食品藥品安全領(lǐng)域“兩法”銜接問題研究

杜冰倩

摘 要：本文通過對壯陽保健品中違法添加“西地那非”西藥成分的犯罪案件的梳理，審視了食品藥品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法“兩法”銜接工作中面臨的違法與犯罪界限不明、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、檢驗(yàn)鑒定的差異性以及信息渠道不暢等困境，提出只有厘清違法與犯罪的界限，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)有效轉(zhuǎn)換、完善檢驗(yàn)鑒定機(jī)制、加大信息共享力度，才能促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

關(guān)鍵詞：食品藥品 “兩法”銜接 假藥 有毒有害

近年來，社會大眾對食品藥品安全的關(guān)注程度越來越高，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在打擊危害食品藥品安全違法犯罪領(lǐng)域也始終保持著高壓態(tài)勢，但實(shí)踐中行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的問題依然不容忽視，不管是案件移送、信息共享還是證據(jù)審查運(yùn)用等方面都存在不足，本文以危害食品藥品安全犯罪真實(shí)案例作為切入點(diǎn)，審視行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制面臨的困境并探尋完善路徑。

[案例一]2016年8月17日，陳某某在其經(jīng)營的成人保健品店內(nèi)向他人銷售性藥被當(dāng)場抓獲，現(xiàn)場查獲尚待銷售的“蟻力神”“孟加拉虎王”等共計(jì)666粒。經(jīng)檢驗(yàn)，上述產(chǎn)品均檢出“西地那非”成分，食藥監(jiān)管部門出具復(fù)函認(rèn)定上述產(chǎn)品應(yīng)按假藥論處。2016年12月9日人民法院以銷售假藥罪判處被告人陳某某有期徒刑6個(gè)月，并處罰金人民幣3000元。

[案例二]2015年11月孔某某在未檢查供貨方資質(zhì)、產(chǎn)品合格證明的情況下，購進(jìn)“蟻力神”“鹿茸腎寶”等性保健品20余盒在其經(jīng)營的店鋪內(nèi)銷售。2016年2月24日，有關(guān)機(jī)關(guān)向其送達(dá)《關(guān)于對壯陽類保健食品銷售單位、銷售人員的告知書》，明確告知其銷售含有非法添加物質(zhì)的壯陽類保健食品屬于犯罪行為。3月25日公安機(jī)關(guān)在該藥店內(nèi)查獲“蟻力神”等4種性保健品共15盒，經(jīng)檢驗(yàn)上述性保健品均含有“西地那非”西藥成分。2016年9月21日人民法院以銷售有毒、有害食品罪判處孔某某有期徒刑6個(gè)月，并處罰金3000元。[1]

一、裁判案例樣本梳理

“西地那非”是一種改善男性勃起功能障礙的藥物，是處方西藥，此類藥物經(jīng)常被違法添加到壯陽類保健品中（也被稱為性藥），如“植物偉哥”“蟻力神”“每粒堅(jiān)”等，濫用“西地那非”對人體心血管系統(tǒng)危害極大，嚴(yán)重者有可能威脅到生命，成人用品保健品店是違法銷售此類產(chǎn)品的重災(zāi)區(qū)。本文選取 “西地那非”作為檢索條件，從中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行樣本梳理，檢索發(fā)現(xiàn)自2016年以來一審刑事案件涉及“西地那非”的判決有1185例，其中案由為生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪的有801例，生產(chǎn)、銷售假藥罪有384例。按省份進(jìn)一步檢索發(fā)現(xiàn)，認(rèn)定為生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪判決較多的省市主要分布于江蘇省167例、河北省145例、浙江省89例、遼寧省77例、山東省76例、北京市30例；認(rèn)定為生產(chǎn)、銷售假藥罪判決較多的省市主要分布于江蘇省140例、浙江省76例、上海市28例、河北省19例、遼寧省16例、山東省8例。[2]北京市統(tǒng)一認(rèn)定為生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，上海市統(tǒng)一認(rèn)定為生產(chǎn)、銷售假藥罪，而其他省份兩個(gè)罪名都有，認(rèn)定生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪居多，不難看出，此類案件罪名認(rèn)定不統(tǒng)一的現(xiàn)象較為明顯。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對此類危害食品藥品安全的違法犯罪行為雖然持“零容忍”的態(tài)度，但食品藥品安全領(lǐng)域犯罪屬于典型的法定犯，理論規(guī)范層面與《食品安全法》《藥品管理法》等法律法規(guī)具有密切的關(guān)系，而且實(shí)務(wù)中關(guān)于案件移送、涉案食品藥品檢驗(yàn)鑒定、證據(jù)審查運(yùn)用等方面也都與行政執(zhí)法密不可分，而現(xiàn)階段食品藥品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，在一定程度上影響了此類案件的辦理效果。

