寧夏自治區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的法律問題研究

摘要：寧夏自治區(qū)政府為應對老齡化時代、保障老年人養(yǎng)老權的實現及服務型政府的建成，對購買養(yǎng)老服務作了系列規(guī)定。但目前有關政府養(yǎng)老服務購買的相應法規(guī)缺失、區(qū)內已有法規(guī)操作性較弱及養(yǎng)老服務購買的監(jiān)管機制的不健全導致政府養(yǎng)老服務購買進展緩慢。為有效推進寧夏自治區(qū)政府養(yǎng)老服務的購買，應當對此開展立法工作、完善區(qū)內法規(guī)的實際操作性、加強對養(yǎng)老服務購買的監(jiān)管。

關鍵詞：老齡化；購買養(yǎng)老服務；法律問題

中圖分類號：D922.183文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0104-02

作者簡介：李雪（1992-），女，山東菏澤人，北方民族大學法學院，碩士研究生，研究方向：民族法學。

一、自治區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的必要性

傳統(tǒng)的將養(yǎng)老服務定義為“因老人年老導致的生理機能退化或喪失而產生的依賴他人提供的生活照料服務”[1]的將老年人當作累贅的消極應對老齡化的做法已不能適應經濟快速發(fā)展下多元利益體并存的現實。作為社會治理中重要參與主體的政府，轉變其“官本位”的行政理念，結合自治區(qū)人口老齡化現實購買養(yǎng)老服務極為必要。

（一）有利于保障老年人人權的實現

人權被認為是一個自然人應當具有的生存所必需的、基本的、不可剝奪的權利，保障民生雖是全社會的法律義務[2]，政府同時應承擔人權實現的最主要義務[3]，《憲法》中對此作出了明確規(guī)定。當個體因年老導致生理機能退化或喪失而面臨生存權和生命權等“底線性”人權的實現僅靠自身或家庭供養(yǎng)無法實現時，政府就應當依憲承擔起供給養(yǎng)老服務、保障其基本人權的責任，以實現“老有所養(yǎng)”。

（二）建設服務型政府的必由之路

服務型政府的建設要求政府以社會利益和公民利益的實現為本位，為公民提供公共服務，以回應社會公眾現實的差異性需求[4]。2016年自治區(qū)統(tǒng)計公報數據顯示年末全區(qū)共有60周歲及以上人口82.88萬人，占全區(qū)總人口數的12.28%，其中65周歲及以上人口共52.44萬人，占全區(qū)人口總數的7.77%[5]，依據維也納老齡問題世界大會和聯合國確定的劃分標準①，自治區(qū)早已步入人口老齡化社會。而在當前城鄉(xiāng)二元體制的大環(huán)境下不斷加劇的人口流動，使養(yǎng)老問題逐漸社會化，這就要求自治區(qū)政府在面對社會化的養(yǎng)老問題時，應當積極應對老齡化、落實政府養(yǎng)老職責，以實現服務型政府建設。

二、自治區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的立法現狀及存在的問題（一）立法現狀

1.國家立法及政策層面

《老年人權益保障法》中就基本醫(yī)療需要、醫(yī)療服務實現及醫(yī)療補貼等作出規(guī)定?！墩少彿ā芳啊秾嵤l例》是當前政府開展養(yǎng)老服務購買工作的主要參考標準及依據。2011年12月16日經國務院發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》中把“政府購買服務”列入養(yǎng)老服務模式中。2013年國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》進一步為政府購買養(yǎng)老服務工作的開展提供了政策保障。隨后，財政部等十三部門聯合印發(fā)了《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》，明確了政府在養(yǎng)老服務購買中應遵循的基本原則與工作目標。國務院2017年2月印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》中針對養(yǎng)老服務供給不足問題，作出加大養(yǎng)老服務購買力度的決定。

2.自治區(qū)立法層級

關于政府購買適合社會力量承擔的公共服務問題，寧夏自治區(qū)政府已于2014年5月14日印發(fā)的《關于推進政府購買服務工作的指導意見》中明確并作出2020年在全區(qū)基本建立比較完善的政府服務制度的目標。自治區(qū)政府同年發(fā)布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》及《寧夏基本養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2015年—2017年）》、《寧夏回族自治區(qū)養(yǎng)老服務促進條例》等對細致規(guī)定了促進養(yǎng)老服務的各項工作的開展。

