由深圳市市場稽查局“關(guān)于對銷售過期食品情節(jié)輕微的指導意見”引發(fā)的思考

龍洋

摘要：8月16日，深圳市市場稽查局給轄區(qū)基層局下發(fā)“關(guān)于對銷售過期食品情節(jié)輕微的指導意見”。其主旨內(nèi)容是，對于涉案的過期食品貨值金額不足300元、當事人及時處置、未造成消費者食物中毒及其他嚴重危害后果者，可依法給予減輕處罰，罰款額度為涉案過期食品貨值金額的10倍，最低處500元罰款。本文從該“指導意見的”修訂背景入手，對目前食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀進行分析，從基層監(jiān)管視角提出建議措施，為更好的提高食品安全監(jiān)管水平提供借鑒。

關(guān)鍵詞：指導意見；食品安全監(jiān)管；食品安全法

1 引言

8月16日，深圳市市場稽查局給轄區(qū)基層局下發(fā)“關(guān)于對銷售過期食品情節(jié)輕微的指導意見”。（以下簡稱“指導意見”）。這個“指導意見”是以“深市稽食函【2016】138號”形式發(fā)出的，其主旨內(nèi)容是，對于涉案的過期食品貨值金額不足300元、當事人及時處置、未造成消費者食物中毒及其他嚴重危害后果者，可依法給予減輕處罰，罰款額度為涉案過期食品貨值金額的10倍，最低處500元罰款。

“指導意見”甫出，即引發(fā)熱議。焦點是深圳此舉的合法合規(guī)性、是否屬于有權(quán)、有效的解釋等。筆者結(jié)合基層執(zhí)法實踐，就此問題談以下幾點看法，為提高食品安全監(jiān)管水平提供借鑒。

2 基層執(zhí)法現(xiàn)狀

2.1起罰點過高遭遇執(zhí)法難

新修訂的食品安全法法律責任部分，對違法行為行政處罰的罰款額度普遍較高，對未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動者，違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額達一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。在第一百二十四條列舉了等9種情形，除處沒收違法所得及其它違法物品外，貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。

全國人大在修法相關(guān)說明中，將提高罰款幅度、加大行政處罰力度解讀為建立最嚴格的法律責任制度的重要體現(xiàn)。在法律責任條款中大幅度提高違法成本，還考慮了目前社會對食品安全事件多發(fā)的輿論導向，即違法成本低，處罰如果不能“傷筋動骨”，就不足以對涉及食品的違法行為以有力的震懾。

2.2 打假人活動頻繁，超市境遇尷尬

“職業(yè)打假人”是指以賺錢為目的進行打假，有時明知商品有問題故意大量買入然后以打假為借口要求商家高額的賠償。有一部分人為了賺錢采用詭辯、斷章取義，的方法要求商家賠錢。例如說以吊線法生產(chǎn)的冰糖中的白線為異物的借口要求商家賠償。有的人拿假貨到超市里掉包，或者買了商品以后等過了保質(zhì)期后再偷偷拿回超市重新結(jié)賬，以商家賣假貨或過期食品為借口要求商家賠償，實際上已經(jīng)變成一種勒索行為。

3 行政處罰原則和宗旨應該遵循

在對“指導意見”的討論中，有人提出，可以通過國家食藥總局的“規(guī)章”，來解決操作層面的問題，比如統(tǒng)一明確大多數(shù)違法行為均以500元為起罰點。有人則對此提出異議，認為此路不通，不符合“行政處罰法”及“立法法”的法律原則。也有不少業(yè)內(nèi)人士認同“指導意見”的做法，認為執(zhí)法部門對法律條款進行細化并無不妥。

本人認為，“行政處罰法”作為實施行政處罰的程序法，是我國關(guān)于行政處罰的基本法律，有關(guān)行政處罰的必須遵循的原則、宗旨及一系列基本問題均在這部法律中得以體現(xiàn)。因此，實施任何行政處罰，不能脫離“行政處罰法”規(guī)定的程序與基本原則。

“行政處罰法”在總則中明確的行政處罰原則和宗旨包括：行政處罰遵循公正、公開原則。實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)已經(jīng)社會危害程度相當。實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。行政處罰還必須注重保護當事人合法權(quán)益，并賦予當事人諸多程序性權(quán)利。

