開發(fā)性移民再定義及其中國實踐模式

程 軍，陳紹軍，陳宇航

(1.南京工業(yè)大學社會創(chuàng)新發(fā)展研究所，江蘇 南京 211816；2.三峽大學水庫移民研究中心，湖北 宜昌 443002；3.河海大學中國移民研究中心，江蘇 南京 211100)

水利水電工程建設在為人類創(chuàng)造效益的同時，會淹沒大量的土地，造成大量的非自愿移民，移民面臨著巨大的貧困風險。據(jù)估計，截至2017年底，我國水利水電工程造成的移民人數(shù)已逾2 600萬人。在非自愿移民的補償安置政策體系中，開發(fā)性移民概念的提出及其政策與實踐，已經被證明不僅是移民安置理念的一種根本性變革，也是移民安置實踐的一次智慧性創(chuàng)新。既是“開發(fā)性”移民，就應該根據(jù)社會經濟條件的變化，逐步開拓更加多樣化的開發(fā)模式。易言之，開發(fā)性移民概念的本身即蘊含著與時俱進的內涵。因此，在開發(fā)性移民概念提出三十多年后的今天，應該對開發(fā)性移民進行再定義以適應新時期的水利水電移民工作。

1 開發(fā)性移民的提出與演變

1.1 開發(fā)性移民概念的提出

在1984年9月18日三峽工程籌備會議上，中國政府指出：“在開發(fā)三峽的時候，要很好地總結經驗教訓，把移民問題處理好。鑒于過去多年的移民經驗，提出一個設想，就是把安置性移民改為開發(fā)性移民”，這是在官方話語中首次提及開發(fā)性移民。開發(fā)移民首次出現(xiàn)在政府文件中則是在1986年7月，在國務院轉發(fā)水利電力部《關于抓緊處理水庫移民問題的通知》中指出:“水庫移民工作必須從單純安置補償?shù)膫鹘y(tǒng)中解脫出來，改消極賠償為積極創(chuàng)業(yè)，變救濟生活為扶助生產。要使移民安置與庫區(qū)建設結合起來，合理使用移民經費，提高投資效益，走開發(fā)移民的路子?！弊源?，開發(fā)性移民政策在實踐中逐步展開，而實踐模式反過來又推動了開發(fā)性移民概念的演變。

1.2 開發(fā)性移民概念的演變

由于我國工程移民的階段性特點，開發(fā)性移民概念的演變大體上包括三個階段：第一階段為萌芽與醞釀階段(1958年～1978年)，為了解決補償性移民存在的遺留問題，移民管理和研究人員開始探索新的移民安置策略。第二階段為提出與實踐階段(1978年～2008年)，在對移民安置策略進行開發(fā)與創(chuàng)新的基礎上，開發(fā)性移民被實踐證明是符合發(fā)展方向的新事物，進一步納入國家的政策中，對移民實踐開始發(fā)揮重要的指導作用，尤其是在三峽移民中得到創(chuàng)造性運用。第三階段為豐富與完善階段(2008年至今)，開發(fā)性移民成為一項根本的安置原則，當前的移民實踐正在積極探索新的具體安置模式以豐富開發(fā)性移民的內涵?？梢?，開發(fā)性移民概念的演變實質上體現(xiàn)為移民策略的制度化過程，體現(xiàn)了開發(fā)性移民政策的適應性、復雜性、自治性和協(xié)調性。

由于移民安置實踐的進一步創(chuàng)新與發(fā)展，開發(fā)性移民概念則有必要重新定義。在其概念演變的過程中，開發(fā)性移民逐步從理念到實踐并在實踐中逐步完善。

2 開發(fā)性移民的再定義及其特征

2.1 開發(fā)性移民的再定義

在我國開發(fā)性移民政策提出后，一直為學界和政界所關注，在實踐與理論的碰撞中不斷發(fā)展和完善。然而，通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，2008年以后的相關研究幾乎停滯，這同開發(fā)性移民在實踐中的豐富和完善是不相匹配的；而且，不同的學者在研究中各有側重，在具體的實施原則、實施機制方面眾說紛紜，莫衷一是。吳長文等[1-7]學者針對開發(fā)性移民展開了長時間、多維度的討論，為開發(fā)性移民的進一步研究提供了思路。既有研究的著力點以及受制于移民工作的時代性表現(xiàn)出的不足大致表現(xiàn)在以下三個方面：①強調對自然資源、人力資源的開發(fā)而忽視了對于社會資源的開發(fā)；②在宏觀的理念層面強調將移民安置視作發(fā)展移民的機會，并將短期計劃與中長期計劃相結合，但卻沒有在實踐層面指出可能采取的實踐活動；③強調開發(fā)移民的目標導向，但對開發(fā)性移民在移民安置過程中實踐策略缺乏應有的界定。

