地方高校債務(wù)風(fēng)險問題探討

郭海平

（武漢輕工大學(xué)財務(wù)處 湖北 武漢）

一、高校債務(wù)的起源與發(fā)展

我國高校從1999年開始大規(guī)模擴招，高校政策性擴招和盲目擴建新校區(qū)形成巨額債務(wù)。高校債務(wù)危機披露以后，各省采取了提高生均撥款、政府清償、“獎補”政策、土地置換、債務(wù)重組等有效的化債措施，高校債務(wù)規(guī)模明顯縮小，但因各個高校原有學(xué)生規(guī)模和負(fù)債規(guī)模不同，生均負(fù)債差異較大，債務(wù)風(fēng)險依舊存在。隨著高校的發(fā)展，一些高校特別是地方普通高校，為了生存和發(fā)展，投入不斷加大，每年入不敷出，部分高校債臺高筑。

據(jù)統(tǒng)計資料顯示，截至2017年末，我國地方政府債務(wù)16.47萬億元。其中，高校債務(wù)是政府債務(wù)的重要組成部分，但究竟占多大比重，至今沒有一個權(quán)威的數(shù)據(jù)。我國的高校債務(wù)尤其是債務(wù)率和風(fēng)險控制問題，一直是社會關(guān)注的焦點。如果地方普通高校債務(wù)問題不能妥善處理，可能會影響高校的健康持續(xù)發(fā)展。

二、高校債務(wù)產(chǎn)生的原因

從表面上看，我國地方普通高校債務(wù)問題的產(chǎn)生原因是多年前實施的高校擴招政策。但是，通過深入探究，發(fā)現(xiàn)高校債務(wù)問題產(chǎn)生的原因是多方面多層次的。

1.財政投入不足造成高校貸款

我國高校的收入來源主要是財政撥款和學(xué)費等事業(yè)性收入。一方面，政府財政撥款投入嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計資料，至2016年，全國共有高等學(xué)校2880所，高等教育在校學(xué)生總規(guī)模3699萬人，占世界高等教育總規(guī)模的比例達到20%，成為世界高等教育第一大國。雖然，近年我國財政性教育經(jīng)費占當(dāng)年全國GDP的比例達到4%，但教育經(jīng)費包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育和高等教育經(jīng)費總投入，高等教育經(jīng)費投入只是其中一部分，而且因國家重點扶持985高校和211高校，地方普通高校所投入的財政撥款相對較少。受地方政府財力所限，不同地區(qū)、不同省份之間的教育經(jīng)費投入差距懸殊，有些省份省屬普通高校眾多，每所高校所能投入的財政撥款極其有限，只能保證高校日常開支，根本無錢進行大規(guī)?；窘ㄔO(shè)。

另一方面，學(xué)費等事業(yè)性收入也很有限。因高校學(xué)費收費標(biāo)準(zhǔn)以及高校招生計劃的相對穩(wěn)定，高校學(xué)費收入是不可能大幅增長的，而且國家還明文規(guī)定部分比例學(xué)費用于學(xué)生教學(xué)經(jīng)費和畢業(yè)實習(xí)等費用。所以，高校能夠自主使用的資金非常有限，從銀行舉債搞發(fā)展也是無奈之舉。

2.本科教學(xué)水平評估推動高校不合理舉債升級

自從2004年，教育部建立了每五年一輪的高校教學(xué)評估制度。在周期性的高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評估中，明確地將人均學(xué)校面積、行政用房等硬件列了重要的評估指標(biāo)。但是，在高校合格評估中，對辦學(xué)條件等指標(biāo)只設(shè)下限而沒有明確上限。有些高校對評建工作認(rèn)識不到位，認(rèn)為高校必須按高標(biāo)準(zhǔn)改善學(xué)校的硬件和軟件，才能順利通過教育部的教學(xué)評估，而建設(shè)資金不足的高校就只能找銀行貸款了。

還有些高校打著以評促改、以評促建的旗號，盲目攀比，不切實際地提出專升本、建設(shè)碩士點、博士點、創(chuàng)辦綜合性大學(xué)等提高辦學(xué)層次的超高目標(biāo)，不僅設(shè)置新專業(yè)、建新實驗室，還積極舉債利用優(yōu)厚的待遇引進“長江學(xué)者”“百人計劃”等各種高端人才。結(jié)果不但專業(yè)的發(fā)展沒有明顯的競爭優(yōu)勢，還漸漸失去其原有自身獨特的辦學(xué)特色。

