徐州市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的成果與問題

孫裔煜，雷昊儀，陳乃鴿，宋萌萌

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) 土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083)

1 引 言

2007年《物權(quán)法》明確提出了“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，改善了我國(guó)之前不動(dòng)產(chǎn)分散登記致使登記錯(cuò)誤時(shí)常發(fā)生、效率低下、行政資源浪費(fèi)等諸多問題。[1]為建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確要求整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，土地、房產(chǎn)、林地、草地等將統(tǒng)一頒發(fā)“不動(dòng)產(chǎn)登記證書”，將原本分散在多個(gè)部門的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合到一個(gè)部門，改變了政府部門多頭管理、職能重疊帶來的資源浪費(fèi)和效率低下，消除了各部門之間的“信息孤島”，使百姓的登記變得更加快捷、準(zhǔn)確。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要建立以土地為核心的覆蓋城鄉(xiāng)區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)性制度，不僅涉及城市區(qū)域的房地登記，更加側(cè)重于農(nóng)村區(qū)域的宅基地、承包經(jīng)營(yíng)土地等資源要素的確權(quán)登記工作，為農(nóng)村土地制度改革、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中權(quán)益保障提供基礎(chǔ)。[2]《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》于2015年3月1日起正式實(shí)施。在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化程度不斷加深、人民購(gòu)房能力顯著提高后，不動(dòng)產(chǎn)登記制度急需更加規(guī)范化和簡(jiǎn)便化。在此前提下，江蘇省徐州市國(guó)土資源局根據(jù)國(guó)土資源部要求，憑借原有扎實(shí)的地籍管理基礎(chǔ)和自身信息化優(yōu)勢(shì)，積極開展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的準(zhǔn)備工作。[3]

2 徐州市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的落實(shí)情況

2.1 領(lǐng)導(dǎo)高度重視，機(jī)構(gòu)整合速度快

2014年10月14日，徐州市政府成立市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記領(lǐng)導(dǎo)小組，全力推進(jìn)市級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合和機(jī)構(gòu)建設(shè)。徐州市是全國(guó)地級(jí)市中，第一個(gè)獲批新組建行政副處級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記局的地區(qū)。市不動(dòng)產(chǎn)登記局共18名行政編制，1名局長(zhǎng)(副處級(jí))，2名副局長(zhǎng)，正、副處長(zhǎng)(主任)7名。登記局下設(shè)登記處、調(diào)查處、權(quán)籍信息處和測(cè)繪地理信息管理處4個(gè)行政科室(正科級(jí))。2015年 1月30日，國(guó)土資源部下發(fā)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記窗口工作聯(lián)系點(diǎn)的通知》，將徐州市新城區(qū)和睢寧縣列為全國(guó)聯(lián)系點(diǎn)，對(duì)于加快推進(jìn)徐州市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作起到了相當(dāng)大的促進(jìn)作用。

為保障2015年3月1日起市區(qū)不動(dòng)產(chǎn)順利實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記、發(fā)證，徐州市委市政府統(tǒng)籌考慮新機(jī)構(gòu)實(shí)際和工作穩(wěn)妥推進(jìn)的需要，采取設(shè)置過渡期、分“兩步走”的操作方式，即3月1日起主城區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)由市不動(dòng)產(chǎn)登記局指導(dǎo)，不動(dòng)產(chǎn)登記窗口統(tǒng)一受理收件、統(tǒng)一登記發(fā)證，進(jìn)一步加快登記數(shù)據(jù)梳理整合，優(yōu)化審批操作流程；待過渡期后適時(shí)將人財(cái)物劃轉(zhuǎn)到位。對(duì)此，徐州市國(guó)土、房管部門密切協(xié)作、形成合力，制定了統(tǒng)一的工作規(guī)范，梳理優(yōu)化流程，減少登記費(fèi)用，強(qiáng)化輿論宣傳引導(dǎo)，將原房產(chǎn)、土地共160個(gè)審批流程壓縮到6大類97個(gè)；進(jìn)一步優(yōu)化辦公場(chǎng)所布局，市區(qū)設(shè)立了4個(gè)服務(wù)點(diǎn)共102個(gè)辦證窗口，實(shí)現(xiàn)了“全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點(diǎn)效能監(jiān)管”的“四全”服務(wù)模式，極大提高了登記效率和群眾滿意度，保障了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。

2.2 平臺(tái)建設(shè)領(lǐng)先全國(guó)