“行政處罰法”第二十七條是對“處罰與教育相結(jié)合”原則的重要體現(xiàn)，明確規(guī)定了應當在法定范圍內(nèi)從輕、減輕或者免于處罰的5種情形。

4“指導意見”的積極意義

食品類違法案件遭遇有法難依困境，盡管原因是多方面的，但鑒于國家立法不可能“朝令夕改”，短期內(nèi)不可能再啟動修法。罰則規(guī)定的責任條款難以在執(zhí)法實踐中施行，對違法行為不立案怕受追究、立了案又擔心下不了處罰、處罰下了又面臨執(zhí)行難，如此困窘不破，法律如何實施？

“指導意見”就是在法律框架下的一次有益探索和突破。其積極意義至少體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，敢于破題精神可嘉。對于“食品安全法”法律責任規(guī)定處罰額度大、實施難問題，監(jiān)管部門均無疑議，尤其是基層一線執(zhí)法人員感受深切。每逢會議討論，此中之難都是焦點。然而，卻鮮有拿出化解之策的。因此，深圳此舉，難能可貴。

其二，基本符合法律精神?！爸笇б庖姟本o扣行政處罰基本原則，提出的意見并未違反法律精神。在對“情節(jié)輕微”進行界定過程中，明確了一些基本要件。同時，處罰決定的最終作出仍需要符合程序規(guī)定。

其三，規(guī)避了一些法律風險。以市場稽查局的函件形式下發(fā)“指導意見”，可見是注意規(guī)避了一些法律風險。“指導意見”不是“法律解釋”，不是“細化法律條款”，不作為“對外法律文書”，而是執(zhí)法部門內(nèi)部對一些疑難問題的處置形成的“共識”。為了不使這一“共識”產(chǎn)生流弊，“指導意見”還提出了一系列“制約性”措施，以確保執(zhí)法行為的合法有據(jù)。

其四，選點得當。客觀上講，“食品安全法”罰則基本都存在起罰點過高問題，但作為基層執(zhí)法部門，不可能搞四面出擊?！爸笇б庖姟边x擇了銷售過期食品情節(jié)輕微作為第一步，是較為得當?shù)?。因為此類問題頻發(fā)，社會危害相對較小，但卻最為困擾基層執(zhí)法人員。這個點的問題解決得好，可以積累經(jīng)驗，對邁好今后的步伐也是有益的。

5 對食品監(jiān)管的一點建議

第一，將生產(chǎn)與經(jīng)營相分離。眾所周知，食品安全重在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)出的問題是流通環(huán)節(jié)解決不了的，因而生產(chǎn)環(huán)節(jié)問題理應比流通環(huán)節(jié)問題嚴重的多，但現(xiàn)行的食品安全法卻將兩者混為一談，如《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第（五）項：生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品；第三十四條第（四）項：生產(chǎn)經(jīng)營超范圍、超限量使用食品添加劑的食品等，罰則均為違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證。上述如營養(yǎng)成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，超范圍、超限量使用食品添加劑的食品等其危害源頭旨在生產(chǎn)，應加重對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的處罰而減輕對流通環(huán)節(jié)的處罰，維護市場公平。

第二，出臺有可操作性的法律實施細則。政策的執(zhí)行離不開政策的細化，而如今一線執(zhí)法者面對的難題之一就是沒有行之有效的操作守則，不知怎樣做對，怎樣做錯，怎樣做能保護自己，怎樣做可能被問責，一切都是在摸著石頭過河，而上級政令也往往朝令夕改，政策執(zhí)行缺乏權(quán)威性。

第三，加強食品安全政策宣傳。政策對象只有知曉了政策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自覺的接受和服從政策。食品安全涉及的法律政策多，相關(guān)的國家標準龐雜，很多食品行業(yè)從業(yè)者并不能將政策完全了然于心，尤其是一些路邊小店，經(jīng)營者可能連食品安全法也未讀過。缺乏法律常識，只是盲目的抗拒法律，這給一線依法造成很大困難。

6 結(jié)語

眾所周知，良法的形成不是一蹴而就的，而是一個經(jīng)過反復琢磨， 接受實踐的驗證，不斷完善的過程。食品安全監(jiān)管工作不是一部《食品安全法》就能解決的，還需要一系列完善的法規(guī)制度與之配套。對執(zhí)法過程中暴露的問題進行認真的分析并在行政法的維度下對其進行相應的創(chuàng)新，是提高食品安全監(jiān)管效能的必然選擇。