檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制實(shí)踐探索

呂瑤　魏再金

在本輪司改過程中，A市檢察機(jī)關(guān)始終以加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約從而確保檢察官依法行權(quán)作為推進(jìn)司法責(zé)任制改革的核心主題。對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制可以分為內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制和外部監(jiān)督制約機(jī)制兩種，本文主要介紹A市加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約的實(shí)踐探索。

一、加強(qiáng)檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約的三個(gè)背景

（一）司法體制改革呼喚更有力的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

本輪司改側(cè)重點(diǎn)與上一輪司改側(cè)重點(diǎn)存在根本性的不同。上一輪司改強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督，本輪司改則強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)司法本身建設(shè)。強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督并非不合理，不合理的是過分側(cè)重外部監(jiān)督忽視內(nèi)部建設(shè)導(dǎo)致的“外強(qiáng)中干”，因此本輪司改要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身建設(shè)，強(qiáng)調(diào)突出檢察官辦案主體地位及職業(yè)認(rèn)同感。前一輪司改強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督制約是因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制孱弱、效率不高，如果內(nèi)部監(jiān)督健全了、有效了，同樣也能夠?qū)崿F(xiàn)或者能夠更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約目的，因此在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身建設(shè)的司改主題下，加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約建設(shè)具有重要意義。

（二）自偵部門轉(zhuǎn)隸后亟需更健全的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能缺乏剛性一直是“老大難”的問題，這被學(xué)界稱為“檢察軟骨病”，在職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸之后，“檢察軟骨病”存在加重的隱憂。如果說在職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸之前，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是“攻強(qiáng)守弱”，那么在職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸之后，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是“攻守兼弱”，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約一直遭受“形式主義、實(shí)體主義”等諸多質(zhì)疑。可見，在通過修訂刑事訴訟法等相關(guān)法律來(lái)增加檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督剛性期望落實(shí)之前，檢察機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約來(lái)“加強(qiáng)防守”無(wú)疑是應(yīng)對(duì)自偵部門轉(zhuǎn)隸影響的妥善路徑之一。

（三）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革期待全新的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)過程中，關(guān)于“捕訴合一”的討論甚囂塵上，“捕訴合一”遭受的最大質(zhì)疑是不利于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約，其實(shí)這一質(zhì)疑值得商榷。誠(chéng)然在舊有監(jiān)督體系之下，上述觀點(diǎn)有一定的合理性，但是如果構(gòu)建了新的監(jiān)督制約機(jī)制，上述質(zhì)疑就不攻自破。因此，問題的關(guān)鍵就從論證“捕訴合一”的合理性轉(zhuǎn)變?yōu)樵凇安对V合一”的格局下如何構(gòu)建高效、優(yōu)質(zhì)的檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。

面對(duì)新形勢(shì)，A市檢察機(jī)關(guān)聚焦檢察權(quán)的合理配置與監(jiān)督制約“一體兩面”，形成了“檢察權(quán)運(yùn)行”和“檢察權(quán)管理”這兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立但又有機(jī)銜接的監(jiān)督“雙系統(tǒng)”，推動(dòng)科學(xué)管理、科技創(chuàng)新應(yīng)用，確保檢察權(quán)運(yùn)行更加規(guī)范公正。

二、通過“檢察權(quán)運(yùn)行系統(tǒng)”強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約

檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督系統(tǒng)，主要由“科學(xué)配置檢察官員額—>搭建辦案組織—>設(shè)置檢察官權(quán)力清單—>規(guī)范檢察官聯(lián)席會(huì)議—>發(fā)揮檢委會(huì)審查決策作用”等一系列制度組合而成，形成了一條檢察權(quán)行權(quán)的封閉鏈條。限于篇幅，本文只介紹其中三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)位。

一是嚴(yán)格設(shè)置檢察官遴選條件，降低檢察權(quán)監(jiān)督制約成本。按照檢察官“三化”建設(shè)要求從嚴(yán)遴選員額制檢察官，A市兩級(jí)院分兩批遴選出680名員額制檢察官，約占政法專項(xiàng)編制的32.8%。2017年12月完成轉(zhuǎn)隸后，A市兩級(jí)院現(xiàn)有員額制檢察官503名（市院108名），約占政法專項(xiàng)編制的32.5%。其中，碩士以上學(xué)位占比46%，3名全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家、5名高檢院理論研究等入庫(kù)人才、8名法學(xué)博士全部入額，全市檢察人員平均年齡由41歲上升為42歲，基本實(shí)現(xiàn)了“有人辦案”向“優(yōu)人辦案”的轉(zhuǎn)變。

