論探礦權(quán)退出機(jī)制的法律完善
——從公告注銷勘查許可證的進(jìn)路

■ 鄒謝華/張國(guó)橋

（中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034）

論探礦權(quán)退出機(jī)制的法律完善
——從公告注銷勘查許可證的進(jìn)路

■ 鄒謝華/張國(guó)橋

（中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034）

我國(guó)已經(jīng)建立起多元化的探礦權(quán)退出機(jī)制，在實(shí)踐中，管理部門公告注銷勘查許可證在探礦權(quán)退出中所占比例高達(dá)60%。但管理部門公告注銷勘查許可證，僅在《行政許可法》中有相關(guān)規(guī)定。為了進(jìn)一步完善探礦權(quán)退出機(jī)制，提高公告注銷勘查許可證操作的規(guī)范性，使得礦產(chǎn)資源能夠得到更充分的開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)通過《礦產(chǎn)資源法》修改明確公告注銷勘查許可證制度。

公告注銷；勘查許可證；探礦權(quán)；退出；完善

1 公告注銷勘查許可證的現(xiàn)狀

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記辦法》（以下簡(jiǎn)稱《區(qū)塊登記辦法》）等法律法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)已建立起多元化的探礦權(quán)退出機(jī)制，探礦權(quán)退出機(jī)制不斷規(guī)范和完善。2009年，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)[2009]200號(hào)），確定了探礦權(quán)延續(xù)勘查區(qū)塊面積遞減制度，有力地促進(jìn)了探礦權(quán)的有效退出，實(shí)踐效果良好。

探礦權(quán)退出機(jī)制適應(yīng)了新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，在完善礦業(yè)權(quán)管理、促進(jìn)礦產(chǎn)資源有效利用等方面發(fā)揮了重要作用。一是遏制了“跑馬圈地”、“圈而不探”現(xiàn)象，促使探礦權(quán)人積極勘查開發(fā)，也便利了新投資人及時(shí)進(jìn)入。二是促進(jìn)了礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作，以礦產(chǎn)資源勘查開采退出制度為抓手鼓勵(lì)先進(jìn)、淘汰落后，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)資源開采經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的和諧發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。然而，從目前退出機(jī)制的運(yùn)行來看，還存在市場(chǎng)手段運(yùn)行不暢、行政干預(yù)過多和法律政策滯后等問題。例如，根據(jù)國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程

重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室在2012年完成的“礦產(chǎn)資源開采退出制度實(shí)施后評(píng)估報(bào)告”，實(shí)踐中探礦權(quán)退出主要有五種方式：一是探礦權(quán)人申請(qǐng)采礦許可證，同時(shí)注銷勘查許可證；二是探礦權(quán)人基于成礦條件、市場(chǎng)環(huán)境、儲(chǔ)量情況等考慮主動(dòng)申請(qǐng)注銷勘查許可證；三是勘查許可證到期，探礦權(quán)人既不申請(qǐng)延續(xù)，也不申請(qǐng)注銷，管理部門公告注銷勘查許可證；四是探礦權(quán)人違法違規(guī)，限期內(nèi)整改不通過，管理部門依法吊銷勘查許可證；五是礦產(chǎn)資源開發(fā)整合及其他政策原因。在上述退出方式中，因勘查許可證到期后探礦權(quán)人不申請(qǐng)延續(xù)和注銷導(dǎo)致的管理部門公告注銷在實(shí)踐中占到了60%左右比例，成為了探礦權(quán)退出的主要途徑。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，許多探礦權(quán)人在勘查許可證屆滿后為了逃避法律規(guī)定的“向登記管理機(jī)關(guān)遞交勘查項(xiàng)目完成報(bào)告或者勘查項(xiàng)目終止報(bào)告，報(bào)送資金投入情況報(bào)表和有關(guān)證明文件”等義務(wù)，往往故意逃避管理部門，不主動(dòng)申請(qǐng)注銷勘查許可證，導(dǎo)致管理部門大量通過公告的方式注銷有關(guān)勘查許可證。