從2007年起，為了方便群眾辦理房產(chǎn)證和土地證，徐州市國(guó)土局和徐州市房管局主動(dòng)交換數(shù)據(jù)以避免市民在多部門間往返，借助“數(shù)字徐州”“智慧徐州”建設(shè)的機(jī)遇，啟動(dòng)了房地登記數(shù)據(jù)共享共建技術(shù)體系研究，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)測(cè)繪數(shù)據(jù)、地籍?dāng)?shù)據(jù)和房產(chǎn)數(shù)據(jù)共建共享，統(tǒng)一了坐標(biāo)基準(zhǔn)、宗地編碼和地名地址。

徐州市國(guó)土資源局和武大吉奧公司于2001年率先研發(fā)成功“城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)”，于2006年開始“一張圖”工程建設(shè)，具有十多年的技術(shù)合作基礎(chǔ)；在二次土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上，由北京中天博地公司于2013年完成了城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合工作，城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)整合成果是“以土地為核心”的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)。

目前徐州不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作仍處于過渡期，采用串聯(lián)審核模式，即在房地登記過程中，根據(jù)事權(quán)劃分，利用原房產(chǎn)登記系統(tǒng)和土地登記系統(tǒng)進(jìn)行串聯(lián)審核，并通過數(shù)據(jù)共享，依《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》利用不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)登簿和發(fā)證，逐步實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的積累和完善，在此基礎(chǔ)上，適時(shí)推進(jìn)統(tǒng)一審核模式。

2.3 規(guī)范化梳理，進(jìn)行數(shù)據(jù)整合

徐州市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記局主要在原不動(dòng)產(chǎn)登記資料中逐項(xiàng)檢查，把已注銷的權(quán)利在登記簿中、權(quán)籍圖中進(jìn)行標(biāo)注剔除，并把相應(yīng)的信息轉(zhuǎn)入檔案庫(kù)管理。檔案庫(kù)管理遵循原不動(dòng)產(chǎn)登記的檔案管理要求。對(duì)原不動(dòng)產(chǎn)有效登記信息進(jìn)行梳理，解決同名異質(zhì)和同質(zhì)異名的問題，實(shí)現(xiàn)全部不動(dòng)產(chǎn)登記信息不存在語義不一致的描述；解決數(shù)據(jù)類型、小數(shù)點(diǎn)位數(shù)和數(shù)量單位不統(tǒng)一的問題，實(shí)現(xiàn)在同一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，同一類不動(dòng)產(chǎn)登記的數(shù)據(jù)類型完全一致；解決在一個(gè)具體的地理范圍內(nèi)坐標(biāo)參考不一致的問題，實(shí)現(xiàn)相同比例尺下同一地理范圍內(nèi)空間參考一致。同時(shí)，按照不動(dòng)產(chǎn)登記簿需要記載和公示的內(nèi)容要求，對(duì)缺漏的信息進(jìn)行補(bǔ)充完善。

將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利和基于權(quán)利設(shè)定抵押權(quán)、地役權(quán)或者發(fā)生預(yù)告登記、異議登記、查封登記情況的，依據(jù)原有的不動(dòng)產(chǎn)登記單元編號(hào)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，形成原不動(dòng)產(chǎn)登記簿。同時(shí)通過原有的業(yè)務(wù)號(hào)將原不動(dòng)產(chǎn)登記簿和原不動(dòng)產(chǎn)登記檔案進(jìn)行關(guān)聯(lián)。通過原不動(dòng)產(chǎn)登記單元編號(hào)將原不動(dòng)產(chǎn)登記簿和其對(duì)應(yīng)的空間對(duì)象進(jìn)行關(guān)聯(lián)掛接。原有的土地證和房產(chǎn)證依舊有效，但如果辦理變更登記將統(tǒng)一更換為新證。

2.4 加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，優(yōu)化調(diào)整人員配置

徐州市不動(dòng)產(chǎn)登記局針對(duì)各業(yè)務(wù)類型，將原土地、房地登記工作人員進(jìn)行優(yōu)化配置，最大限度地滿足統(tǒng)一登記工作的要求。同時(shí)組織主城區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記200多名工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確多名業(yè)務(wù)骨干為帶頭人，以點(diǎn)帶面，在最短的時(shí)間內(nèi)確保不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作有充足的業(yè)務(wù)人員。

