農(nóng)村宅基地入市問題與路徑研究
——以長垣縣為例

楊建波，王 莉，宋富強，許愛國

（1河南省科學(xué)院地理研究所，鄭州450052；2鄭州測繪學(xué)校，鄭州450065；3河南省國土資源廳，鄭州450018）

0 引言

中國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程都涉及到大量土地的市場化和非市場化利用[1]，在這個過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)土地一直處于不平衡狀態(tài)，前者無論是在政策支持、使用方式、民眾接受度等方面都要遠遠優(yōu)于后者[2-3]。當(dāng)耕地保護日益重要、城鎮(zhèn)建設(shè)用地不能滿足當(dāng)前用地需求時，改革以往的農(nóng)村土地占用量大、收益低、保護差等已成為土地制度的市場化改革的大方向。作為數(shù)量最大的農(nóng)村建設(shè)用地，宅基地粗放利用與城市化進程對空間渴求之間的矛盾日趨白熱化[4]，推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)入市又成為農(nóng)村土地制度改革的重點和難點。當(dāng)前有部分學(xué)者在宅基地流轉(zhuǎn)程序和模式[5-6]、退出機制[7-10]等方面嘗試性研究，這些多是淺層理論性探討，沒有支撐性流轉(zhuǎn)案例，缺乏切實可行的入市路徑。2015年全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個縣進行試點，2016年召開全國兩會上，人大代表委員對宅基地入市紛紛進行熱議。

在此背景下，以國家試點縣——長垣縣為基礎(chǔ)，采用問卷調(diào)查方式，分析當(dāng)前農(nóng)村宅基地入市動力、意義及風(fēng)險；探索經(jīng)濟新常態(tài)下適合糧食生產(chǎn)核心區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的宅基地利用方式和發(fā)展模式意義重大。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

長垣縣地處河南省東北部，行政上隸屬于新鄉(xiāng)市，東臨黃河與山東省東明縣隔河相望，南與封丘縣接壤，西、北與滑縣、濮陽市接壤。全縣轄11鎮(zhèn)3鄉(xiāng)4個辦事處，599個行政村，2015年，全縣總?cè)丝诩s88.31萬人，其中城鎮(zhèn)人口約34.65萬人，城鎮(zhèn)化率39.24%。土地總面積1051 km2，其中建設(shè)用地面積19967.41 hm2，集體建設(shè)用地占建設(shè)用地總面積的79.04%；農(nóng)村宅基地占建設(shè)用地總面積的71.69%。長垣縣是河南省省直管縣，國家衛(wèi)生縣城、中國廚師之鄉(xiāng)，又是本次全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院的農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試點縣之一，全年地區(qū)生產(chǎn)總值達到269.99億元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值57.7億元，人均生產(chǎn)總值35784元，其農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀和經(jīng)濟水平均具有典型性。

1.2 研究方法及數(shù)據(jù)

主要采用問卷調(diào)查法與對比分析法。于2015年7月，以長垣縣行政村為調(diào)查單元，實施針對性調(diào)查，共計發(fā)放問卷581份，收回553份，調(diào)查有效度達95.18%。其中，以常村鎮(zhèn)、苗寨鎮(zhèn)調(diào)查數(shù)量最多，問卷數(shù)為全鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有行政村，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查單元數(shù)占全部評價單元的93%以上（見表1）。

1.3 統(tǒng)計分析

采用Excel 2007統(tǒng)計分析軟件進行數(shù)據(jù)的計算分析和作圖。

2 結(jié)果與分析

2.1 調(diào)查對象情況

本次調(diào)查對象，年齡以41～60歲的中年人為主，占67%，總體上，這一年齡階段人群對宅基地流轉(zhuǎn)反映基本一致；調(diào)查對象中以農(nóng)業(yè)為主的占45%，以農(nóng)業(yè)為主兼具其他職業(yè)的占34%；這部分調(diào)查對象年收入在10000元以下占58%，年收入在10000～20000元之間占33%。調(diào)查對象中60%人員處于經(jīng)濟條件一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)郊區(qū)或開發(fā)區(qū)農(nóng)民占34%（見圖1～4）。