二是科學(xué)設(shè)置檢察官權(quán)力清單，厘清檢察權(quán)監(jiān)督制約前置條件。劃清不同行權(quán)主體權(quán)力邊界，制定全列式權(quán)力清單，明確劃分檢察長(zhǎng)、檢察官之間的職責(zé)權(quán)限。一方面，將檢察權(quán)中按一般程序辦理的案件（如一般案件提起公訴）、以言詞意思表達(dá)的一般監(jiān)督類檢察業(yè)務(wù)（如口頭糾違、口頭檢察建議等）、非重大爭(zhēng)議案件，下放由檢察官行權(quán)，我們提煉總結(jié)為“三放”；另一方面，將檢察權(quán)中作出終局性處理決定的案件（如決定不起訴或撤銷案件，因打破原辦案邏輯，屬重大辦案事項(xiàng)）、重要的書面決定、有重大爭(zhēng)議的案件，仍保留由檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)決定，我們提煉總結(jié)為“三不放”。改革后賦予員額檢察官在法律授權(quán)范圍內(nèi)約72%（改革前為19%）的辦案事項(xiàng)具有獨(dú)立作出決定的權(quán)力，分管公訴、偵監(jiān)業(yè)務(wù)的院領(lǐng)導(dǎo)通常只需要承擔(dān)10%—20%（改革前為100%）的案件審批任務(wù)。

三是規(guī)范檢察官聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建檢察官之間“同體監(jiān)督”。探索檢察官聯(lián)席會(huì)議對(duì)重大新型復(fù)雜案件進(jìn)行集體研究，打破檢察官“單兵作戰(zhàn)”思維單一或僵化的窠臼，提供思考問題的多重視角，開闊檢察官的辦案思路，為檢察官作出決定提供決策咨詢和參考。我們隨機(jī)抽取了2016年8月以來(lái)A市兩級(jí)院提交檢察官聯(lián)席會(huì)議討論的500件案件，檢察官意見與聯(lián)席會(huì)議傾向意見不一致率占到總數(shù)的12%（60件）。抓取以上60件案件，可區(qū)分如下情況：

第一種情況，檢察官聽取聯(lián)席會(huì)議傾向意見的案件有45件，占比75%（45件 / 60件）。（1）這45件案件中提交檢委會(huì)上會(huì)討論的有13件，占比28.9%（13件/45件），這13件案件中檢委會(huì)意見與檢察官意見（聯(lián)席會(huì)議傾向意見）一致的有12件，占比92.3%（12件/13件）。（2）這45件案件移送法院后，已審結(jié)案件中法院判決和與檢察官意見（聯(lián)席會(huì)議傾向意見）一致率為95.8%。

第二種情況，檢察官堅(jiān)持個(gè)人意見的案件有15件，占比25%（15件/60件）。（1）這15件案件中提交檢委會(huì)上會(huì)討論的有13件，占比86.7%（13件/15件），這13件案件中檢委會(huì)意見與檢察官意見一致的有4件，占比30.7%（4件/13件）。（2）這15件案件移送法院后，已審結(jié)案件中法院判決和檢察官意見一致率為22.2%。

以上數(shù)據(jù)說明：其一，檢察官聯(lián)席會(huì)議監(jiān)督制約作用明顯，檢察官不能說服聯(lián)席會(huì)議多數(shù)人時(shí)，多數(shù)情況傾向于改變自身決定，改變后決定的精確性相對(duì)更高，案件質(zhì)量更有保障。其二，檢察官聯(lián)席會(huì)議是一個(gè)臨時(shí)議事形式，其傾向性意見只有參考意義，不具備決策性與終局性，檢察官可以不采納聯(lián)席會(huì)議傾向意見，而堅(jiān)持己見。此種情形下，即使檢察官未采納聯(lián)席會(huì)議傾向性意見，但是集體討論意見仍然對(duì)完善檢察官個(gè)人意見具有積極意義。

三、通過“檢察權(quán)管理”監(jiān)督系統(tǒng)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約

“檢察權(quán)管理”監(jiān)督系統(tǒng)主要由“案件承辦確定（分案）機(jī)制—>部門負(fù)責(zé)人審查把關(guān)—>流程監(jiān)控—>案件質(zhì)量評(píng)查—>檢察官業(yè)績(jī)考核”等制度組成，形成另一條閉合鏈條。限于篇幅，本文只介紹其中三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)位。

一是落實(shí)部門負(fù)責(zé)人審核把關(guān)職責(zé)，探索“縱向監(jiān)督”的多元形式。如，經(jīng)過檢察長(zhǎng)授權(quán)，案管部門開通業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的系統(tǒng)權(quán)限，對(duì)本業(yè)務(wù)條線檢察官在辦或者辦結(jié)案件的法律文書進(jìn)行抽查審核，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，在尊重行權(quán)主體決定權(quán)的前提下及時(shí)溝通糾正。又如，在巡查同時(shí)，強(qiáng)化庭審視頻同步監(jiān)督和審判監(jiān)督，歸納并定期發(fā)布監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的類型性問題，提升案件辦理整體效果。再如，探索對(duì)重大敏感案件風(fēng)險(xiǎn)研判，部門負(fù)責(zé)任人通過運(yùn)用豐富的司法經(jīng)驗(yàn)，預(yù)判案件可能存在的輿情維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向分管院領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)院對(duì)口部門報(bào)告，幫助承辦檢察官做好應(yīng)對(duì)。