（二）存在的問題

第一，政府購買養(yǎng)老服務的具體法律法規(guī)缺失?，F存相關立法除老年人權益保障基本法外，其余多散見于其它法律法規(guī)中。盡管十三部門聯合印發(fā)了《做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》、各地方也相繼頒布了政府購買養(yǎng)老服務工作的實施通知、辦法等，但寧夏自治區(qū)卻尚未制定政府購買養(yǎng)老服務工作相關實施細則。雖然《政府采購法》對政府采購問題作出了規(guī)范性規(guī)定，但其采購目錄中并沒有“養(yǎng)老”一項的存在[6]，對采購對象“服務”也僅為“除貨物和工程意外的其它政府采購對象”的模糊性定義。養(yǎng)老服務的購買具有一定的特殊性，并不能完全適用該法。上位指導性法律法規(guī)的缺失致使自治區(qū)政府在養(yǎng)老服務的購買與工作的開展進行時難以在完整的法律框架內進行。

第二，自治區(qū)政府制定的相關規(guī)定實際操作性差。自治區(qū)政府頒布的用于政府購買養(yǎng)老服務的法規(guī)多是照搬《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》、《做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》及《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》中的原則性規(guī)定，并未真正結合寧夏回族自治區(qū)特有的現實情況作出具體有效規(guī)定。至2015年末，自治區(qū)共有36.05%的常居人口的民族成分為回族，其中吳忠市回族人口占比為52.67%，固原市回族人口占比為46.10%，中衛(wèi)市回族人口占比為34.71%，銀川市和石嘴山市回族人口占比分別為25.74%和21.84%。[7]政府在為這些回族聚居市購買敬老院、老飯桌等養(yǎng)老服務時不僅應當保障其基本居住養(yǎng)老需求得到滿足，同時應著眼民族固有的特殊飲食習俗，對所購買的養(yǎng)老服務予以特殊考量。但自治區(qū)政府現有的養(yǎng)老服務規(guī)劃中并未對此作出具體規(guī)范性規(guī)定，忽視了現實的民族特殊性。

第三，自治區(qū)政府養(yǎng)老服務購買的監(jiān)管機制不健全。首先，在監(jiān)管主體責任方面，盡管《政府采購法》及其實施條例中對政府購買養(yǎng)老服務的監(jiān)管主體作了規(guī)定，但事實上，這些規(guī)定僅為原則性、指導性規(guī)定，并未明確監(jiān)管范圍的界限，實踐中極易因可操作性差而導致監(jiān)管空白或監(jiān)管推諉扯皮現象滋生；除監(jiān)察和審計獨立于政府采購行為外，財政部門、民政部門往往也是政府采購活動的當事人，這樣便出現了執(zhí)行者與監(jiān)管者合一的問題，無法保證監(jiān)管活動的獨立性與公平性。endprint

其次，就監(jiān)管標準的實際操作性看，因養(yǎng)老服務所有的特殊性導致對其質量的評判標準難以簡單的進行量化評估導致現存的予以規(guī)制政府購買養(yǎng)老服務的法律法規(guī)中均未確定明確的監(jiān)管標準，使政府購買養(yǎng)老服務中容易產生各種合同漏洞，在實際處理中監(jiān)管人員缺乏指導性規(guī)范而盲目、違規(guī)操作等。事實上，通常在政府所購買養(yǎng)老服務中，一部分是關于貨物類與工程類養(yǎng)老服務的購買，對這類養(yǎng)老服務的監(jiān)管重在招標程序的客觀、公正上，實現平衡定價與質量間的關系；另一部分則是對服務型養(yǎng)老服務的購買，該部分服務理論上可稱為“軟服務供給”，其服務質量的好壞通常有賴于服務群體的主觀感受，難以進行量化評估。