2.2 調(diào)查范圍內(nèi)宅基地面積統(tǒng)計

河南省城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地667 m2以下的平原地區(qū)，每戶宅基地用地不得超過134 m2；人均耕地667 m2以上的平原地區(qū)，每戶用地不得超過167 m2；山區(qū)、丘陵區(qū)每戶用地不得超過200 m2。根據(jù)調(diào)查，長垣縣農(nóng)村居民戶均宅基地占地面積多在150～250 m2，占全部調(diào)查數(shù)的39%；戶均占地面積在250～400 m2占28%（見圖5）。

表1 回收問卷的區(qū)域分布情況

圖2 調(diào)查對象年齡

圖3 調(diào)查對象收入水平

圖4 調(diào)查對象所處區(qū)域位置

2.3 宅基地入市流轉(zhuǎn)好處

對宅基地入市優(yōu)點農(nóng)民認知較為模糊，多數(shù)人只是心理中的感知好與不好，但說不出原因和理由，針對此，在調(diào)查中對相關(guān)概念進行了較為詳細解釋說明。總體上，對宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)民總體上持肯定態(tài)度，約43%的農(nóng)民認為宅基地流轉(zhuǎn)有效利用了土地；約14%農(nóng)民認為宅基地流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民收入（見圖6）。

2.4 宅基地流轉(zhuǎn)形式及類型

根據(jù)調(diào)查，長垣縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)類型中，以原自用房屋宅基地使用權(quán)出租或出售抵押最多，占全部調(diào)查數(shù)的25%，以公益事業(yè)房屋租賃最少，僅有5%。目前流轉(zhuǎn)形式中，出租占比例最高，為18%；轉(zhuǎn)讓占17%；作價出資占13%；而入股和聯(lián)營僅占1%，（見圖7和圖8）。

2.5 流轉(zhuǎn)價格及利益分配

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，目前多處于私下交易，因此，多數(shù)沒有價格體系，其收益分配也比較模糊。據(jù)調(diào)查，有52%的人認為，當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)是以雙方當(dāng)事人協(xié)商定價為主；認為應(yīng)由估價機構(gòu)估價的僅占6%，也就是說，農(nóng)民目前對于流轉(zhuǎn)價格系支撐尚沒有一個明確的認知。在宅基地流轉(zhuǎn)的利益分配上，多數(shù)人也沒有一個清楚的認識（占調(diào)查數(shù)的37%），其對分配多少的合理與不合理認知也較為模糊（占調(diào)查數(shù)的14%-27%）。而對于由誰受益卻很明確：總體上一個認知就是“認流轉(zhuǎn)誰收益”（占調(diào)查數(shù)的64%）（見圖9～12）。

2.6 宅基地流轉(zhuǎn)中存在問題

當(dāng)前，農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題是信息不透明(31%)，而認為會造成耕地減少的占調(diào)查數(shù)的18%，認為會使集體和農(nóng)民利益受損失的占16%。一些農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)宅基主要受社會保障不健全、自身傳統(tǒng)觀念、價值機制不合理、沒有健全的宅基地流轉(zhuǎn)市等原因影響，根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民對這些問題都已有了認識，且對原因的認知比例也大致相同，4種不愿流轉(zhuǎn)原因占調(diào)查數(shù)的比例依次為21%、24%、27%、28%，（見圖13和圖14）。

圖5 宅基地面積情況

圖6 宅基地流轉(zhuǎn)好處

圖7 宅基地流轉(zhuǎn)形式

圖8 宅基地流轉(zhuǎn)類型

圖9 宅基地流轉(zhuǎn)價格確定方式

圖10 宅基地流轉(zhuǎn)利益分配的合理性

圖11 宅基地流轉(zhuǎn)利益分配形式

圖12 宅基地流轉(zhuǎn)問題的解決方式

圖13 宅基地流轉(zhuǎn)中問題

圖14 農(nóng)民對宅基地不愿流轉(zhuǎn)的原因調(diào)查

2.7 出售對象及問題解決方式

當(dāng)前，可以購買宅基地對象大致可分為本村村民、外村村民和城鎮(zhèn)居民，根據(jù)調(diào)查，認為應(yīng)賣給本村村民的占51%，認為賣給誰無所謂的占45%。而農(nóng)民對于自己周邊是否有宅基地流轉(zhuǎn)案例認知度中，多數(shù)人都不了解這種情況（占調(diào)查數(shù)的50%），而認為自己周邊沒有宅基地流轉(zhuǎn)的占46%。