2 公告注銷勘查許可證的法律依據(jù)分析

2.1 管理部門主動(dòng)注銷勘查許可證有無法律依據(jù)問題

2.1.1 依據(jù)《區(qū)塊登記辦法》，管理部門無權(quán)主動(dòng)注銷勘查許可證

根據(jù)《區(qū)塊登記辦法》第二十四條規(guī)定，“有下列情形之一的，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在勘查許可證有效期內(nèi)，向登記管理機(jī)關(guān)遞交勘查項(xiàng)目完成報(bào)告或者勘查項(xiàng)目終止報(bào)告，報(bào)送資金投入情況報(bào)表和有關(guān)證明文件，由登記管理機(jī)關(guān)核定其實(shí)際勘查投入后，辦理勘查許可證注銷登記手續(xù)：（一）勘查許可證有效期屆滿，不辦理延續(xù)登記或者不申請(qǐng)保留探礦權(quán)的；（二）申請(qǐng)采礦權(quán)的；（三）因故需要撤銷勘查項(xiàng)目的?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，注銷勘查許可證是探礦權(quán)人在勘查許可證有效期屆滿前主動(dòng)向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理注銷登記的行為，探礦權(quán)人啟動(dòng)注銷程序。《區(qū)塊登記辦法》中并未規(guī)定管理部門可以主動(dòng)注銷勘查許可證。而根據(jù)《區(qū)塊登記辦法》第三十條規(guī)定，“探礦權(quán)人不辦理勘查許可證變更登記或者注銷登記手續(xù)的，應(yīng)由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷勘查許可證”。根據(jù)上述規(guī)定，探礦權(quán)人不按照法律規(guī)定辦理勘查許可證注銷登記手續(xù)的，管理部門只能吊銷其勘查許可證，而不能主動(dòng)注銷其勘查許可證。

2.1.2 依據(jù)《行政許可法》，管理部門有權(quán)依法主動(dòng)注銷有效期滿未延續(xù)的勘查許可證

《行政許可法》中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)辦理行政許可注銷的一般規(guī)則。其中第七十條規(guī)定，“有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：（一）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（二）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（三）法人或者其他組織依法終止的；（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（五）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項(xiàng)無法實(shí)施的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷行政許可的其他情形”。根據(jù)該條文，《行政許可法》并未明確行政許可注銷是否必須經(jīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)。而一般認(rèn)為，注銷行政許可有兩種方式：一是被許可人自愿向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)注銷，行政機(jī)關(guān)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)依法予以注銷。另一種是由于某種客觀情況的出現(xiàn)，被許可人沒有申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法主動(dòng)予以注銷。公告注銷探礦權(quán)屬于《行政許可法》第七十條規(guī)定的第一種情形，即勘查許可證有效期滿未延續(xù)。從法律位階來看，《行政許可法》是《區(qū)塊登記辦法》的上位法，法律效力要高于《區(qū)塊登記辦法》。因此，盡管《區(qū)塊登記辦法》沒有明確探礦權(quán)注銷的主體問題，但根據(jù)《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，管理部門顯然有權(quán)主動(dòng)依法注銷有效期滿未延續(xù)的勘查許可證。

吊銷行政許可和注銷行政許可之間存在明顯區(qū)別：吊銷行政許可是指行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制手段剝奪被許可人的經(jīng)營(yíng)權(quán)或資質(zhì)、資格，屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人實(shí)施的最嚴(yán)厲的行政處罰。一般都是被許可人弄虛作假，采取欺騙、賄賂的手段騙取行政許可，或者觸犯了其他法律、法規(guī)，情節(jié)特別嚴(yán)重的。注銷行政許可中行政機(jī)關(guān)和被許可人雙方都沒有過錯(cuò)，不屬于行政處罰，除被許可人自己申請(qǐng)注銷外，也可能是被許可人自身情況發(fā)生重大變化，或其他客觀外界的原因，保留這種行政許可已經(jīng)失去意義，行政機(jī)關(guān)依法予以注銷?！氨壤瓌t”是行政法的基本原則，要求行政主體執(zhí)行職務(wù)時(shí)，面對(duì)數(shù)個(gè)可選的處理方法，應(yīng)就方法與目的的關(guān)系權(quán)衡選擇更有利者。對(duì)于探礦權(quán)人不主動(dòng)申請(qǐng)注銷勘查許可證的，管理部門注銷其勘查許可證更恰當(dāng)，而吊銷勘查許可證則過于嚴(yán)厲。此外，吊銷勘查許可證屬于行政處罰的一種，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，吊銷勘查許可證可能需要經(jīng)過聽證程序，且需制作行政處罰書并進(jìn)行送達(dá)。實(shí)踐中探礦權(quán)人躲避管理部門使得送達(dá)過程中會(huì)遭到諸多困難，這就大大增加了管理部門的工作難度和工作量，降低了行政效率，不符合比例原則。因此，探礦權(quán)人不主動(dòng)注銷勘查許可證的，行政機(jī)關(guān)注銷其許可證要比吊銷其許可證更加合理。