二、食品藥品安全領(lǐng)域“兩法”銜接面臨的困境

（一）違法與犯罪的判斷難題

《食品安全法》《藥品管理法》是食品藥品安全領(lǐng)域最重要的法律，也是上述領(lǐng)域行政執(zhí)法的主要依據(jù)，行政執(zhí)法人員對違法行為可以依法作出行政處罰，但對于涉嫌犯罪，需要追究刑事責(zé)任的，不得以行政處罰代替刑事處罰，這就涉及到案件移送的問題，這也正是行政執(zhí)法與刑事司法銜接的前提與關(guān)鍵。本文檢索出的2016年以來為數(shù)不多的判決數(shù)量反映出“有案不移、有案難移、以罰代刑”的現(xiàn)象依然普遍存在，況且有罪判決中尚有大部分案件系公安機(jī)關(guān)直接查處，而非行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送，這種現(xiàn)象已持續(xù)多年，“2011年以來，全國公安機(jī)關(guān)年均破獲食品藥品案件3萬余起。不過，這些案件屬于行政執(zhí)法部門移送的僅占很少部分，行刑銜接問題相對突出。”[3] 不排除少數(shù)情況下行政執(zhí)法人員徇私枉法的可能，但究其原因還是“兩法”銜接不暢之困境，最為凸顯的問題就是違法與犯罪的判斷難題，“涉嫌犯罪，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”的立法模式僅是原則性規(guī)定，但行政違法要件與犯罪構(gòu)成要件明顯不同，這就要求行政執(zhí)法人員對違法行為與對犯罪行為的界限需要有精準(zhǔn)的判斷，但不容忽視的現(xiàn)狀是大多數(shù)行政執(zhí)法人員對于刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識不足，這難免會影響到案件的正常移送，“以罰代刑”成為一種客觀存在，而非有意為之。

（二）證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響案件走向

證據(jù)是刑事訴訟的核心，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的犯罪案件，最為關(guān)鍵的就是實(shí)現(xiàn)證據(jù)的有效轉(zhuǎn)換。刑事訴訟法明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，經(jīng)查證屬實(shí)且收集程序符合規(guī)定，可以作為定案證據(jù)。[4]而行政執(zhí)法過程中收集的言詞證據(jù)，一般需要公安機(jī)關(guān)重新收集固定，不能直接作為刑事訴訟證據(jù)使用。行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的差異性，直接決定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在收集固定證據(jù)的方式方法和邏輯思路等方面的差異性。實(shí)踐中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照一般行政處罰的要求收集證據(jù)，進(jìn)入司法程序后有些案件因達(dá)不到刑事訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)需要重新或者繼續(xù)取證時(shí)，部分證據(jù)已經(jīng)滅失或者不具備收集條件，造成司法被動(dòng)的局面，最終因?yàn)樽C據(jù)問題而撤案或不起訴的情況時(shí)有發(fā)生。

（三）檢驗(yàn)鑒定差異性影響案件定性

檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定意見是危害食品藥品安全犯罪中至關(guān)重要的證據(jù)形式，檢驗(yàn)報(bào)告是檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)對涉案食品藥品進(jìn)行檢驗(yàn)檢測的結(jié)果，鑒定意見是食品藥品監(jiān)管部門依據(jù)檢驗(yàn)檢測報(bào)告、結(jié)合專家意見等材料出具的認(rèn)定意見。以本文提到的壯陽保健品為例，檢驗(yàn)報(bào)告對涉案產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)檢測，一般僅載明 “含有‘西地那非成分”等檢驗(yàn)結(jié)果，而食品藥品安全監(jiān)管部門則會依據(jù)檢驗(yàn)檢測結(jié)果出具意見“認(rèn)定為假藥”或者“按假藥論處”或者“認(rèn)定為食品”。通過案例樣本梳理不難看出，“同案不同判”的現(xiàn)象較為明顯，甚至同一?。ㄊ校﹥?nèi)出現(xiàn)了兩種罪名的分化，這與食品藥品安全監(jiān)管部門出具的對涉案產(chǎn)品予以定性的認(rèn)定意見有著直接的聯(lián)系。含有“西地那非”西藥成分的壯陽保健品到底應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為假藥（或按假藥論處）還是食品，直接影響的是犯罪對象的認(rèn)定問題，各地食品藥品安全監(jiān)管部門對上述產(chǎn)品性質(zhì)認(rèn)定的不確定性，無疑會對案件定性產(chǎn)生影響。