三、完善區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的建議

（一）推進政府購買養(yǎng)老服務的立法工作

第一，在國家層面上落實政府購買養(yǎng)老服務、促進養(yǎng)老服務體系的建成，就必須具備完善的配套法律法規(guī)、構建完整的政府購買養(yǎng)老服務的法律框架，引導政府購買養(yǎng)老服務有序推行。完善《政府采購法》的相關法律條款，將養(yǎng)老服務購買納入采購目錄行列，明確服務購買的采購流程、資金使用標準、監(jiān)督評估體系等環(huán)節(jié)的規(guī)定；逐步在《老年人權益保護法》中對關系老年人基本權益實現的公共性服務的采購作出補充性規(guī)定。[8]

第二，從自治區(qū)層級看，區(qū)政府應當充分行使國家賦予的地方立法權，依《老年人權益保護法》、《政府采購法》及《做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》，結合自治區(qū)老齡化發(fā)展現狀制定切實可行的工作條例，以切實推動政府購買養(yǎng)老服務、積極應對老齡化。

（二）完善自治區(qū)法規(guī)的可操作性，突出民族特性

目前自治區(qū)關于政府推動養(yǎng)老服務體系構建的相關規(guī)定僅是對已有法律的重復性、原則性規(guī)定，并未突出回族自治區(qū)所有的民族特性?；谌珔^(qū)36.05%的回族常居人口的總占比，自治區(qū)人大應當在立法進程中充分考量回族居民固有的飲食、居住等傳統(tǒng)習俗，在購買敬老院、養(yǎng)老院、老飯桌等養(yǎng)老服務時注重對少數民族風俗習慣的尊重與保障。如，可結合自治區(qū)各市縣回族人口占比作出購買可供回族老年人口使用的、具有清真餐飲的老飯桌、養(yǎng)老院、敬老院的規(guī)劃，以滿足其民族習俗需求。

（三）加強對政府購買養(yǎng)老服務的監(jiān)管

首先，明確監(jiān)管主體的責任，轉變監(jiān)管方式，形成以專門機構主導、采購活動當事人自律、社會參與共治的監(jiān)管模式，促進養(yǎng)老服務市場凈化。在專門機構建設方面，可在市或縣一級設立專門負責養(yǎng)老服務提供者日常運營與監(jiān)管的老齡化工作室和社區(qū)老齡化事務所。將具有權威性的、獨立于政府采購行為之外的監(jiān)察審計機關作為專門負責養(yǎng)老服務購買的監(jiān)管機構，在保證監(jiān)管行為客觀公正性的同時又對被監(jiān)管對象具有一定的威懾作用，以規(guī)范采購當事人行為。嚴格規(guī)范自治區(qū)政府養(yǎng)老服務購買信息與評估信息的有效性公開，逐步推進養(yǎng)老服務購買領域的全程介入機制，實現養(yǎng)老服務陽光化購買。

其次，制定且行可行的監(jiān)管標準。養(yǎng)老服務的特殊性使得對其質量的評判標準不能簡單的采取“一刀切”式的量化評估，應依照貨物類與工程類的養(yǎng)老服務型種對養(yǎng)老服務購買的質量評估標準分別規(guī)范。對所購買的貨物類與工程類養(yǎng)老服務的監(jiān)管主要集中在招標程序的客觀性及平衡定價與質量間的關系，應制定明確的招標程序、合理的定價機制與質量評估機制、明確供應商利益獲取上限，形成政府、供應商與養(yǎng)老服務最終購買者三方協(xié)調運行機制。對于軟服務型供給的監(jiān)管評估標準，可將實際購買的老年人及其親屬的服務評價與服務期待相結合，針對購買重復率進行質性評估。

[注釋]

①維也納老齡問題世界大會和聯合國確定的劃分標準是，當某地區(qū)60周歲及以上人口比例超過10%或65周歲及以上老年人口數量占總人口的比例超過7%時，該地區(qū)便進入老齡化.

[參考文獻]

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[4]吳愛明，等.服務型政府職能體系[M].北京：人民出版社，2009.35.

[5]寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局調查總隊.寧夏回族自治區(qū)2016年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[N].寧夏日報，2017-04-18（004）.

[6]馮天.我國實施政府購買養(yǎng)老服務政策問題研究[D].東北財經大學，2014.24.

[7]寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計局.寧夏統(tǒng)計年鑒2016[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2016.

[8]高源.政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務法律問題研究[D].遼寧大學，2015.23.endprint