綜合國內外各專家學者對開發(fā)性移民內涵的解釋，本研究試圖針對既有研究存在的不足，對開發(fā)性移民的概念進行再定義。所謂開發(fā)性移民是指遵循以人為本的根本原則，采取科學的方法，通過政策的、經濟的、行政的辦法，充分利用各種資源，適當借助社會力量，增加移民的資本存量，提升移民的資本品質，推動移民社會經濟系統(tǒng)的改組與重建，在實踐中體現(xiàn)為移民發(fā)展資金的投入、移民培訓、移民社區(qū)資源開發(fā)、推進移民就業(yè)、推動移民創(chuàng)業(yè)等多種活動形式，從而將移民過程轉變?yōu)橐泼癜l(fā)展的機會，實現(xiàn)移民社會的可持續(xù)發(fā)展。其實現(xiàn)機制見圖1。

圖1 中國開發(fā)性移民政策的實現(xiàn)機制

從圖1看，所謂開發(fā)性移民就是指以補償性移民為開發(fā)基礎，以資源輸入為開發(fā)前提，以扶持活動為開發(fā)載體以實現(xiàn)移民社會的可持續(xù)發(fā)展為目標的移民社會經濟系統(tǒng)的重建與發(fā)展過程。

2.2 開發(fā)性移民的特點

至今，我國開發(fā)性移民具有以下幾個特點。

第一，以補償性移民為開發(fā)基礎。開發(fā)性移民是針對補償性移民安置存在的缺陷提出的。其缺陷表現(xiàn)為：①難以準確估算移民損失并進行完全補償；②移民搬遷后，“造血”能力部分喪失，移民返貧比例高；③移民預期收益低于成本，缺乏激勵因素，不能吸引移民自愿地進行搬遷[8]。但是，開發(fā)性移民不是對于補償性移民的根本性否定；而是以補償性移民為基礎，強調開發(fā)性，變補償性為一種投資性[9]。這既是對移民的投資，也是對移民主體的投資；亦即在“輸血”的基礎上實現(xiàn)“造血”功能的重構。可以說，如果沒有對移民的資金補償，開發(fā)性移民則猶如無本之源。

第二，以資源輸入為開發(fā)前提。移民搬遷后，在安置地的生產生活則是剛剛開始。移民生產生活應該是一個開放而不是封閉的系統(tǒng)，需要向這一系統(tǒng)內輸入政治資本、經濟資本、文化資本、社會資本、人力資本，并對遷出地剩余的自然資源和遷入地的補償?shù)淖匀毁Y源進行開發(fā)；以實現(xiàn)不同類型的資本與資源的有效結合，從而在移民安置中創(chuàng)造生產力，以充分利用移民搬遷帶來的發(fā)展“機遇”。

第三，以扶持活動為開發(fā)載體。資源輸入并不會自動生成“造血”功能，就如資本不會自動生成利潤；因此，需要通過組織各種移民活動為載體，來實現(xiàn)資源、資本與人力的結合。在開發(fā)性移民實踐中，各地分別采取的活動主要有技能培訓、效益分享、留地安置、長效補償、創(chuàng)業(yè)扶助以及其他活動等。開發(fā)性移民方式是要通過資源、資本和人力的有效結合，通過生產活動來實現(xiàn)移民致富；其強調著眼于整個庫區(qū)的資源，強調對資源、技術、人才等方面的全方位開發(fā)，提高資源利用率。在實踐中，各種扶持活動在移民搬遷前即相應開展，并一直持續(xù)到移民的恢復和發(fā)展階段；而且其盡可能采取更加多樣化的扶持活動以推進開發(fā)進程。

第四，以可持續(xù)發(fā)展為開發(fā)目標。保持經濟社會發(fā)展的可持續(xù)性是開發(fā)性移民始終要遵循和追求的根本目標，并成為我們檢驗是否實施了開發(fā)性移民、評價開發(fā)性移民效果甚至是移民安置成敗的基本標準?？沙掷m(xù)發(fā)展的目標，為我們制定移民安置規(guī)劃提出了更高的要求。如：在設計安排模式時必須考慮環(huán)境容量的協(xié)調，采取后靠安置與外遷安置相結合的方式；在就業(yè)上，從庫區(qū)的實際出發(fā)，堅持以農業(yè)安置為主，同時開辟二三產業(yè)、自謀職業(yè)、投親靠友、養(yǎng)老保險等多種就業(yè)模式等。