（四）信息渠道不暢制約檢察權(quán)行使

學(xué)界普遍認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)受制于地方政府、受制于行政權(quán)，不能真正獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用，此外，由于檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程的監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督無從談起。[5]自2001年以來頒布的關(guān)于“兩法”銜接相關(guān)的法律、法規(guī)零散見于知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、食品、藥品等多個(gè)領(lǐng)域，檢察監(jiān)督權(quán)在“兩法”銜接中的地位和作用逐漸明晰，主要是監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件、接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件（行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)，并抄送檢察機(jī)關(guān)）、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)對移送案件的立案活動(dòng)，概而言之，就是移送監(jiān)督和立案監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)如何知曉行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移，值得深思。信息渠道不暢通，移送監(jiān)督便無從談起。以天津?yàn)槔?，現(xiàn)有的信息共享平臺是“天津市打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺”和“天津市行政執(zhí)法監(jiān)督平臺”，但因行政執(zhí)法機(jī)關(guān)上傳行政處罰決定書的情況以及平臺本身缺少有效的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮檢察監(jiān)督職能受到一定限制。

三、完善食品藥品安全領(lǐng)域“兩法”銜接機(jī)制之路徑

（一）厘清違法犯罪界限，準(zhǔn)確研判法律

司法機(jī)關(guān)要嚴(yán)厲打擊危害食品藥品安全的犯罪，就要從源頭上保證涉嫌犯罪案件的正常移送，盡量減少“有案不移、有案難移、以罰代刑”現(xiàn)象的發(fā)生，因此于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，執(zhí)法人員必須加強(qiáng)刑事法律的學(xué)習(xí)，厘清食品藥品安全領(lǐng)域行政違法行為與犯罪行為的界限，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，及時(shí)移送案件線索和案件材料。于司法機(jī)關(guān)而言，辦案人員必須深入學(xué)習(xí)食品藥品安全領(lǐng)域?qū)I(yè)知識以及《食品安全法》《藥品管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，準(zhǔn)確適用刑法條文及相關(guān)司法解釋，確保偵查、起訴、審判等環(huán)節(jié)定性準(zhǔn)確、量刑適當(dāng)。此外，食品藥品安全監(jiān)管部門與司法機(jī)關(guān)之間要定期召開聯(lián)席會議，分別通報(bào)食品藥品安全領(lǐng)域違法犯罪案件辦理情況，協(xié)調(diào)解決“兩法”銜接工作中遇到的問題，要特別注重學(xué)習(xí)交流和業(yè)務(wù)研討，食品藥品安全領(lǐng)域涉及的罪名主要包括生產(chǎn)、銷售假藥罪，生產(chǎn)、銷售劣藥罪，生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，把握罪與非罪、此罪與彼罪的界限，準(zhǔn)確研判法律，統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上消除認(rèn)識分歧，對于有重大影響的案件，可以研究聯(lián)合發(fā)布典型案例以指導(dǎo)實(shí)踐。

（二）全面規(guī)范行政執(zhí)法，有效轉(zhuǎn)換證據(jù)

通過“兩法”銜接移送的案件涉及到證據(jù)轉(zhuǎn)換的問題，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)的程序和要求，依法全面收集固定證據(jù)，尤其對于物證、書證等可以作為刑事訴訟證據(jù)使用的證據(jù)，避免讓客觀證據(jù)帶“病”進(jìn)入司法程序。司法機(jī)關(guān)則必須按照刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審查運(yùn)用證據(jù)，對行政執(zhí)法辦案中收集的證據(jù)逐一甄別，審查物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等客觀證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性，收集程序合法，方能作為刑事訴訟證據(jù)使用。證據(jù)有效轉(zhuǎn)換原則還要求司法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格限定“等”的范圍，可以包括勘驗(yàn)筆錄、鑒定意見類的具有客觀性、穩(wěn)定性的證據(jù)，但對于證人證言等言詞證據(jù)，則需重新收集，不能直接使用。此外值得一提的是，認(rèn)定危害食品藥品安全犯罪的一個(gè)司法難題是行為人的主觀明知問題，實(shí)務(wù)中很多案件因?yàn)樾袨槿说摹坝撵`抗辯”而夭折或者降格處理。本文案例二中，有關(guān)機(jī)關(guān)下達(dá)告知書，明確告知行為人銷售含有非法添加物質(zhì)的壯陽類保健食品屬于犯罪行為，之后行為人仍非法出售含有“西地那非”成分的壯陽類保健品，司法實(shí)踐中便可以直接推定行為人的主觀故意。行政執(zhí)法的全面性、規(guī)范性對行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接、行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)有效轉(zhuǎn)換至關(guān)重要。

