增強(qiáng)理解力:“將健康融入所有政策”的首要策略*

張立譜 謝朝波

（邢臺(tái)學(xué)院 河北邢臺(tái) 054000）

引言

“將健康融入所有政策”的英文全稱是：Health in All Policies，簡(jiǎn)稱HiAP。不僅僅只有衛(wèi)生相關(guān)部門制定的政策能影響健康，其他部門，例如：環(huán)境、農(nóng)業(yè)、教育、商業(yè)等制定的政策同樣影響了人們的健康，因而，健康問題不僅僅是單方面能解決的問題，其要求政府各部門、各種組織團(tuán)體共同協(xié)作。日前，歐洲國家中以芬蘭為首正在集中實(shí)踐“將健康融入所有政策”，此外，還有許多國家也正在對(duì)“將健康融入所有政策”不斷實(shí)踐探索，尤以南澳大利亞、厄瓜多爾和泰國舉措清晰。然而，因?yàn)闆]有足夠的理論指導(dǎo)和必要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“將健康融入所有政策”仍然還是一紙空白，零零碎碎的相關(guān)政策是其主要特點(diǎn)，始終存在的是政策實(shí)施中的“孤島危機(jī)”。鑒于此，極具重要性和必要性的是與我國國情相結(jié)合，順應(yīng)我國的發(fā)展戰(zhàn)略，即“健康中國”，隨之建立一可以實(shí)行的“將健康融入所有政策”實(shí)施路徑和策略。然而在此過程中，首要突破口是針對(duì)各界人士的理解力，必然要求是在各界理解力增強(qiáng)的同時(shí)實(shí)施其“將健康融入所有政策”的策略，最終目的是在我國推進(jìn)實(shí)行HiAP。[1]

一、增強(qiáng)各界理解力

前期理解力的增強(qiáng)工作不可忽視，綜合各國實(shí)施“將健康融入所有政策”的經(jīng)驗(yàn)，必須是理論結(jié)合實(shí)際，以個(gè)人為小單位，國家為整體，確立HiAP的需求并構(gòu)建一個(gè)具體的行動(dòng)規(guī)劃與框架。并在此過程中，我們將認(rèn)識(shí)到“將健康融入所有政策”是一門融合了多個(gè)學(xué)科、跨度極廣的過程，例如應(yīng)用鼓勵(lì)理論（從資源和制度等方面進(jìn)行鼓勵(lì)），促使衛(wèi)生部門以外的部門配合其工作實(shí)施，從而將健康融入所有政策。確立有助于HiAP實(shí)行的措施和結(jié)構(gòu)和衡量政策或是其政治背景，要做的是運(yùn)用分析和評(píng)估并利用公共政策學(xué)科和政治學(xué)科。理論與應(yīng)用相結(jié)合是HiAP實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)做到的。所以，本文的重點(diǎn)是“我國為何要實(shí)施HiAP”，“怎樣做能使政策決策者者接受它”，“我國特殊的政治背景下如何合理利用其實(shí)施結(jié)構(gòu)與策略用以推進(jìn)HiAP”等權(quán)衡利弊的問題。[2]

在未來，“將健康融入所有政策”有關(guān)研究中，促進(jìn)理念的轉(zhuǎn)變等措施是研究HiAP 實(shí)施策略之前必須考慮到的，因?yàn)楣舱邔W(xué)中提出：人是不可以忽略的因素。因此，在未來的研究中不能忽略的一個(gè)方向是HiAP必須“以人為本、深入人心”。[3]

二、了解HiAP的機(jī)遇和障礙

HiAP的實(shí)施并不簡(jiǎn)單，其要求衛(wèi)生部門之外部門考慮健康因素并予以制定和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)整體的健康狀況綜合考慮并發(fā)揮作用。各部門在完成自身工作中，不對(duì)衛(wèi)生想關(guān)部門的工作造成不良影響。然而問題在于，HiAP進(jìn)行策略實(shí)施工作時(shí)，為了照顧到健康有關(guān)因素，非衛(wèi)生部門不得不在原本資源和預(yù)算基礎(chǔ)上增加投入，而非衛(wèi)生部門必須承擔(dān)實(shí)施政策中所帶來的額外負(fù)擔(dān)。雖然最后的成本支出明顯會(huì)小于其所產(chǎn)生的社會(huì)效益，并且長遠(yuǎn)來看，正面影響會(huì)遠(yuǎn)大于不良影響，但是因?yàn)槟抗舛虦\和不利他，衛(wèi)生部門之外的部門很難無條件支持該政策的實(shí)施。所以，面對(duì)諸多障礙，要想取得非衛(wèi)生部門的配合，應(yīng)當(dāng)從利益誘導(dǎo)和法制約束兩個(gè)方向來進(jìn)行。也就是說：一可以強(qiáng)制要求，并非無理由要求，而是從法律角度要求；二是通過政府補(bǔ)貼資金相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償非衛(wèi)生部門。然而，政策實(shí)施中無法避免的障礙還有設(shè)立的補(bǔ)償資金的不可持續(xù)性、法律無法無條件強(qiáng)制頒布，使得HiAP是實(shí)施阻礙重重。

