī)定在行政處罰決定程序的總的規(guī)定里，具有總則的性質(zhì)，簡(jiǎn)易程序和一般程序分別規(guī)定在第一節(jié)、第二節(jié)，可以視為是分則的內(nèi)容。根據(jù)法律規(guī)范總則指導(dǎo)分則的原理，告知程序應(yīng)當(dāng)適用于簡(jiǎn)易程序和一般程序。告知程序的設(shè)定是為了追求處罰公開公正和保護(hù)處罰相對(duì)人的合法權(quán)益，從這點(diǎn)上看告知程序也應(yīng)貫穿于簡(jiǎn)易程序和一般程序之中。因案件適用程序的不同，行政處罰告知的時(shí)間與期限也應(yīng)有所區(qū)別。

簡(jiǎn)易程序一般適用于事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單、因果關(guān)系明確、危害后果輕微的行政案件?！缎姓幜P法》第三十四條規(guī)定了當(dāng)場(chǎng)處罰的程序，執(zhí)法人員向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件這一環(huán)節(jié)就相當(dāng)于身份告知，也就意味著告知程序在這個(gè)時(shí)候就開始了。在實(shí)踐中，身份告知一般是執(zhí)法人員最先作出的行為，所以其他內(nèi)容的告知便可以在身份告知時(shí)一起完成。在一般程序中，除了申請(qǐng)回避權(quán)外，其他告知內(nèi)容都是在調(diào)查終結(jié)并提出初步處罰意見之后才能確定。而如果在這之前告知，行政機(jī)關(guān)根本無法確定告知哪些事實(shí)、理由及依據(jù)，也不能確定是否需要告知當(dāng)事人申請(qǐng)聽證權(quán)。所以除了對(duì)申請(qǐng)回避權(quán)的告知外，告知的時(shí)間應(yīng)該在案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告制作完畢并提出初步處罰意見后，行政處罰決定作出之前這一階段。而告知當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)設(shè)置在調(diào)查開始時(shí)則是為了防止理應(yīng)回避之人參與案件的調(diào)查，對(duì)處罰結(jié)果產(chǎn)生不利影響。

(三)告知對(duì)象的范圍應(yīng)當(dāng)包含其他利害關(guān)系人

在諸多法治發(fā)達(dá)的國家在其行政法的制度和典則中都承認(rèn)了利害關(guān)系人的法律地位，諸多行政程序法典完善的國家也都在程序法中確立了利害關(guān)系人的概念和地位。在我國利害關(guān)系人參與行政程序的規(guī)定非常零散，目前只有在決策性行政聽證程序中有利害關(guān)系人參與的情況，而其他的程序規(guī)則中則沒有確立該制度。可以說這是制約我國行政程序理性化的一個(gè)重要因素。行政處罰告知程序中利害關(guān)系人的參與資格可以參照行政訴訟制度中有關(guān)于利害關(guān)系人的規(guī)定。需要告知的利害關(guān)系人的選擇不僅要滿足權(quán)益保障的價(jià)值追求，保護(hù)受侵害方的合法權(quán)益，還要保障行政秩序和行政效率，將沒有必要告知的利害關(guān)系人排除在告知對(duì)象之外，以保障行政秩序的連續(xù)性和行政資源的可利用性。

(四)告知內(nèi)容要求具體、明確

行政告知的內(nèi)容一般分為身份告知、責(zé)任告知、權(quán)利告知、知情告知四種。身份告知是指行政機(jī)關(guān)工作人員向處罰當(dāng)事人表明身份。責(zé)任告知是指行政處罰主體告知處罰相對(duì)人如實(shí)提供證據(jù)、如實(shí)回答等等。權(quán)利告知是指行政處罰主體應(yīng)充分告知處罰相對(duì)人依法享有的權(quán)利以及權(quán)利行使的期限。還有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括對(duì)處罰決定不服時(shí)的申請(qǐng)復(fù)議權(quán)或直接起訴權(quán)。在筆者看來陳述權(quán)、申辯權(quán)、要求聽證權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)這類與作出行政處罰決定有密切關(guān)系的權(quán)利是行政處罰告知程序中必須要告知的內(nèi)容，而申請(qǐng)復(fù)議權(quán)或提起訴訟權(quán)等針對(duì)行政處罰的救濟(jì)權(quán)利則沒有必要納入行政處罰告知程序的范疇。知情告知是指行政處罰主體告知處罰相對(duì)人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)。這些事實(shí)包括行政相對(duì)人的行政違法行為、違法事實(shí)，更具體地說，包括該違法行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、過程、具體情節(jié)以及發(fā)生的危害結(jié)果。理由是當(dāng)事人的違法行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系，是行政主體作出處罰決定的理由。行政主體所依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是行政處罰法或者相關(guān)法律規(guī)定，否則不能對(duì)當(dāng)事人實(shí)施處罰。更具體地說，在事實(shí)部分應(yīng)包括違法行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、經(jīng)過、情節(jié)以及危害結(jié)果；在理由部分應(yīng)包括違法行為的性質(zhì)，從輕、從重的情節(jié)，據(jù)以認(rèn)定的證據(jù)等。還有行政處罰的種類、幅度等也應(yīng)包含在知情告知里面，這樣處罰相對(duì)人行使權(quán)力才更具有相對(duì)性，同時(shí)這也是聽證程序啟動(dòng)的必然要求。

(五)明確告知瑕疵的法律責(zé)任

沒有法律責(zé)任的法律制度是蒼白無力的?，F(xiàn)行《行政處罰法》第四十一條、五十五條中規(guī)定了未進(jìn)行告知的行政處罰的決定不能成立，違反法定的行政處罰程序的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。但在實(shí)踐中，“違反法定的行政處罰程序”通常并不包含瑕疵告知的情形，對(duì)于告知有瑕疵時(shí)的法律責(zé)任的規(guī)定是空白的。所以除了已有的相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)將瑕疵告知的情形也考慮到法律責(zé)任體系中?？梢愿鶕?jù)具體情形，按照瑕疵的嚴(yán)重程度以及瑕疵對(duì)告知效果的影響大小來確定不同程度的法律責(zé)任。嚴(yán)重的瑕疵告知相當(dāng)于未履行告知，產(chǎn)生與之相同的法律責(zé)任，而輕微的瑕疵告知可以參照限期補(bǔ)正的法律責(zé)任或賦予相對(duì)人一定的救濟(jì)權(quán)來維護(hù)其合法權(quán)益。(作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院)

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