（三）完善檢驗(yàn)鑒定機(jī)制，統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

食品藥品安全領(lǐng)域犯罪涉案食品藥品必須經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)檢測或者有權(quán)機(jī)構(gòu)出具鑒定意見。本文進(jìn)行案例樣本梳理時(shí)發(fā)現(xiàn)有些地方食品藥品安全監(jiān)管部門對添加有“西地那非”西藥成分的壯陽類保健品出具認(rèn)定意見按假藥論處，司法機(jī)關(guān)大多會相應(yīng)的以銷售假藥罪定罪處罰，而有的食品藥品安全監(jiān)管部門只提供檢驗(yàn)報(bào)告而不出具認(rèn)定意見，或者出具意見將其歸屬于食品，司法機(jī)關(guān)則大多會認(rèn)定為“在保健食品中添加有毒、有害的非食品原料”從而以銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。為此行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對涉案產(chǎn)品進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，重點(diǎn)審查行為人對涉案產(chǎn)品的認(rèn)知程度，稱之為保健品還是稱之為性藥，結(jié)合其他因素以推定行為人的主觀故意，此外要仔細(xì)觀察涉案產(chǎn)品的包裝、說明書，有無功能性介紹以及有無保健品的準(zhǔn)字號等，以判斷涉案產(chǎn)品“面世”時(shí)對自身的“定位”是什么，究竟是保健食品違法添加了“西地那非”，還是作為藥品宣稱具有一定功能但是未經(jīng)許可。食品藥品安全監(jiān)管部門必須完善檢驗(yàn)、鑒定機(jī)制，形成統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，更好促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，盡可能減少同案不同判現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）加大信息共享力度，強(qiáng)化法律監(jiān)督

信息共享是大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)有的特點(diǎn)，是有效打擊危害食品藥品安全犯罪的必然要求。案例樣本梳理發(fā)現(xiàn)，多數(shù)案件系公安機(jī)關(guān)直接查處，少部分案件是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送，雖然《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》至今已施行兩年多，但銜接并未達(dá)到理想效果。大數(shù)據(jù)形勢要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)務(wù)必重視信息共享平臺的重要性，及時(shí)、全面上傳全部行政處罰決定書等文書，為檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢察監(jiān)督權(quán)提供便利，讓犯罪分子得到應(yīng)有的刑事處罰。此外，信息共享還要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)建立案件咨詢研判與提前介入制度，尤其對疑難復(fù)雜案件，商請司法機(jī)關(guān)共同研究，必要時(shí)商請公安機(jī)關(guān)提前介入聯(lián)合調(diào)查取證。[6]信息共享平臺是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)被動(dòng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，案件咨詢研判與提前介入機(jī)制則是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的主動(dòng)溝通，司法機(jī)關(guān)得以在第一時(shí)間了解案件情況，“以罰代刑”現(xiàn)象自然會得到相應(yīng)克服。

四、結(jié)語

只有從規(guī)范與實(shí)務(wù)的角度，以案例為樣本進(jìn)行梳理分析，才能深入剖析食品藥品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)行中面臨的一系列問題，現(xiàn)階段尚需行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)各方協(xié)作配合，完善工作機(jī)制，方能實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，減少以罰代刑現(xiàn)象的發(fā)生。

注釋：

[1]案件來源于中國裁判文書網(wǎng)，http：//wenshu.court.gov.cn/，訪問日期：2018年5月26日。

[2]2015年12月22日國家食品藥品監(jiān)督管理總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院食品安全辦聯(lián)合研究制定了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，進(jìn)一步健全食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，因此本文選取2016年作為檢索樣本的時(shí)間起點(diǎn)。

[3]《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》實(shí)施半年后，公安部治安管理局副局長華敬鋒就食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作答記者問中提到。

[4]參見《刑事訴訟法》第52條第2款，最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第65條。

[5]耿剛、范昌龍、王毅：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究——以程序銜接機(jī)制為視角》，載《行政與法》2011年第2期。

[6]參見2016年11月20日天津市食品安全委員會辦公室、天津市高級人民法院、天津市人民檢察院、天津市公安局等九部門《關(guān)于辦理食品藥品領(lǐng)域違法犯罪案件若干問題的意見》，津食安辦[2016]28號。