但是，當(dāng)前的環(huán)境還比較樂觀，“將健康融入所有政策”仍然可以努力。其一，決定健康的因素不再局限于生理狀態(tài)，而將健康融入所有政策”的觀念并不是無法理解的，想要使非衛(wèi)生部門對(duì)該政策得以改觀，必須將工作落到實(shí)處。其二，“將健康融入所有制政策”的觀念已被16個(gè)以上的地區(qū)和國家推廣實(shí)踐，即使由于國家所有制水平不一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差懸殊、衛(wèi)生大環(huán)境不同，其他國家實(shí)行的政策無法在我國照樣推廣，但是他國的成功案例仍然值得我國深入研究、探索，取其精華。最終目的，大勢(shì)所向?yàn)镠iAP的順利實(shí)施，其他國家都行之有效、且可持續(xù)的“將健康融入所有制政策”的實(shí)施路徑，在我國為了建設(shè)“健康中國”大背景，也必將積極響應(yīng)HiAP的實(shí)施。

三、將健康因素整合于公共政策

最重要的是，借助各部門合作的策略方式，明確我國目前存在的重要健康問題、健康水平差距，衛(wèi)生系統(tǒng)功能作用充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行的衛(wèi)生系統(tǒng)。可以發(fā)現(xiàn)都是，從健康決定因素出發(fā)，例如環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)，這些都影響著人群健康，已經(jīng)不僅僅是衛(wèi)生部門及衛(wèi)生政策所能影響到的，借助部門間多方面合作對(duì)人群施加影響健康，可以對(duì)各個(gè)領(lǐng)域制定政策和施加健康影響。

隨后，將健康因素整合于公共政策并非是將“非衛(wèi)生部門”轉(zhuǎn)變成“衛(wèi)生部門”，HiAP的要求是在各個(gè)領(lǐng)域施加政策制定方面的健康影響，在此過程中，各個(gè)部門并非從屬關(guān)系，是各個(gè)部門在自身工作范圍之內(nèi)，優(yōu)化其健康結(jié)構(gòu)，降低自身對(duì)于健康的不良影響，同時(shí)充分利用其政策效益、實(shí)現(xiàn)部門目標(biāo)的，最終利于群眾健康，目的是互贏互利。

最終，其余突發(fā)事件的應(yīng)急處理需通過各部門間互相合作。山東省濟(jì)南市著名的“毒疫苗”事件，這件事情的處理過程不僅僅要食品監(jiān)督局開展緊急處理，衛(wèi)生相關(guān)部門也應(yīng)開展疫苗接種工作，紀(jì)律監(jiān)督部門應(yīng)處分、問責(zé)有關(guān)部門的有關(guān)負(fù)責(zé)人。此過程中，各個(gè)部門相互合作才能迅速采取有效措施，解決突發(fā)緊急事件。

四、政策對(duì)于健康影響的評(píng)估方案

在實(shí)施HiAP之前，必須允許負(fù)責(zé)決策的相關(guān)部門參與、了解和認(rèn)識(shí)到衛(wèi)生因素的可能影響以及部門政策對(duì)健康的影響。HiAP的實(shí)施需要各部門的充分協(xié)調(diào)和參與，因此有必要對(duì)相關(guān)部門的健康影響進(jìn)行評(píng)估。決策是一個(gè)過程的主觀和客觀的結(jié)合，每個(gè)部門的政策，是否有對(duì)健康的影響因素和健康影響的部門有一個(gè)全面了解，將決定是否比例，如何使衛(wèi)生決策考慮因素，這也直接決定了HiAP的實(shí)際效果。評(píng)估應(yīng)包括各部門制定的政策、執(zhí)行政策所確定的業(yè)績(jī)指標(biāo)、以及執(zhí)行政策的影響和結(jié)果。