在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛問題，有34%的調(diào)查者認為應(yīng)協(xié)調(diào)處理，有31%調(diào)查者認為應(yīng)有土地部門解決，有26%調(diào)查者認為應(yīng)由村委會解決，僅有1%調(diào)查者會采取上訪方式，（見圖15和圖16）。

3 農(nóng)村宅基地管理中問題分析

3.1 宅基地閑置浪費問題突出

中國法律上規(guī)定，一戶農(nóng)民只能擁有一處符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。但現(xiàn)實中，農(nóng)村宅基地“一戶多宅”與面積超標(biāo)情況普遍，宅基地閑置和空心化問題突出。在中國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展過程中，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性遷徙，約有2億～3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)就業(yè)與居住[11]，全國兩億畝農(nóng)村宅基地中有10%～15%處于閑置狀態(tài)，約兩三千萬畝[12]。在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或內(nèi)地勞務(wù)輸出地區(qū)，由于大量的農(nóng)民進城務(wù)工定居，房屋與宅基地閑置問題則更為普遍。

3.2 農(nóng)戶住宅超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地節(jié)約用地潛力極大

據(jù)《全國土地利用變更調(diào)查報告》知，中國新增村莊建設(shè)用地總量呈逐年增長態(tài)勢，農(nóng)村人均住房面積也是逐年遞增。土地管理法明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶一宅，且有相應(yīng)的面積標(biāo)準(zhǔn)。由于長期以來缺乏對農(nóng)村建房科學(xué)有效的管理，再加上農(nóng)村宅基地福利分配、免費使用制度，導(dǎo)致農(nóng)戶超占、亂占，使得實際宅基地面積大大超過地方政府指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)抽樣統(tǒng)計，農(nóng)村中20%～40%的農(nóng)戶擁有一戶多宅[13]，農(nóng)民建新房后又不肯拆舊房，時間一長，很多成為危房，形成事實上的“空心村”[14]。農(nóng)村宅基地量多面廣，如果能合理規(guī)劃建設(shè)，至少20%～70%農(nóng)宅可以進行重新改造和利用，這將是一筆極大財富。

圖15 允許宅基地出售對象調(diào)查

圖16 周邊是否有宅基地流轉(zhuǎn)

3.3 村莊建設(shè)沒有引導(dǎo)，宅基地監(jiān)管缺失

除去少有的幾個新農(nóng)村，當(dāng)前決大多數(shù)農(nóng)村建設(shè)中，新村建設(shè)與舊村改造相互脫節(jié)，政府缺乏對農(nóng)戶建房用地規(guī)劃，新村采用外延式盲目建設(shè)，新村內(nèi)建設(shè)規(guī)模得不到控制；由于沒有相應(yīng)規(guī)劃或措施，對舊村基礎(chǔ)設(shè)施改造費錢費工，二者相互交叉，互為扯皮[15-16]。鄉(xiāng)村一級政府規(guī)劃觀念缺失，再加上村民法制觀念淡薄，跑關(guān)系、走后門，致使新村中土地亂占濫用，嚴(yán)重制約了村莊規(guī)劃。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國土所因人手少，致使執(zhí)法巡查不到位?？v然現(xiàn)在村級組織設(shè)置了國土資源協(xié)管員，但協(xié)管員職責(zé)和執(zhí)法權(quán)限受到限制，僅僅限于宣傳和對違法現(xiàn)象的匯報，很難對本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房實施有效管控；多年來對違法用地問題處理不規(guī)范，以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍，給制止違法占地行為帶來了負面影響。