2.2 管理部門是否可以通過公告的方式注銷勘查許可證問題

依據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，管理部門有權(quán)通過公告的方式批量注銷有效期滿未延續(xù)的勘查許可證。行政公告通常是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)多數(shù)人的宣告行為，是行政機(jī)關(guān)直接對(duì)外的意思表示。公告適用于行政管理的許多方面，行政公告從內(nèi)容上來看，可以分為事實(shí)狀態(tài)的公告、抽象行政規(guī)范的公告和具體行政處理的公告。具體行政處理的公告是公開告訴行政相對(duì)人行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體事項(xiàng)做出的處理。一般來說，具體行政處理必須在其到達(dá)或被相對(duì)人受領(lǐng)之時(shí)產(chǎn)生法律效力。因此，通常具體行政處理不能采用行政公告的方式。但如下幾種情況，這個(gè)規(guī)則不應(yīng)該適用：(1)當(dāng)行政處理針對(duì)具體事項(xiàng)，而不針對(duì)特定的相對(duì)人，不能采用送達(dá)生效的方式時(shí)；(2)相對(duì)人人數(shù)眾多，不便采用送達(dá)生效的方式時(shí)(基于行政成本和效率的考慮)；(3)行政處理既針對(duì)具體事項(xiàng)，又針對(duì)特定的相對(duì)人，但特定的相對(duì)人地址不詳無法聯(lián)系時(shí)。2012年由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》將“公告”列為行政公文中的一種，并且認(rèn)為公告“適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)”。在實(shí)踐中，勘查許可證有效期滿而當(dāng)事人未辦理注銷手續(xù)的情況較多，行政相對(duì)人人數(shù)眾多，采用公告方式送達(dá)，有利于節(jié)省行政成本，提高行政效率。

3 完善公告注銷勘查許可證制度的建議

行政管理部門公告注銷勘查許可證，在現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)管理法律法規(guī)體系中沒有明確依據(jù)，但根據(jù)上位法《行政許可法》中的有關(guān)規(guī)定，行政管理部門有權(quán)依法注銷勘查許可證。而公告作為行政機(jī)關(guān)的一種行政管理手段，依據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》有明確的定位。因此，實(shí)踐中行政主管部門公告注銷勘查許可證是有法律依據(jù)的。

實(shí)踐證明，公告注銷勘查許可證對(duì)于國(guó)土資源管理具有積極意義和重要功能。如果不能及時(shí)清理權(quán)利人不申請(qǐng)延續(xù)也不申請(qǐng)退出的勘查許可證，將會(huì)給探礦權(quán)市場(chǎng)帶來諸多不利影響：首先，勘查許可證全國(guó)統(tǒng)一編號(hào)，如果不能及時(shí)清理，系統(tǒng)內(nèi)存在大量實(shí)際上的“廢號(hào)”，將影響國(guó)土資源管理部門對(duì)勘查許可證的統(tǒng)計(jì)和科學(xué)管理；其次，按照《區(qū)塊登記辦法》，勘查區(qū)塊上一般只能設(shè)置一個(gè)同類探礦權(quán)，不能及時(shí)清理過期勘查許可證，必然影響其他勘查人申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)和進(jìn)行勘查，影響國(guó)土資源的勘查和開發(fā)。

然而，從法律依據(jù)方面進(jìn)行考量，盡管行政主管部門公告注銷勘查許可證有法律依據(jù)，但卻缺少明確的操作規(guī)范和實(shí)施辦法，其弊端包括：一是導(dǎo)致各地具體實(shí)踐上做法不一和不規(guī)范，造成了法制的不統(tǒng)一；二是由于缺乏明確的法律規(guī)范，在執(zhí)行中也容易引起爭(zhēng)議和質(zhì)疑；三是由于缺少明確的法律規(guī)范，如果國(guó)土資源管理部門不主動(dòng)進(jìn)行清理和公告注銷，不必承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，不利于國(guó)土資源科學(xué)管理，不利于提高礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)水平；四是由于缺少程序性規(guī)定和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，不利于對(duì)勘查許可證的權(quán)利人利益保護(hù)。

實(shí)踐中，有的省份公告時(shí)明確公告的一批勘查許可證將被依法注銷，有的省份公告要求探礦權(quán)人30天內(nèi)辦理注銷手續(xù)，否則“按規(guī)定處理”；有的省份在公告中寫明注銷依據(jù)為《區(qū)塊登記辦法》和國(guó)土資源部辦公廳《關(guān)于配合開展嚴(yán)厲打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)行為專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（國(guó)土資廳發(fā)[2011]27號(hào)），有的省份在公告中寫明注銷依據(jù)為《行政許可法》，也有的省份在公告中沒有寫明注銷依據(jù)；有的省份在省報(bào)上刊登公告，有的省份在各級(jí)國(guó)土資源管理部門網(wǎng)站上刊登公告。