二是借力流程監(jiān)督子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“以技術(shù)控制權(quán)力”。A市檢察院積極參與最高人民檢察院立項(xiàng)的流程監(jiān)督子系統(tǒng)研發(fā)，承擔(dān)8大類126個(gè)排查項(xiàng)梳理等工作，通過科學(xué)提取流程監(jiān)督關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)全市在辦案件從“入口到出口”實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管和同步預(yù)警。2018年以來(lái)，A市兩級(jí)院通過流程監(jiān)控子系統(tǒng)對(duì)746件案件發(fā)起流程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題案件313件，發(fā)現(xiàn)各類問題502個(gè)，發(fā)起口頭提示284次，發(fā)送流程監(jiān)控通知書13份，目前已督促整改問題294個(gè)。以A市檢察院案件流程監(jiān)控系統(tǒng)為基礎(chǔ)的“四川版”進(jìn)一步完善后，將實(shí)現(xiàn)兩大技術(shù)性突破：第一個(gè)突破是“靶向監(jiān)控”，即通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)中辦理的案件進(jìn)行特征信息采集，建立流程、案卡、文書等之間的約束關(guān)系，系統(tǒng)自動(dòng)根據(jù)規(guī)則篩查疑似有問題的案件，提高流程監(jiān)控員監(jiān)控的準(zhǔn)確度和工作效率。第二個(gè)突破是“實(shí)現(xiàn)流程監(jiān)控由事中、事后監(jiān)督前移至事前提醒”，應(yīng)用統(tǒng)一指標(biāo)庫(kù)后，系統(tǒng)會(huì)根據(jù)當(dāng)前案件的案卡填錄、文書擬制、流程節(jié)點(diǎn)等情況進(jìn)行自動(dòng)校驗(yàn)，智能提醒承辦檢察官應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理的各項(xiàng)事務(wù)性工作，進(jìn)行相應(yīng)的流程引導(dǎo)和規(guī)范，將問題解決在萌芽狀態(tài)。

三是建立案件質(zhì)量評(píng)查制度，加強(qiáng)自我糾錯(cuò)能力。2016年8月正式上線運(yùn)行A市檢察院自行研發(fā)的案件質(zhì)量評(píng)查系統(tǒng)，截至目前已進(jìn)行了4次集中評(píng)查、5次重點(diǎn)評(píng)查、1次專項(xiàng)評(píng)查，對(duì)2400件案件（不含基層院）實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)網(wǎng)上評(píng)查?！癆市版”案件質(zhì)量評(píng)查系統(tǒng)的主要特點(diǎn)有：其一，評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化。在收集本地需求和吸取外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，匯集編撰了10個(gè)主要業(yè)務(wù)條線的評(píng)查細(xì)則，形成了符合A市檢察辦案實(shí)際的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)；其二，評(píng)查形式多樣化。初步打造以集中評(píng)查、特定種類案件評(píng)查、精品案件及優(yōu)秀法律文書評(píng)選為核心，以等比定量、分層抽樣、交叉互評(píng)為特點(diǎn)，以服務(wù)目標(biāo)考評(píng)和業(yè)績(jī)考核為落腳點(diǎn)的評(píng)查體系；其三，評(píng)查人才精英化。建立全市案件質(zhì)量評(píng)查人才庫(kù)，由兩級(jí)院院領(lǐng)導(dǎo)、各條線檢察業(yè)務(wù)專家能手等骨干人才約200余人組成，確保評(píng)查結(jié)論的專業(yè)性和權(quán)威性。

在檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建過程中，也出現(xiàn)了一些新問題，主要有兩點(diǎn)：一是落實(shí)司法責(zé)任制與加強(qiáng)監(jiān)督制約之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)的問題。監(jiān)督主體與行權(quán)主體的訴求可能存在一定程度沖突，需要進(jìn)一步研究如何在保證行權(quán)主體高效辦案前提下，對(duì)檢察權(quán)形成切實(shí)、有效的監(jiān)督制約，實(shí)現(xiàn)最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)所說的“監(jiān)督者和被監(jiān)督者的雙贏多贏共贏格局”。二是少數(shù)檢察官對(duì)傳統(tǒng)的三級(jí)審批制還有一定的依賴思想，檢察官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化還需要長(zhǎng)期努力才能實(shí)現(xiàn)。