3.4 福利化宅基地制度不適應(yīng)新型城市化發(fā)展

當(dāng)前，中國建設(shè)用地供應(yīng)總量絕大部分土地都來自城市周邊農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體土地中占絕對優(yōu)勢的農(nóng)村宅基地，在一定程度上已成為城市發(fā)展的后備資源?！段餀?quán)法》明確界定了農(nóng)村宅基地“占用、使用和收益權(quán)利”，但如果宅基地的使用權(quán)利不能加強改善，宅基地使用效率就不會提高。隨著城市化進程的加快，由于耕地保護力度日益加大，對農(nóng)用地資源占用約束越來越嚴(yán)格；由于農(nóng)村宅基地量多數(shù)大，其資源、資產(chǎn)價值也在一步步的提升。由于缺失上位法律支撐，宅基地卻不能發(fā)揮相應(yīng)作用，在工業(yè)化、城市化發(fā)展之中，如何變革國家在宅基地上福利化分配制度，使其在經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)中發(fā)揮出相應(yīng)的資源效益意義重大。

3.5 宅基地隱形交易嚴(yán)重，流轉(zhuǎn)中問題較多

據(jù)國土資源部統(tǒng)計，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押等變相流轉(zhuǎn)已是普遍現(xiàn)象，已形成自發(fā)的隱形市場，流轉(zhuǎn)的宅基地約占10%～40%之間[17]。因制度、政策、法律規(guī)范等缺失，宅基地“隱形市場”交易泛濫。且宅基地流轉(zhuǎn)在城市郊區(qū)相對較多，在偏遠區(qū)域流轉(zhuǎn)卻很少[18]。在宅基地流轉(zhuǎn)中，交易雙方信息不透明，交易價格不公開，交易方式差異大，交易分配政策不明確，這些致使農(nóng)民交易權(quán)益得不到保證。

4 構(gòu)建科學(xué)的宅基地入市途徑

因此，根據(jù)河南省農(nóng)村宅基地存在問題，結(jié)合中國當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)模式，制定宅基地流轉(zhuǎn)制度，建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保護農(nóng)民利益。

4.1 先行引導(dǎo)，理順新村建設(shè)和舊村改造

根據(jù)經(jīng)濟經(jīng)新常態(tài)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀需要，科學(xué)預(yù)測農(nóng)村居民點的數(shù)量和用地規(guī)模。結(jié)合時下美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和統(tǒng)籌編制村莊土村莊建設(shè)規(guī)劃，適度開展村莊治理，加強宅基地規(guī)劃管理，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局。通過規(guī)劃引導(dǎo)控制，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，通過流轉(zhuǎn)、置換、整理等方式，整合優(yōu)化農(nóng)村居民點布局和用地，引導(dǎo)農(nóng)村集中居??；有計劃有步驟有重點地逐步推進新農(nóng)村建設(shè)和舊村莊基礎(chǔ)設(shè)施升級改造。對于廢棄及規(guī)劃建設(shè)后節(jié)余宅基地，采取政府主導(dǎo)、市場化運作模式，積極開展“人、地、錢”統(tǒng)籌政策，實行異地置換，為城市發(fā)展提供土地資源支持。

4.2 嚴(yán)格立法，制訂宅基地入市的法律體系

為了堵住“一戶多宅”不正當(dāng)來源，首先必須要核資清產(chǎn)，明確宅基地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)狀況，使“房地”證件合一，形成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證，全面頒發(fā)《集體土地使用證》、《房屋產(chǎn)權(quán)證》。廢除舊法中宅基地流轉(zhuǎn)限制，制訂新的立法體系[19]。從上位的憲法和物權(quán)法入手，修改《土地管理法》及其《實施條例》，通過頒布《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理法》及《土地登記條例》，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《房屋征收與補償條例》，明確宅基地入市流轉(zhuǎn)的對象、條件、范圍、方式，以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置與管理等，縮小城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)差距，為宅基地有序入市提供法律支撐。