3 問卷結(jié)論

筆者前往徐州市不動(dòng)產(chǎn)登記中心向登記市民發(fā)放問卷67份，回收67份，其中有效問卷64份，使用了SPSS數(shù)據(jù)軟件中的對(duì)數(shù)線性模型和Excel表格對(duì)問卷結(jié)果進(jìn)行分析。本次數(shù)據(jù)分析使用了泊松模型，模型推理不依賴于樣本大小。模型估計(jì)過程中共迭代了4次，擬合優(yōu)度檢驗(yàn)結(jié)果表示數(shù)據(jù)之間sig值小于0.001，說明擁有一套房產(chǎn)組和擁有兩套房產(chǎn)組的差異在統(tǒng)計(jì)上是顯著的。本次分析主要考察了房產(chǎn)量和觀念之間的相關(guān)性。Poisson對(duì)數(shù)線性模型形式為:

log(λ)=β0+β1V1+β2V2+…+βnVn

將房產(chǎn)量和觀念作為兩個(gè)變量，對(duì)選項(xiàng)進(jìn)行數(shù)值化，1代表選項(xiàng)A，2代表選項(xiàng)B，以此類推。將變量代入公式進(jìn)行運(yùn)算。

表1 參數(shù)估計(jì)的相關(guān)性a b c

a.模型：泊松 b. 設(shè)計(jì):常量 + 房產(chǎn)量 + 觀念 c. 未顯示冗余的參數(shù)。

由表1可知房產(chǎn)量和觀念之間的線性關(guān)系很差。

由表2可知擁有一套房產(chǎn)并選擇利大于弊的市民占了總體的67.2%，是選擇了利弊相當(dāng)?shù)氖忻竦?.6倍。擁有兩套房產(chǎn)并選擇利大于弊的市民占了總體的21.9%，是選擇了利弊相當(dāng)?shù)氖忻竦?倍。以擁有一套房產(chǎn)的市民數(shù)據(jù)為計(jì)算期望，擁有兩套房產(chǎn)的市民實(shí)際數(shù)據(jù)和理論數(shù)據(jù)分布相差很大。擁有不同房產(chǎn)的市民對(duì)不動(dòng)產(chǎn)政策的觀念存在差異，擁有一套房產(chǎn)的市民比擁有兩套房產(chǎn)的市民更支持不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記政策。

表2 單元計(jì)數(shù)a b

a.模型：泊松 b. 設(shè)計(jì):常量 + 房產(chǎn)量 + 觀念

表3 問卷問題及數(shù)據(jù)

由表3第一個(gè)問題可知48%和32%的市民覺得不動(dòng)產(chǎn)政策的主要用處在于保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益厘清糾紛和方便群眾辦理證件，剩下少部分認(rèn)為益處在于抑制房?jī)r(jià)增長(zhǎng)和查處貪污腐敗。

由表3第二個(gè)問題可知39%的市民認(rèn)為辦理程序太復(fù)雜，辦理效率不高辦理效率不高。僅有9%的市民認(rèn)為既得利益群體阻礙了不動(dòng)產(chǎn)政策的發(fā)展，剩下幾項(xiàng)反響相當(dāng)。

4 徐州市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記過程中存在的問題

4.1 部門間協(xié)調(diào)困難，基層人員專業(yè)素質(zhì)需要提高

徐州市的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作推行較早，但同時(shí)也存在登記方面的問題，成立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，其人員主要構(gòu)成有國(guó)土資源局以及住房保障和房產(chǎn)管理局兩大部門，他們對(duì)相互的業(yè)務(wù)都并不熟悉，掌握的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能都比較狹窄，僅限于原部門的工作和規(guī)章制度。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的整合在現(xiàn)階段更多的是人員編制的整合，而缺乏對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的統(tǒng)一有效管理。

4.2 部分市民擔(dān)心個(gè)人隱私被泄露

建立統(tǒng)一登記的難點(diǎn)在于涉及個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)或者隱私，人們存在理解上的誤差，不愿意配合，這與國(guó)人“有財(cái)不外露”的觀念有關(guān)，同時(shí)也存在個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息泄露的危險(xiǎn)。[4]有28%的被調(diào)查者表示擔(dān)心個(gè)人隱私泄露是進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的主要阻力，尤其是不動(dòng)產(chǎn)登記會(huì)涉及個(gè)人房產(chǎn)信息，有不少登記居民對(duì)于進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，個(gè)人房產(chǎn)信息安全表示憂慮。

4.3 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的信息化、網(wǎng)絡(luò)化亟須加強(qiáng)

