對(duì)新疆水利工程社會(huì)集資方式的研究

李挺

摘 要：本文簡述了引入私人、企業(yè)資本進(jìn)行水利工程建設(shè)特許經(jīng)營的具體模式，分析了哈密地區(qū)利用社會(huì)集資進(jìn)行水利工程建設(shè)模式的特點(diǎn)。并就新疆水利工程建設(shè)的社會(huì)集資給出了建議：相關(guān)部門應(yīng)對(duì)融資模式進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)融資方向、結(jié)構(gòu)和投資目標(biāo)進(jìn)行調(diào)控；在哈密模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展和完善；組建具有水利建設(shè)專業(yè)水平的投資公司；改善水資源管理現(xiàn)狀；政府應(yīng)制定相關(guān)的政策以保證投資者的收益。

關(guān)鍵詞：水利工程 社會(huì)集資 新疆

1.概述

在過去的幾十年里，只有少數(shù)經(jīng)營性水利工程項(xiàng)目比較容易進(jìn)行社會(huì)集資，而在進(jìn)行引水灌溉、防洪排澇等公益性水利工程項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，社會(huì)資金的引入是比較困難的。二零一一年中共中央發(fā)布的一號(hào)文件，明確提出要迅速發(fā)展水利工程，特別指出要多籌措社會(huì)資金來建設(shè)水利工程。水利工程建設(shè)主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是建設(shè)的周期比較長，二是投資的規(guī)模比較大，三是收益比較低。而“十一五”后的新疆水利工程建設(shè)有些變化，“十一五”期間集資的374.2億元中只有123.8億元是中央直接投資的，因此主要依靠政府投資進(jìn)行水利工程建設(shè)的現(xiàn)狀有所改觀。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府單方面的資金投入已無法滿足水利工程建設(shè)日益增長的需求。“十二五”計(jì)劃對(duì)新疆水利工程建設(shè)的投資涉及生態(tài)建設(shè)、防洪排澇、水資源建設(shè)等工程。約為1310.88億元，但是中央的投入資金有限，所以新疆在水利工程建設(shè)方面要利用好社會(huì)集資這個(gè)渠道，滿足日益增長的水利工程建設(shè)需求。

2.水利工程建設(shè)特許經(jīng)營的具體模式

水利工程建設(shè)特許經(jīng)營的具體模式主要以下三種：

2.1 BOT方式

B O T是Bu i ld、O p er ate和Transfer的縮寫，即建設(shè)、運(yùn)營和轉(zhuǎn)移。首先政府授予企業(yè)特許經(jīng)營的權(quán)利，水利工程初期的投資和建設(shè)由企業(yè)負(fù)責(zé)，在經(jīng)營期間，企業(yè)通過收取相關(guān)費(fèi)用以獲取收益，在運(yùn)營期滿后，企業(yè)將完工的水利工程設(shè)施轉(zhuǎn)移給政府管理，歸政府所有。

2.2 TOT方式

TOT是Transfer、Operate和Transfer的縮寫，即移交、運(yùn)營和移交。水利工程初期的投資和建設(shè)由政府負(fù)責(zé)，待工程建設(shè)完成后，政府在收取一定費(fèi)用后將設(shè)施及其經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人機(jī)構(gòu)或部門，私人機(jī)構(gòu)或部門通過對(duì)設(shè)施的后期經(jīng)營獲取收益以收回投資，在水利工程設(shè)施的經(jīng)營期滿后再移交給政府。

2.3 PPP方式

PPP是P u bl ic、P r ivate和Partnership的縮寫，首先政府與私人部門合作，針對(duì)某項(xiàng)水利工程建設(shè)項(xiàng)目，共同組建一個(gè)公司，合作公司將負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的前期融資、中期建設(shè)和后期的經(jīng)營維護(hù)。經(jīng)營期滿后，私人部門不再享有相關(guān)權(quán)利，政府將擁有合作公司的全部資產(chǎn)。

3.哈密地區(qū)引入社會(huì)資金進(jìn)行水利工程建設(shè)的實(shí)踐

3.1哈密模式的實(shí)踐

在“十一五”期間，哈密當(dāng)?shù)氐乃こ滩块T通過企業(yè)和私人引入社會(huì)資金的方式很具有代表性。當(dāng)?shù)氐乃こ滩块T主要采用預(yù)交水費(fèi)的方式，即讓以后需要用水的企業(yè)提前交水費(fèi)，融資完成后進(jìn)行水庫的建設(shè)。當(dāng)?shù)氐乃こ滩块T負(fù)責(zé)配水并設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。其主要有兩種投資模式：第一，利用用水企業(yè)預(yù)交的水費(fèi)進(jìn)行融資。哈密市峽溝水庫和射月溝水庫及其供水管道的建設(shè)資金來源都是用水企業(yè)的預(yù)交費(fèi)用，水庫完工后可以向企業(yè)提供相關(guān)的工農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水。第二，包括企業(yè)、政府和水管單位的多方融資。哈密當(dāng)?shù)氐乃牡罍纤畮旃こ藤Y金總需求為8746萬元，其中包括國家政府資助、地方財(cái)政資助、企業(yè)預(yù)交費(fèi)用、水管單位貸款和援疆資金。完工的水庫可以提供工業(yè)、牧業(yè)及生態(tài)用水。

3.2哈密模式與特許經(jīng)營模式的異同點(diǎn)

共同點(diǎn)：首先兩者都利用社會(huì)集資來進(jìn)行水利工程項(xiàng)目的建設(shè)，豐富了融資方式，使中央和地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)有所減輕，滿足了日益增長的水利建設(shè)資金需求；其次兩者都有利于提高水利工程建設(shè)單位的生產(chǎn)效率，相關(guān)的服務(wù)質(zhì)量也有所提高。