3 中國的實踐：多樣化的開發(fā)性移民

從開發(fā)性移民的實踐效果來看，自國務院確定的開發(fā)性移民方針為中國水庫移民實踐指明了正確的方向和目標后，它從根本上改變了新中國成立后實施了30多年的僅靠補償性移民的基本思路，使移民安置成為實現(xiàn)經濟結構調整、促進經濟發(fā)展的一項重要內容[10]。開發(fā)性移民政策的實踐過程主要始于三峽工程的移民安置工作并取得初步成效，后來在小浪底工程移民以及丹江口水庫移民安置過程中取得更加理想的效果；致使我們在實踐中分別形成了在總體一致的基礎上但卻各具特色的實踐模式。在總體上，開發(fā)性移民政策在的實踐與制度層面的是相互推進的，并已經形成了良性的互動模式。中國的開發(fā)性移民政策及其在實施30多年的實踐中取得了巨大的成就[11]。

回顧30多年來開發(fā)性移民的實踐模式，既是對已有經驗和教訓的總結，也是進一步擴大應用范圍、提高應用效果的前提?？陀^而言，到目前為止的開發(fā)性移民實踐還缺乏系統(tǒng)和成熟的統(tǒng)一規(guī)范，開發(fā)性移民實踐仍處于邊學習邊共同創(chuàng)新、邊探索邊系統(tǒng)總結的階段。各個地區(qū)、各個項目移民以及各類移民的實踐探索，充分展現(xiàn)了移民安置的因地制宜，上下溝通的雙向互動模式。由于移民工程浩大，具體到每一項目，其實踐模式也是多種開發(fā)活動的綜合。易言之，開發(fā)性移民的實踐模式歸根到底體現(xiàn)為多種扶持性活動的組合運用。例如，三峽工程開發(fā)性移民的實踐可以概括為“技能培訓+社會保障+效益分享”；浙江的珊溪水庫移民可以概括為“技能培訓+社會保障+創(chuàng)業(yè)扶助”；貴州的雙河電站項目移民采取了“技能培訓+社會保障+創(chuàng)業(yè)扶持+長效補償”；廣西的青秀山區(qū)鳳嶺園藝場項目移民則采取了“技能培訓+社會保障+留地安置+創(chuàng)業(yè)扶持”；丹江口水庫移民則是“技能培訓+社會保障+創(chuàng)業(yè)扶助+商業(yè)店鋪(該種扶持活動只在少量大型移民集中安置點出現(xiàn))”，等等。必須指出，在實踐過程中，開發(fā)性移民政策的實施必然是多種扶持活動形式的疊加，而不可能采取某種特定的單一扶持活動。同時，與我國多樣化移民工程的陸續(xù)啟動，在具體模式上也處于不斷發(fā)展、豐富與創(chuàng)新之中。截止到目前，較具典型性的大致有如下6種模式。

(1)技能培訓。對移民進行技能培訓有利于極大地開發(fā)水庫移民的社會資本，從而推動移民社會生產力的發(fā)展。國發(fā)[2004]28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農民”中明確規(guī)定：盡快提出建立被征地農民就業(yè)培訓和社會保障制度的指導性意見。中國自20世紀90年代以來各類移民在展開搬遷安置工作的同時，都相應地開展了技能培訓。培訓對象由部分移民逐漸轉變?yōu)槿采w培訓，由移民干部為主轉變?yōu)橐砸泼駷橹?，培訓內容由政策法?guī)培訓為主轉向勞動技能培訓為主。移民的技能培訓工作已經成為實施移民安置計劃的必要活動。技能培訓是水庫移民積累人力資本的重要手段以及解決水庫移民遺留問題、實現(xiàn)移民安穩(wěn)致富的重要途徑[12]，促進了庫區(qū)的和諧穩(wěn)定和移民的安穩(wěn)致富。