根據(jù)我們?cè)谛熘莅l(fā)放的問卷結(jié)果，有高達(dá)70%的登記居民認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。長(zhǎng)久以來，全國(guó)各縣市的土地登記的信息平臺(tái)都是各地自主建立完善的，不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)信息不一致，各信息平臺(tái)間銜接困難[5]，是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息共享的首要難題,也是目前不動(dòng)產(chǎn)登記信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的困難所在。此外，在信息化迅速發(fā)展的今天，如果能做到線上不動(dòng)產(chǎn)登記，將會(huì)大大提升有關(guān)部門的工作效率，在徐州市現(xiàn)行的工作模式下，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)手續(xù)，市民往往需要多次前往不動(dòng)產(chǎn)登記局才能完成辦理，如能采取線上預(yù)審理和紙質(zhì)材料當(dāng)面審核的方式，將會(huì)大大縮短辦理的時(shí)間，提高工作的效率。

5 對(duì)徐州市不動(dòng)產(chǎn)登記的建議

5.1 加快不動(dòng)產(chǎn)信息查詢相關(guān)立法，合理建設(shè)相關(guān)管理體制

進(jìn)行登記的房產(chǎn)信息戶主信息等及時(shí)保存于相關(guān)系統(tǒng)，并且加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，做到不動(dòng)產(chǎn)登記信息只有權(quán)利人和利害關(guān)系人才能向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)查詢[6],其他人員如無正當(dāng)理由，無權(quán)獲知不動(dòng)產(chǎn)信息，這樣能夠保障個(gè)人隱私安全的同時(shí)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，解決糾紛，最大限度地發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的社會(huì)效益。

5.2 組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重視登記人員的后備力量培養(yǎng)

現(xiàn)在從事不動(dòng)產(chǎn)登記人員存在著法律知識(shí)、農(nóng)林知識(shí)以及計(jì)算機(jī)操作等的知識(shí)欠缺，這將大大影響實(shí)際登記工作的開展。因此，應(yīng)該定期組織從業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，由社會(huì)各界相關(guān)專家進(jìn)行相關(guān)技能知識(shí)培訓(xùn)與講座。[7]其次，應(yīng)該實(shí)施對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記人員持證上崗制度[8]，提高不動(dòng)產(chǎn)登記的入職門檻，并且定期進(jìn)行考核，淘汰不合格的登記人員；另外，可以在高等院校內(nèi)開設(shè)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的專業(yè)或相關(guān)課程，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記單位培養(yǎng)后備力量。

5.3 加快推進(jìn)信息平臺(tái)建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)化登記進(jìn)程

筆者實(shí)地對(duì)徐州市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中心進(jìn)行了走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)登記工作的效率略低下，因此加快信息平臺(tái)建設(shè)，將登記網(wǎng)絡(luò)化，是十分重要的。其中，平臺(tái)建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)化登記需要有相關(guān)法律法規(guī)支持，高技術(shù)人才和地理信息系統(tǒng)的支撐，以及合理的登記流程。因此，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)及政策性文件是重中之重，善用高技術(shù)人才和克服技術(shù)難關(guān)是關(guān)鍵，建立起全國(guó)范圍內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一精度和測(cè)量標(biāo)準(zhǔn),重視不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì),為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)做好準(zhǔn)備。

此外，為了更好地方便群眾，提高登記效率。筆者又根據(jù)詳細(xì)思考和結(jié)合調(diào)查，給出了下圖所示的一套網(wǎng)絡(luò)登記流程：

線上登記流程

在這套流程中應(yīng)注意系統(tǒng)安全的防護(hù)，防止泄露登記人隱私數(shù)據(jù)，工作人員在進(jìn)行最后一步時(shí)應(yīng)仔細(xì)查詢比對(duì)登記人信息是否與網(wǎng)上申請(qǐng)信息相符。建議登記中心大廳設(shè)立網(wǎng)約和現(xiàn)場(chǎng)兩種取票排隊(duì)機(jī)器，窗口也分為網(wǎng)約客戶辦理窗口和現(xiàn)場(chǎng)客戶辦理窗口，將進(jìn)行網(wǎng)約的客戶和未進(jìn)行網(wǎng)約的客戶區(qū)分出來，這將大大提高辦理效率。

5.4 加強(qiáng)輿論引導(dǎo)宣傳

由于在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)行以來，社會(huì)民眾一直對(duì)其實(shí)施有反腐、征收房產(chǎn)稅的意圖的看法，從而導(dǎo)致部分民眾尤其是持房較多者對(duì)其有所抵觸。因此，積極開展相關(guān)政策法規(guī)等的宣傳，大力推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記使之深入民心，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，讓民眾認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)政策的實(shí)施對(duì)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)所有者權(quán)益是十分重要的。

[1]何歡樂,姜棟,張鵬. 切實(shí)推進(jìn)中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的新思路——解決分散登記問題的過渡期方案[J]. 中國(guó)土地科學(xué),2013(7):10-14.

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