不同點(diǎn)：①哈密模式中，用水企業(yè)并不參與水利工程的經(jīng)營，由水管單位負(fù)責(zé)相關(guān)的配水及管理工作，這有利于實(shí)現(xiàn)水管單位職能的公益化。而在特許經(jīng)營模式中，用水企業(yè)只擁有政府授予的經(jīng)營權(quán)，在限定的時(shí)間里通過經(jīng)營水利設(shè)施獲取相關(guān)的收益，而用水企業(yè)承擔(dān)公益性職能需要在協(xié)議中特別說明并且政府要給予相應(yīng)的補(bǔ)償。②哈密模式中，用水企業(yè)只是通過預(yù)交水費(fèi)獲取水管單位的后續(xù)的供水服務(wù)，在水利工程建設(shè)的整個(gè)過程中并不參與經(jīng)營，也不擁有水利設(shè)施的所有權(quán)，只是作為一種集資方式拓寬了融資渠道。而在特許經(jīng)營模式中，任何一種模式都有涉及水利工程設(shè)施的所有權(quán)，政企簽訂的合同里有規(guī)定在一定的期限內(nèi)，企業(yè)對(duì)相關(guān)資產(chǎn)擁有所有權(quán)并能對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營。③哈密模式中，合同中的相關(guān)主體很少，法律關(guān)系也很簡單，用水企業(yè)和水管單位之間只是用水和供水的關(guān)系，水利工程項(xiàng)目的實(shí)施效率比較高。在特許經(jīng)營模式下，政企合同結(jié)構(gòu)及相對(duì)應(yīng)的法律關(guān)系十分復(fù)雜。

經(jīng)過以上分析和比較可以總結(jié)出哈密模式的特點(diǎn)：第一是用水單位沒有經(jīng)營權(quán)，有助于水管單位職能的公益化；第二是預(yù)交水費(fèi)只是一種融資渠道，企業(yè)本身對(duì)水利設(shè)施并沒有所有權(quán)；第三是用水企業(yè)和政府之間簽訂的合同和法律關(guān)系簡單，因此項(xiàng)目的實(shí)施效率比較高；第四是水管單位負(fù)責(zé)分配和管理水資源，保證了在遇到特殊情況時(shí)，政府能發(fā)揮其調(diào)控職能。

4.新疆水利工程建設(shè)社會(huì)集資的相關(guān)建議

4.1對(duì)水利工程項(xiàng)目社會(huì)集資進(jìn)行規(guī)劃

相關(guān)的政府部門應(yīng)針對(duì)水利工程項(xiàng)目制定專項(xiàng)融資計(jì)劃，在研究社會(huì)集資方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃、并對(duì)結(jié)構(gòu)、方向和目標(biāo)不斷進(jìn)行調(diào)整。在水利工程項(xiàng)目成立和進(jìn)行相關(guān)決策之前，首先要對(duì)工程項(xiàng)目的可行性進(jìn)行充分的研究論證，為工程項(xiàng)目的順利開展打好基礎(chǔ)。要加強(qiáng)行業(yè)的監(jiān)管和對(duì)特許經(jīng)營的管理。在確保資產(chǎn)在經(jīng)營中具有良好穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)水利工程項(xiàng)目的監(jiān)管。

4.2在哈密模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展和完善

水利工程項(xiàng)目主要分為三類：第一是經(jīng)營性項(xiàng)目，第二是公益性項(xiàng)目、第三是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。大型的公益性項(xiàng)目應(yīng)該在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行投資建設(shè)，而對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目，如污水處理，水電和供水，可以利用特許經(jīng)營模式來進(jìn)行集資從而完成水利工程的開發(fā)和建設(shè)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新疆引來了新局面，越來越多的企業(yè)在利用當(dāng)?shù)刭Y源的基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大投資和建設(shè)，水電工程也就成為了急需建設(shè)的項(xiàng)目。因?yàn)樾陆Y源分布的特殊性，實(shí)行特許經(jīng)營方式存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，因此要推行符合當(dāng)?shù)氐墓苣Ｊ剑谟行Ю蒙鐣?huì)集資的同時(shí)堅(jiān)持政府調(diào)控的原則，并在實(shí)踐中不斷完善。

4.3改善水資源管理現(xiàn)狀

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新疆的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷地調(diào)整。因?yàn)楣I(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)用水要向其轉(zhuǎn)換。特殊的歷史背景導(dǎo)致新疆在水資源建設(shè)和管理體制方面有較大的沖突，水資源分配和管理的現(xiàn)狀不利于水利工程項(xiàng)目的實(shí)施。借鑒國內(nèi)外在水資源管理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行分流域的建設(shè)，并由其行使水資源的分配和管理職能，同時(shí)要對(duì)引入社會(huì)集資進(jìn)行水利建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。

4.4制定相關(guān)的政策以保證投資者的收益

因?yàn)樗こ添?xiàng)目有建設(shè)周期長、投資規(guī)模大和收益低等特點(diǎn)，為確保社會(huì)集資的主體能收回投資，政府應(yīng)制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，在國家現(xiàn)有的優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，對(duì)于經(jīng)營水利工程項(xiàng)目的，在其正式運(yùn)營前可以減免相關(guān)的營業(yè)稅和耕地占用稅。

5.結(jié)語

綜上所述，新疆水利工程建設(shè)應(yīng)在推行和完善哈密模式的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)水利工程項(xiàng)目社會(huì)集資的規(guī)劃和水資源的管理，在制定優(yōu)惠政策的同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)水利工程項(xiàng)目的監(jiān)管。

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