3.權(quán)責(zé)不明晰加大債務(wù)風(fēng)險

我國地方普通高校作為事業(yè)單位，是政府舉辦的教育機構(gòu)，主要靠政府財政撥款來維持日常運行，高校管理者是由政府任命的，政府擁有高校的“產(chǎn)權(quán)性所用權(quán)”，高校管理者擁有的是“經(jīng)營性管理權(quán)”，二者的分離造成高校債務(wù)償還責(zé)任不清的問題。高校管理者之間的權(quán)責(zé)劃分也不明確，當(dāng)屆領(lǐng)導(dǎo)班子擴建校園所帶來的債務(wù)卻由下屆領(lǐng)導(dǎo)來承擔(dān)。高校資產(chǎn)是國家所有的，即使高校不能按期償還銀行貸款，也有地方政府來想辦法化解債務(wù)，個人也不會因此承擔(dān)太大的責(zé)任。如廣東省高校貸款180億中，130億的教學(xué)設(shè)施投資都由政府出錢一次性還清。在類似事件的推動下，高校管理層就更容易傾向于盲目貸款追求擴大辦學(xué)規(guī)模，而不會慎重考慮債務(wù)風(fēng)險問題，銀行也愿意貸款給高校。最后的結(jié)果就是高校背上超過其承受能力的債務(wù)，可能導(dǎo)致無力償還本金甚至利息，債務(wù)風(fēng)險加大。

4.增收節(jié)支難度大加劇債務(wù)風(fēng)險

目前，高等教育的發(fā)展進入了新時期，國家提出“雙一流”大學(xué)建設(shè)戰(zhàn)略，公布了42所大學(xué)為雙一流大學(xué)，95所高校為一流學(xué)科建設(shè)高校。因為“雙一流”建設(shè)以學(xué)科為資助主體，每5年調(diào)整一次名單，所以各個高校的競爭發(fā)展進一步白熱化，都千方百計加大投資建設(shè)力度，都希望能夠進入國家“雙一流”建設(shè)名單。地方普通高校增收節(jié)支難度大，沒有多余資金投入到“雙一流”高校的建設(shè)中去，給財務(wù)管理帶來了較大挑戰(zhàn)。

一方面，高校收入來源較單一，財政撥款和學(xué)費等非稅收入難以在短期內(nèi)大幅增長，而且還可能因?qū)W生欠費，使高校可用資金更少，要投入“雙一流”建設(shè)就只能通過銀行借貸籌集資金。另一方面，高校各方面的資金都很緊張，如果不能全面壓縮開支，相反還要加大建設(shè)投入并支付貸款利息支出，不能形成年度盈余，就意味著高校收不抵支，償債能力不足，甚至根本無力償還本金和利息，財務(wù)風(fēng)險會加劇。

三、化解高校債務(wù)風(fēng)險的對策建議

1.加大財政投入，加快高等教育經(jīng)費體制改革

目前，我國高校采取的是“綜合定額加專項補助”的撥款模式。定額撥款與在校人數(shù)相關(guān)，而專項補助靠學(xué)校自己爭取。據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，2016年我國高等教育經(jīng)費總投入10110億元，普通高校生均撥款 30457元，而很多地方普通高校生均撥款剛達到12000元，離平均水平還有很大的差距。面對高校債務(wù)問題，政府應(yīng)繼續(xù)加大對高校的財政撥款力度，增加高校經(jīng)費的投入，通過逐年提高學(xué)生人均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)等多種方式逐步化解債務(wù)。

同時，要盡量平衡重點高校與普通高校教育經(jīng)費投入的比重，確保教育經(jīng)費總體結(jié)構(gòu)上的均衡，緩解高校的債務(wù)壓力。中央財政要通過中央財政支持地方高校發(fā)展項目、產(chǎn)教融合工程建設(shè)及雙一流建設(shè)等項目，加大地方高校專項經(jīng)費扶持力度，增加其財政撥款總量。地方政府應(yīng)重點增加對普通高校的特色學(xué)科及特色研究項目的財政撥款比重，以鼓勵支持高校的特色優(yōu)勢學(xué)科的建設(shè)。

