地方政府性債務的風險管理

【摘 要】近年來，各地政府的債務規(guī)模不斷膨脹、償債壓力日益加大，有效地進行地方政府性債務風險成為一個重大問題。本文主要對中國地方政府債務問題的原因進行分析，并對中國地方政府性債務風險管理提出建議。

【關鍵詞】 地方政府性債務 風險管理

一、地方政府債務的涵義

地方政府債務不同于商業(yè)債務，是一種沒有任何抵押品，依托政府信巧發(fā)行的債務，投資者把錢借給政府是因為他們相信政府會謹守諾言，支付他們利息以及本金。國際上對政府債務風險的研究大都采用經(jīng)典的財政風險矩陣，該理論把商業(yè)債務中“或有債務”的概念引入其中，將地方政府債務分為顯性直接債務、顯性或有債務、隱性直接債務、隱性或有債務四類。

顯性直接債務是法律規(guī)定需要承擔的確定性債務，顯性或有債務是法律規(guī)定需要承擔的不確定性債務，隱性直接債務是道義上需要承擔的確定性債務，隱性或有債務是道義上需要承擔的不確定性債務。

二、我國地方政府性債務問題產(chǎn)生的原因

1.事權與財權分配不協(xié)調(diào)。由于中國是一個典型的單一制國家，權力集中于中央。自1994年分稅制改革以來，中國地方政府普遍存在事權與財權分配不協(xié)調(diào)的問題，事權與財權之間的矛盾使得各地政府在發(fā)展經(jīng)濟和制定目標時比較盲目和草率，忽略了自身的財政和資金情況。

2.投融資平臺缺乏監(jiān)管。地方政府為了獲得項目建設資金，便創(chuàng)辦了各種投融資平臺來進行融資建設，包括城投公司、城建開發(fā)公司、開發(fā)投資公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等等。由于這些投融資平臺成效顯著，國家也對這種地方政府的投融資方式?jīng)]有嚴格限制，地方金融部門對有政府后盾的融資項目在審查時睜一只眼閉一只眼，導致大量的地方政府債務不斷出現(xiàn)，造成地方政府的債務負擔越背越重。

3.單一的投融資渠道。中國地方政府傳統(tǒng)的籌措資金的方式主要是建立一些投融資平臺，通過抵押資產(chǎn)、土地等向銀行貸款、信托融資等等，地方政府新型的投融資渠道還處于起步階段，尚未形成多元化的投融資格局。在市場機制下，政府本應適當發(fā)揮宏觀和微觀調(diào)控作用，但地方政府仍然存在過分干預市場投資的行為，使社會資金準入成本過高，民間資本難以進入，導致地方政府投資領域過多，政府債務不斷增加。

4.地方政府信息公開制度落實不到位。根據(jù)清華大學公共管理學院公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心編制的《2017年中國市級政府財務透明度研究報告》顯示，2017年地方政府債務公開情況較差，在統(tǒng)計的295個地級市及以上市政府中，僅有37個城市的市政府對債務的具體使用項目進行了全面公開，僅占統(tǒng)計城市數(shù)量總比例的12.54%。

三、加強地方政府性債務風險管理的建議

1.健全披露制度，推進債務信息公開透明。通過明確各級政府的信息披露責任、內(nèi)容、時點和渠道，及時向社會公眾公開本地政府債務的種類、規(guī)模、結構、期限、層級、債權人等情況，地方政府債券發(fā)行主體及其綜合財力、資產(chǎn)負債等數(shù)據(jù)，并就政府購買服務、PPP等支出是否納入財政預算管理提供查詢渠道，便于金融機構和監(jiān)管部門掌握全面、真實的信息，有效落實規(guī)范地方政府舉債融資行為的相關政策要求，控制交叉擔保、過度授信等情況的發(fā)生，防止和避免隱性債務、違規(guī)融資等行為的出現(xiàn)。

2.進一步深化財政分稅制改革。首先，應樹立權責一致的原則，在中央政府與地方政府關于財權與事權的界定上，應相匹配，并明確通過法律法規(guī)進行規(guī)定;其次，為了增強地方政府的償債能力，應賦予地方政府一定的稅收管理控制權，但該權利應得到中央政府的監(jiān)督，應該建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構專門對地方政府的稅收管控權進行嚴格監(jiān)管;最后，在地方政府的財政支出方面應建立科學的考量與評估體系，避免財政的無效支出，減輕地方政府的支出負擔，從而進一步降低地方政府的債務規(guī)模。

3.健全市場化投融資機制。一是建議地方政府發(fā)行債券，使得地方的信用風險更加清晰，同時需要引入中介機構提供專業(yè)而公正的中介服務，對地方政府債的發(fā)行進行信用評級，做好債券保險工作;二是應建立讓政府更加市場化、透明化的投融資機制，更大范圍的利于債券市場融資;三是應大力鼓勵民間資本對市政基礎設施等固定資產(chǎn)項目進行投資，并通過機制創(chuàng)新為民間資本的投資帶來收益，使得民間資本投資與項目創(chuàng)收形成良性循環(huán);四是鼓勵地方政府積極引導和鼓勵多種投融資模式，以實現(xiàn)市場化經(jīng)營和運作為目標，吸引民間資本對基礎設施等項目進行投資，并保證投資者的投資收益，進而形成政府融資渠道暢通有效的良性循環(huán)。

4.摸清底數(shù)分類處置，確保各類債務得到有效償還。一是全面清理清查現(xiàn)有債務，切實加強政府債務管理;二是制定分類處置對策，穩(wěn)步推進債務處置工作，對于社會效益好、經(jīng)濟效益差必須由財政負責償還的債務，采取預算內(nèi)安排、預算外統(tǒng)籌等多種方式籌措償還資金;對于不同部門以及區(qū)縣舉債項目，以“誰舉債、誰償還”為原則，要求制定償債計劃，必要時上級政府給予財政支持，但必須進行預算抵扣;對于可市場化運作的項目，通過資產(chǎn)重組、拍賣等方式交由各類市場主體作用。

5.建立政府債務管理機構及完善相關法律法規(guī)。中央政府在盡快建立統(tǒng)一的債務管理機構的同時應加快立法的步伐。地方政府舉債時，需要把申請?zhí)峤恢林醒胝O置的地方債統(tǒng)一監(jiān)管部門，把舉債的規(guī)模和用途進行詳細說明，詳細闡述財政收支規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展等信息，舉債必須經(jīng)過批準后才能夠實施。

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作者簡介：韓倩倩（1993—），女，山西運城人，山西財經(jīng)大學2016（財政學）學術碩士研究生，研究方向：財政理論與政策。