為了提高公告注銷勘查許可證的規(guī)范性，進(jìn)一步完善探礦權(quán)退出機(jī)制，提高探礦權(quán)管理水平，應(yīng)當(dāng)將管理部門公告注銷勘查許可證制度納入法制的軌道，通過法律規(guī)范對(duì)此作出明確規(guī)定。建議以《礦產(chǎn)資源法》修改為契機(jī)，將公告注銷勘查許可證的規(guī)范寫入《礦產(chǎn)資源法》，并盡早出臺(tái)《勘查許可證公告注銷管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《公告注銷辦法》）?！豆孀N辦法》應(yīng)當(dāng)明確公告注銷勘查許可證的責(zé)任主體，對(duì)于勘查許可證到期后當(dāng)事人既不申請(qǐng)延續(xù)也不申請(qǐng)退出的，發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)其勘查許可證公告注銷，并追究權(quán)利人的相關(guān)責(zé)任，強(qiáng)制其履行提交項(xiàng)目終止報(bào)告、資金投入報(bào)表等文件?！豆孀N辦法》當(dāng)明確公告注銷勘查許可證的監(jiān)管體制、監(jiān)管措施、認(rèn)定體制、公告內(nèi)容、公告程序、探礦權(quán)人權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)途徑等操作規(guī)范，確保公告注銷勘查許可證既具有合法性，又具有可操作性。

[1]國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室.國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告(2013)[M].北京：中國(guó)法制出版社,2013：318.

[2]國(guó)土資源部網(wǎng)站.云南省礦產(chǎn)資源勘查許可證注銷公告(第4號(hào))[EB/OL].(2010-06-24)[2014-03-10].http：//www.mlr.gov.cn/kqsc/ckq/ckqgsgg/201006/ t20100624_722704.htm.

[3]國(guó)土資源部網(wǎng)站.浙江省關(guān)于勘查許可證（探礦權(quán)）注銷的公告[2011]11號(hào)[EB/OL].(2011-06-28) [2014-03-10].http：//www.mlr.gov.cn/kqsc/sczx/ jyjl/201106/t20110628_887868.htm.

[4]民心網(wǎng).關(guān)于注銷遼寧省法庫(kù)縣包家屯鄉(xiāng)高家溝陶土礦普查等14個(gè)勘查許可證的通知(遼國(guó)土資發(fā)[2010] 254號(hào))[EB/OL].(2011-01-21)[2014-03-10].http：// www.mxwz.com/comp/view_xx.aspx?ID=793401.

[5]國(guó)務(wù)院.礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法[Z].北京：國(guó)務(wù)院,1998.

[6]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法[Z].北京：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),1986.

[7]國(guó)土資源部.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知[Z].北京：土資源部,2009.

[8]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)行政許可法[Z].北京：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),2003.

[9]全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)行政處罰法[Z].北京：全國(guó)人民代表大會(huì),1996.

[10]中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳.黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例[Z].北京：中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳, 2012.

[11]國(guó)土資源部辦公廳.關(guān)于配合開展嚴(yán)厲打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)行為專項(xiàng)行動(dòng)的通知[Z].北京：國(guó)土資源部,2011.

Discussion on the Law Improvement with regard to Exit Mechanism of Mineral Exploration Rights—The Approach to Announcement of Mineral Exploration Licence Cancellation

ZOU Xiehua, ZHANG Guoqiao
(Legal Affairs Center of Land and Resources, PRC, Beijing 100034,China)

Diversifed exit mechanisms of mineral exploration rights have been set up in China. Announcement of mineral exploration licence cancellation by the management department represents 60% of the exit of mineral exploration rights, but some concerned stipulations are provided only in Administrative Licensing Law. This paper argues that in order to improve the exit mechanism of mineral exploration rights and the standardization of operation of announcement of mineral exploration licence cancellation, as well as make mineral resources get a better development and utilization, we should defne the system of announcement of mineral exploration licence cancellation in the revision to Mineral Resources Law.

announcement of the cancellation; mineral exploration licence; mineral exploration rights; perfection

F407.1；D922.62

C

1672-6995（2014）05-0028-03

2013-08-30；

2014-04-10

鄒謝華（1978-），男，湖北省荊州市人，中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心副研究員，公共管理學(xué)博士，主要從事國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)、地質(zhì)礦產(chǎn)立法、公共管理政策等研究。