4.3 科學(xué)管控，打造宅基地入市的價格平臺

在城市基準(zhǔn)地價管理實踐基礎(chǔ)上，制訂農(nóng)村宅基地地價體系，構(gòu)建集體建設(shè)用地的定級估價制度和價格管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價體系[20]。建立區(qū)域最低限價制度和地價公示制度，由縣級政府公布其基準(zhǔn)地價和入市最低保護價，并根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展和土地市場狀況進行適時調(diào)整。發(fā)展宅基地交易的評估機構(gòu)、土地融資服務(wù)機構(gòu)、土地保險機構(gòu)等中介組織。確定合理的政府、集體和個人收益分配比例關(guān)系，制定農(nóng)民認可的土地增值收益分配辦法，并適當(dāng)提高個人收益，實現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在政府和集體之間分享比例的大體平衡。

4.4 規(guī)范監(jiān)管，健全宅基地入市的保障機制

宅基地入市，從簽訂合同到項目竣工驗收期間，均應(yīng)由土地使用權(quán)人與國土資源部門聯(lián)合進行監(jiān)督管理，建立健全入市的相關(guān)保障機制。制訂完善宅基地使用權(quán)入市管理辦法、理順入市公開交易環(huán)節(jié)工作流程、形成入市示范文本、落實入市民主決策辦法、完善入市后開發(fā)利用情況監(jiān)管辦法等內(nèi)容。

按照基層工作“四項基礎(chǔ)制度”，對入市交易和土地增值收益分配使用進行全過程、全方位監(jiān)管。加強對政府收取調(diào)節(jié)金和農(nóng)村集體留成資金使用的監(jiān)管，確保按規(guī)定用途使用。發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的作用，將農(nóng)村集體留成資金的使用情況納入村務(wù)公開，嚴(yán)格監(jiān)督監(jiān)管。

由交易雙方簽訂《交地確認書》，實行交地確認制度；設(shè)立《集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)項目用地信息公示牌》，實行信息公示制度；制訂規(guī)范的土地利用復(fù)核驗收意見書，實行竣工復(fù)核驗收制度；定期或不定期對項目獲取相關(guān)信息，實行現(xiàn)場核查制度。對不符合入市合同規(guī)定的，建立違規(guī)違約用地責(zé)任追究機制；建立宅基地閑置罰金制度和收回制度，對認定的閑置土地，擬訂處置方案，由縣國土資源部門按經(jīng)政府批準(zhǔn)后的處置方案進行處理。

5 結(jié)論與討論

以集體建設(shè)用地入市試點項目為平臺，以行政村為單元，采用全覆蓋的問卷調(diào)查，分析了糧食生產(chǎn)核心區(qū)農(nóng)村宅基地利用上的制度問題，研究表明：當(dāng)前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)對象以41～60歲的農(nóng)業(yè)人口為主，收入較低、占用宅基地面積較大，總體認為流轉(zhuǎn)有效利用了土地，但多為沒有價格支撐的隱形流轉(zhuǎn)，以抵押為主，分配中問題較多，監(jiān)管缺失、自身利益得不到保護。文章在深入研究問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合試點，提出了適合糧食生產(chǎn)核心區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的宅基地入市有效途徑：（1）先行規(guī)劃引導(dǎo)，理順新村建設(shè)和舊村改造，（2）嚴(yán)格立法管理，制訂宅基地入市的法律體系，（3）完善科學(xué)管控，打造宅基地入市的價格平臺，（4）強化規(guī)范監(jiān)管，健全宅基地入市的保障機制。

宅基地流轉(zhuǎn)是個繁雜而又系統(tǒng)的過程，觸及問題多、影響范圍廣：首先它涉及社會因素，需要構(gòu)建合理的價格平臺，更需要立法支持，缺乏法律支撐宅基地入市就沒有保障；其次，宅基地入市也受經(jīng)濟條件制約，本研究僅以經(jīng)濟條件中等的平原縣為例進行了討論，而對于經(jīng)濟條件較差地區(qū)是否適用還有待探討。第三，對于沿海地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)以及同一區(qū)域內(nèi)的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、一般縣區(qū)、偏遠山區(qū)等，宅基地入市條件、入市步伐、管理方式等是否一致等還有待進一步研究。

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