(2)社會保障。在國務院先后出臺的國發(fā)[2004]28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國辦發(fā)[2006]29號《國務院辦公廳轉發(fā)關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》兩項政策指導性文件中，都特別強調了移民社會保障的重要性。尤其是后者，更是明確地指出社會保障工作作為征地制度改革的重要內容，可以從“明確保障對象，保障基本生活和長遠生計，合理確定保障水平”三方面積極做好被征地農民社會保障工作，所需資金則從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，不足以支付的部分則由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。對移民實施技能培訓和全員社會保障，已經成為我國實施開發(fā)性移民的內在之義。

(3)效益分享。移民作為項目的直接受影響者，且多數(shù)情況下形成眾多的社會風險。那么，移民公平分享項目收益，既是對移民的應有回饋，也是對于移民發(fā)展權的必要尊重。國發(fā)[2004]28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出：“對有穩(wěn)定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”。這是效益分享理念較早在國家文件中的體現(xiàn)。在我國三峽移民、四川亭子口水庫移民實施過程中均采取了效益分享機制，可以在不增加業(yè)主額外成本的前提下，保證移民在搬遷后的人均純收入逐年增長。

(4)留地安置。所謂“留地安置”，即政府在征收土地時根據(jù)征收規(guī)模將部分建設用地(一般為10%～15%)直接安排給被征地的農村集體經濟組織或農民經營、使用，鼓勵和扶持其興辦產業(yè)，以期通過發(fā)展二、三產業(yè)為失地農民帶來長期穩(wěn)定的收益[13]。留地安置產生于20世紀80年代，目前已有廣東、廣西、浙江等10多個省份展開實踐，解決了其他扶持措施中的一些缺陷，受到政府及移民群體的廣泛贊同，是一種值得推廣的模式[14]。

(5)長效補償。長效補償就是變靜態(tài)的一次性補償為動態(tài)的長久逐年補償。按照“淹多少、補多少”的原則，由項目業(yè)主對征占移民的耕地按依法審定的補償標準，以谷物或現(xiàn)金的形式對移民實行長期補償，直到項目運行結束。征收耕地長效補償與一次性安置補償?shù)母緟^(qū)別，就在于土地市場價值時空上的彈性問題[15]，即需要根據(jù)土地市值的變化調整補償額度。長效補償在廣西、貴州、云南的金沙江中部的水電項目移民中均得到良好的運用。

(6)創(chuàng)業(yè)扶助。創(chuàng)業(yè)扶助是政府根據(jù)移民創(chuàng)業(yè)的需求，提供一定的扶持措施，以推進就業(yè)、推動創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)發(fā)展的一種模式。如浙江省桐廬縣境內有新安江、富春江、肖嶺和分水江等水庫移民，桐廬縣相關機構通力合作，綜合環(huán)境資源和傳統(tǒng)優(yōu)勢等，鼓勵移民創(chuàng)業(yè)，配以移民工作部門的資金和技術支持，有效地實現(xiàn)了移民社會的可持續(xù)發(fā)展。課題組成員在丹江口水庫移民調查中也發(fā)現(xiàn)，移民在搬遷后有著極強的創(chuàng)業(yè)意識，政府順勢給予一定的政策“東風”，則會推進移民創(chuàng)業(yè)的有序開展。

4 結 論

開發(fā)性移民的概念是在移民實踐中逐步豐富和發(fā)展的。開發(fā)性移民是一種系統(tǒng)工程，即在補償?shù)幕A上，通過各種資源(資本)的持續(xù)投入，采取多元化的扶持活動，實現(xiàn)移民可持續(xù)發(fā)展的目標。開發(fā)性移民在中國實踐中的不斷拓展、概念的演變及其多元化的實踐模式，均是我們繼續(xù)推廣開發(fā)性移民政策、拓展實踐模式的良好基礎。但是，開發(fā)性移民仍然有待繼續(xù)深化，特別是在以下三個方面：

(1)開發(fā)性移民扶持方式的多元化探索。開發(fā)性移民的目的在于水庫移民社會的可持續(xù)發(fā)展，其具體方式則不拘一格，對于其方式的創(chuàng)新有待于繼續(xù)探索和挖掘。

(2)開發(fā)性移民應用范圍的拓展。將中國的開發(fā)性移民政策置于發(fā)展中國家框架內，從而將這一政策應用范圍拓展到其他發(fā)展中國家。

(3)開發(fā)性移民對于非自愿移民的自愿化安置的推動研究。根據(jù)移民的“推拉”理論，開發(fā)性移民在很大程度上有利于加大安置地的拉動力，從而可以利用開發(fā)性移民政策推動非自愿移民的自愿化安置研究，但是在具體的開發(fā)策略方面需要繼續(xù)進行探索。