第一，要收集各部門發(fā)布的政策文件并予以梳理和解釋，尋找對(duì)健康影響的有關(guān)的政策內(nèi)容，尤其是與各部門的健康影響密切相關(guān)的內(nèi)容。然后，在政策實(shí)施過程中，每個(gè)部門都可以確定績(jī)效指標(biāo)和預(yù)算支出，從政策執(zhí)行到目標(biāo)，是否與衛(wèi)生撥款部分相關(guān)，以影響健康支出的角度來評(píng)估其認(rèn)知程度。

最終，從政策實(shí)施對(duì)健康的實(shí)際影響和決策部門的反應(yīng)和行動(dòng)來評(píng)估健康的認(rèn)識(shí)程度和其重要性。在這一過程中，需要根據(jù)不同的HiAP實(shí)施戰(zhàn)略調(diào)整評(píng)估方案，以確保評(píng)估的順利進(jìn)行，我國在立法的背景下，由一個(gè)特別委員會(huì)來組織和實(shí)施HiAP戰(zhàn)略，這個(gè)措施更具有現(xiàn)實(shí)意義。鑒于此，加拿大的魁北克的所擬定“省級(jí)強(qiáng)制性實(shí)施衛(wèi)生策略影響力”評(píng)估方案值得我國參考。

五、政治背景和政策條件

在實(shí)施“將健康融入所有制政策”之前，必須剖析各個(gè)部門不同的政策及政治背景，以分析各部門之間利益沖突、協(xié)同對(duì)HiAP 造成的影響。倡議聯(lián)盟框架，英文全稱（Advocacy Coalition Framework，ACF）是政策分析最合適的工具，通過眾多的政策參與者聯(lián)盟建設(shè)的倡議，研究如何動(dòng)員全社會(huì)力量，促進(jìn)各種不同利益集團(tuán)在共同政策目標(biāo)的一致行動(dòng)，提供了基本的一個(gè)范例。聯(lián)盟框架與傳統(tǒng)的政策分析工具不同。它將政策信仰體系作為聯(lián)盟的核心要素（通常支持和反對(duì)為兩個(gè)對(duì)立兩個(gè)聯(lián)盟）。結(jié)合各聯(lián)盟的不同擁有資源，在政策子系統(tǒng)中描述不同的主動(dòng)聯(lián)盟及其行為，分析外部環(huán)境因素對(duì)政策產(chǎn)出的影響。在此過程中，在利益協(xié)調(diào)時(shí)，部門與外部未知的沖突將是明確的，這將對(duì)沖突地區(qū)給予協(xié)調(diào)和干預(yù)，此對(duì)于共同推動(dòng)HiAP的實(shí)施具有重大意義。

對(duì)于較小的或間接的利益沖突，將采取靈活的政策，通過組織聯(lián)合工作部際聯(lián)席會(huì)議，相關(guān)領(lǐng)域的專家的解釋，從思想層面改變部門主管或決策者的想法，在意識(shí)上使健康問題融入衛(wèi)生部門系統(tǒng)，并在政策重要性的基礎(chǔ)上進(jìn)行工作。由于制度或部門之間存在著直接的不可調(diào)和的沖突，而思想水平層面的教育對(duì)其幾乎沒有影響，必須通過強(qiáng)制性的政策法案，以促進(jìn)其把健康帶入政策制定中去和成為其本職工作之一。

結(jié)語

主要是因?yàn)榻鉀Q健康問題，所以通常由衛(wèi)生部門帶頭行動(dòng)，相應(yīng)的資金預(yù)算設(shè)計(jì)和使用情況由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)報(bào)告，建立專項(xiàng)資金應(yīng)面向其所存在的問題，只計(jì)算和評(píng)價(jià)旨在解決這個(gè)問題的金額，然后政府針對(duì)其財(cái)政問題及時(shí)審查和評(píng)估，并作出專項(xiàng)資金的補(bǔ)充。

[1]汪志豪,楊金俠.增強(qiáng)理解力:“將健康融入所有政策”的首要策略[J].中國衛(wèi)生政策研究,2016,9(10):56-60.

[2]徐書賢.把健康融入所有政策——“健康中國2030”規(guī)劃綱要出臺(tái)[J].中國醫(yī)院院長,2016(22):30-31.

[3]王義華.天門市創(chuàng)建健康促進(jìn)市工作實(shí)踐探討[J].中國保健營養(yǎng),2016,26(11).