2.加強宏觀政策調(diào)控，完善高校合格評估指標(biāo)體系

教育主管部門應(yīng)加強政策導(dǎo)向，引導(dǎo)高校從外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展過渡。高校的發(fā)展并不僅僅是校園面積擴大、辦學(xué)規(guī)模擴張，還在于辦學(xué)質(zhì)量水平的提高。教學(xué)質(zhì)量是高校的生命線，提高教學(xué)質(zhì)量絕對是對所有高校的共同要求。本科教學(xué)評估堅持“以評促建、以評促改”的方針很好，但不能搞一刀切，教育部就應(yīng)該與時俱進，對高校要進行分類評估，不斷完善高校合格評估指標(biāo)體系，明確教學(xué)評估合格標(biāo)準(zhǔn)，既要有辦學(xué)條件等硬性的指標(biāo)要求，也鼓勵有特色有創(chuàng)新的軟性指標(biāo)，不斷完善評估方案，改進評估方法。

3.構(gòu)建高校債務(wù)責(zé)任追究制度，提高債務(wù)風(fēng)險防范水平

地方政府應(yīng)該堅持“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”原則，建立健全“舉債必問效，無效必問責(zé)”的績效管理機制，在高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中引入貸款管理內(nèi)容。同時，地方教育部門、財政部門要出臺措施，嚴(yán)控高校貸款新增規(guī)模，對于高校已經(jīng)存在的商業(yè)貸款，可與國家開發(fā)銀行及各商業(yè)銀行協(xié)商，將現(xiàn)有高校的商業(yè)貸款置換為利率較低的國家開發(fā)銀行政策性貸款，并適當(dāng)?shù)匮娱L期限，以減輕高校的償債壓力。

對于欠債高校，要加強財務(wù)管理，盡量不增加或少增加新的債務(wù)，提高債務(wù)風(fēng)險防范水平。一是要量入為出，確保高校收支平衡。在不影響教育教學(xué)和科研正常運行條件下，盡量壓縮學(xué)校公用經(jīng)費和發(fā)展經(jīng)費，尤其要嚴(yán)控或暫停新建項目，杜絕債務(wù)增量。二是優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，降低高校舉債風(fēng)險。三是加強內(nèi)部控制，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點崗位嚴(yán)格把關(guān)，確保高校資金安全。四是定期編制現(xiàn)金流量預(yù)算，確定資產(chǎn)負(fù)債率等財務(wù)分析指標(biāo)體系，建立財務(wù)風(fēng)險預(yù)警的長效機制，適時監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險。

4.拓寬高校融資渠道，多措并舉提高償債能力

防范債務(wù)風(fēng)險，關(guān)鍵是提高償債能力。要提高高校的償債能力，在嚴(yán)格縮減支出的同時，高校還應(yīng)積極拓寬其他的籌資渠道。一是高?？梢岳脤W(xué)科優(yōu)勢開展職業(yè)技能培訓(xùn)、繼續(xù)教育培訓(xùn)等增加收入。二是高?，F(xiàn)有科研設(shè)備、體育設(shè)施等資源可以有償對外開放，增加收入。三是加大校企合作，可以根據(jù)“誰投資，誰受益”原則，引入社會資本建設(shè)校園，以減輕資金負(fù)擔(dān)。四是盤活高?，F(xiàn)有閑置土地，特別是老校區(qū)土地，通過置換或出售等方式獲取收益，用于償債。五是發(fā)行教育債券，由政府做擔(dān)保，使債券的信用獲得社會的普遍認(rèn)可，可以在一定程度上解決高校辦學(xué)經(jīng)費不足的問題。六是建立健全捐助激勵機制，可以利用學(xué)校校友會、教育基金會等平臺，不斷拓寬資金籌集渠道。如截至2017年12月底，湖北省武漢市校友“資智武漢”工程，吸引百萬校友回母校，總計簽約300多個項目，項目投資額達1.3萬億元。

地方普通高校的債務(wù)風(fēng)險必須引起高度重視，政府部門和高校應(yīng)針對債務(wù)形成、償還過程的風(fēng)險點，完善債務(wù)風(fēng)險管理機制，探索化債的有效措施，保障高校教育事業(yè)的健康發(fā)展。