淺析檢察機關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)問題

張秋遐+宣桂芙

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出，“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，這是黨中央在憲法層面對檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的具體規(guī)定，指明了檢察機關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域的發(fā)展方向，同時也為檢察機關(guān)是否具有提起公益訴訟資格的多年爭議畫上了句號。全國人大常委會授權(quán)最高檢從2015年7月開始在13個省市進行公益訴訟的試點工作，計劃用2年的時間進行探索，這標志著檢察機關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)正式啟動。筆者試從公益訴訟的概念和法理依據(jù)淺析檢察機關(guān)在辦理公益訴訟中遇到的幾個問題。

一、公益訴訟的概念

公益訴訟是指為實現(xiàn)和保護公共利益而提起的訴訟，也可以解釋是為實現(xiàn)和保護不特定多數(shù)人的利益、針對損害不特定多數(shù)人的違法行為而提起的訴訟；從涉及民事訴訟領(lǐng)域、行政訴訟領(lǐng)域來分有兩大公益訴訟類別，即民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴訟即為實現(xiàn)和保護民事領(lǐng)域公共利益而提起的訴訟。行政公益訴訟即為實現(xiàn)和保護行政領(lǐng)域公共利益而提起的訴訟。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)

首先，我國檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督權(quán)也叫檢察權(quán)。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)，決定了它與其他國家機關(guān)的區(qū)別。它既不同于國家行政機關(guān)，也不同于國家審判機關(guān)，通過行使法律監(jiān)督職責，維護國家利益和社會公共利益，維護國家法制的統(tǒng)一，維護國家憲法法律、法規(guī)和政策統(tǒng)一正確實施，推進依法治國進程。

其次，由檢察機關(guān)提起公益訴訟不僅符合我國法律制度的精神，而且還有歷史文本根源，我國立法上曾有規(guī)定檢察機關(guān)履行公益訴訟職責。

再次，國外檢察機關(guān)開展公益訴訟的經(jīng)驗，為我國檢察機關(guān)公益訴訟提供了理論借鑒和實踐樣本?？v觀英美法系和大陸法系而大法系主要國家關(guān)于檢察機關(guān)開展公益訴訟的做法，檢察權(quán)雖在行政權(quán)和司法權(quán)的歸屬上不盡統(tǒng)一，但都主要在訴訟活動中發(fā)揮作用，并普遍作為國家和社會公共利益的代表參加訴訟。

最后，檢察機關(guān)的公訴權(quán)不僅包括刑事公訴，還應(yīng)當包括民事和行政案件的起訴權(quán)。無論是英美和大陸法系的檢察機關(guān)，還是前蘇聯(lián)社會主義法系的檢察機關(guān)，其起訴權(quán)都不局限于刑事訴訟領(lǐng)域，在民事、行政訴訟領(lǐng)域也都享有廣泛而完整的起訴權(quán)。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的方式

（一）提起民事訴訟方式

提起民事訴訟的方式又可分為兩種：一是檢察機關(guān)作為原告，侵權(quán)人（債務(wù)人）或?qū)е聡匈Y產(chǎn)流失的合同雙方當事人為被告，這一方式在貴州金沙等地都已經(jīng)嘗試開展；二是檢察機關(guān)和遭受侵權(quán)的單位、組織或個人為共同原告，以對方當事人為被告。比如對于國有資產(chǎn)流失的案件，檢察機關(guān)與國有資產(chǎn)流失單位為共同原告，對方當事人為被告；對于社會保險基金流失的案件，檢察機關(guān)與基金流失單位為共同原告，對方當事人為被告等等。

（二）支持、督促民事訴訟的方式

檢察機關(guān)支持受損害單位、個人向人民法院起訴或檢察機關(guān)督促受損害單位、個人向人民法院起訴。這里又分兩種情況：一是對于主體法律地位較弱或是環(huán)境污染案件，檢察機關(guān)作為支持起訴的機關(guān)，由與案件有直接利害關(guān)系的受損害單位或個人提起訴訟；二是在國有資產(chǎn)流失案件中，國有資產(chǎn)流失單位出于本部門利益的考慮，低價出售國有資產(chǎn)不愿提起訴訟，或當事人雙方惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，國有資產(chǎn)占有單位不起訴，在這種情形下，由國有資產(chǎn)管理部門為原告，檢察機關(guān)作為支持起訴機關(guān)，以造成國有資產(chǎn)流失的責任人和受益人為共同被告，向人民法院提起訴訟?，F(xiàn)階段對于不是試點省市的地方一般采取這種方式，筆者所在的基層檢察機關(guān)現(xiàn)階段辦理該類案件也是采取這種督促支持起訴方式。

（三）檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，采用檢察建議或調(diào)解等非訴訟方式

這種方式在案情清晰、雙方當事人配合，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的情況下，通過非訴方式成果好、見效快，采用檢察建議或調(diào)解等方式，可極大地節(jié)約司法成本，提高訴訟效率。

四、檢察機關(guān)辦理公益訴訟遇到的問題

（一）檢察機關(guān)提起民事訴訟缺乏具體操作規(guī)范

我國《民事訴訟法》總則第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對支持起訴缺乏具體規(guī)定，使得目前檢察機關(guān)開展公益訴訟活動缺乏具體的操作規(guī)范，在較大程度上制約了這一工作的深入展開。但從我國現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規(guī)定的有關(guān)檢察機關(guān)監(jiān)督民事審判、行政審判活動的原則（比如《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”）以及《人民檢察院組織法》第4條：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……維護社會主義法制，維護社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序，教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行”的這些規(guī)定，可以看作是法律對檢察機關(guān)提起、參與民事訴訟的一種概括性授權(quán)。但是檢察機關(guān)開展公益訴訟活動僅有法律的有關(guān)概括性授權(quán)還不夠，還需要法律對檢察機關(guān)開展公益訴訟活動的具體操作規(guī)范和訴訟權(quán)利做出具體規(guī)定，以便更有效地維護國家利益、社會利益以及公民個人的合法權(quán)利。

（二）檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟案件中所享有的訴權(quán)不確定

從理論上看，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位；同時既不是以完全意義上的當事人身份出現(xiàn)，又不是完全以法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。這就導(dǎo)致檢察機關(guān)作為原告身份存在矛盾性?？偲饋砜?，筆者認為，檢察機關(guān)在民事公益案件中享有的訴權(quán)，是提起訴訟權(quán)與監(jiān)督訴訟權(quán)兩者的統(tǒng)一，同時又不是兩種權(quán)利完全的實現(xiàn)，這些需要在立法上加以明確和規(guī)定。

（三）檢察機關(guān)在訴訟過程中是否享有強制措施的權(quán)利。

檢察機關(guān)在公益訴訟過程中是否享有強制措施的權(quán)利是一直存在爭議的問題。筆者認為，檢察機關(guān)之所以提起公益訴訟，就是為了保護國家利益和社會利益免遭不法侵害，而檢察機關(guān)享有的強制措施的權(quán)利正是完成這一職責的重要手段。但由于對檢察機關(guān)開展公益訴訟，我國法律尚沒有具體明確的規(guī)定，因此目前迫切需要從立法上賦予檢察機關(guān)開展公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)。

檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟已經(jīng)拉開了序幕，在2年的試點工作結(jié)束之后，會根據(jù)具體情況決定檢察機關(guān)提起公益訴訟的具體操作規(guī)范，我們現(xiàn)階段從檢察機關(guān)辦理的案件中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，并對問題情況進行總結(jié)調(diào)研，共同開創(chuàng)公益訴訟的美好明天。endprint