論我國(guó)憲法監(jiān)督體制的完善

【摘 要】 憲法監(jiān)督不僅是憲法實(shí)施的一種手段，更是保護(hù)憲法運(yùn)作的重要制度。就目前而言，我國(guó)憲法監(jiān)督體制仍存在著許多不足。本文從現(xiàn)有不足出發(fā)，在借鑒國(guó)外憲法監(jiān)督模式的有益經(jīng)驗(yàn)之上，進(jìn)一步提出完善我國(guó)憲法監(jiān)督體制的舉措和構(gòu)想，進(jìn)而形成獨(dú)具我國(guó)特色的憲法監(jiān)督文化。

【關(guān)鍵詞】 憲法監(jiān)督體制 議行合一 憲法監(jiān)督委員會(huì)

一、引言

我國(guó)《憲法》第六十二條規(guī)定： 全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)“（一）修改憲法;（二）監(jiān)督憲法的實(shí)施......”以及《憲法》第六十七條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)“（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施......”這些規(guī)定均表明了我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制指的是由全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，以確保憲法有效執(zhí)行的制度。與國(guó)際上典型的立法監(jiān)督模式不同，我國(guó)的憲法監(jiān)督制度具有自身特色，人大不僅是立法機(jī)關(guān)也是權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)憲法的實(shí)施行使監(jiān)督權(quán)。而這一監(jiān)督機(jī)制也是在充分尊重和延續(xù)我國(guó)現(xiàn)行的“議行合一”的權(quán)力體制基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。雖然我國(guó)憲法監(jiān)督體制有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中仍然顯露出諸多的不足。對(duì)此，必須要正確把握當(dāng)前存在的不足，找出關(guān)節(jié)點(diǎn)并予以突破和完善，使憲法監(jiān)督體制真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

二、我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制存在的不足

（一）人大及其常委會(huì)不能有效履行職能

我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)是行使憲法監(jiān)督職權(quán)的主體。但事實(shí)上全國(guó)人大既是立法機(jī)關(guān)又是權(quán)力機(jī)關(guān)，眾多的職權(quán)，使其無(wú)法有效實(shí)施憲法監(jiān)督職能。全國(guó)人大一年只召開一次會(huì)議，閉會(huì)期間由人大常委會(huì)代行其職能，但其召開會(huì)議也就每?jī)蓚€(gè)月一次，且除了會(huì)期的有限之外，人大及其常委會(huì)還要在會(huì)議期間討論國(guó)家立法和進(jìn)行人事任免等活動(dòng)，根本沒有足夠的時(shí)間對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。此外，全國(guó)人大作為立法機(jī)關(guān)，既有立法權(quán)又有監(jiān)督權(quán)，即便是在其會(huì)議中確實(shí)發(fā)現(xiàn)自己頒布的法律違憲，但宣布違憲有損其自身的權(quán)威和尊嚴(yán)，因此其極有可能濫用自身的權(quán)力而不積極行使憲法監(jiān)督職能，不宣布自身的法律違憲而蒙騙大眾。這也是進(jìn)一步體現(xiàn)憲法監(jiān)督體制的缺陷，全國(guó)人大實(shí)行憲法監(jiān)督，卻沒有一個(gè)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其提出異議，制約其權(quán)力，違背了權(quán)力制約這一憲法基本原則。

（二）相關(guān)程序立法不完善

憲法監(jiān)督在立法方面，只明確規(guī)定了監(jiān)督的主體和對(duì)象，而對(duì)于程序方面有關(guān)如何行使憲法監(jiān)督權(quán)、確定監(jiān)督的期限和步驟等規(guī)定缺少相關(guān)的程序立法，這使得監(jiān)督主體在行使監(jiān)督職能的時(shí)候具有隨意性，自由裁量的空間范圍過(guò)大，沒有法律加以約束，從而導(dǎo)致憲法監(jiān)督的不公平并引起社會(huì)公眾的不滿。從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，多年以來(lái)，我們從未在新聞報(bào)道中看到全國(guó)人大對(duì)違憲行為的處理，這并不是說(shuō)法律法規(guī)和社會(huì)生活中不存在違憲行為，而是人大對(duì)違憲行為的忽視以及對(duì)社會(huì)公眾請(qǐng)求加強(qiáng)憲法監(jiān)督呼聲的無(wú)視。面對(duì)公眾關(guān)注的諸多涉憲案件，社會(huì)呼聲高漲并且社會(huì)組織或公民已經(jīng)提出了違憲審查要求的時(shí)候，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)卻依然不做出公開的回應(yīng)。而這就是程序立法上的缺失，由于沒有一個(gè)法定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法可依，造成了立法機(jī)關(guān)即憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)失信于人的局面。

（三）監(jiān)督內(nèi)容不全面，方式單一

一般來(lái)說(shuō)，憲法監(jiān)督的內(nèi)容包括一般違憲行為和立法違憲行為，二者缺一不可。但根據(jù)我國(guó)憲法，憲法監(jiān)督的內(nèi)容在范圍方面只側(cè)重于對(duì)法律文件是否違憲進(jìn)行監(jiān)督，卻沒有對(duì)一般違憲行為進(jìn)行規(guī)定。這使得現(xiàn)實(shí)中存在大量的一般行為違憲的情形，而現(xiàn)有的憲法監(jiān)督體制對(duì)此卻無(wú)能為力。與此同時(shí)，當(dāng)前憲法所規(guī)定的也只是著重對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)立法活動(dòng)的憲法監(jiān)督，而缺少對(duì)政黨、人民團(tuán)體、群眾組織以及公民個(gè)人的行為進(jìn)行憲法監(jiān)督的明確規(guī)定。此外，在我國(guó)實(shí)行的事后監(jiān)督方式中，依據(jù)憲法規(guī)定，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)只是變更或撤銷違憲的法律法規(guī)，而對(duì)于違憲的法律法規(guī)等規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)卻沒有任何處理措施。這樣的監(jiān)督方式并不能真正起到法律的警示、教育作用，也無(wú)法防止相類似的違憲法律法規(guī)的出現(xiàn)。

三、國(guó)外憲法監(jiān)督體制對(duì)我國(guó)的啟示

（一）普通法院式樣的憲法監(jiān)督體制

普通法院式樣的憲法監(jiān)督體制，是指在法院審理具體案件的過(guò)程中，附帶性地審查適用該案件的法律法規(guī)的合憲性。這種憲法監(jiān)督制度初創(chuàng)于美國(guó)，來(lái)源于1803年“馬伯里訴麥迪遜”案的裁決，該案確立了“憲法至高無(wú)上”的地位，并且賦予了法官審查法律合憲性的權(quán)力，由此開啟了司法審查制的先河。這種憲法監(jiān)督方式有利于強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政和立法權(quán)的制約，啟發(fā)我們可以通過(guò)具體案件的司法程序處理違憲問(wèn)題，使當(dāng)事人、法官和其他訴訟參與人都能夠接受憲法教育，形成良好的憲法監(jiān)督氛圍。

（二）憲法委員會(huì)方式的憲法監(jiān)督體制

與美國(guó)所采取的憲法監(jiān)督體制不同，法國(guó)則是由憲法委員會(huì)來(lái)獨(dú)自行使憲法監(jiān)督權(quán)。為了更好地保障公民權(quán)利，憲法委員會(huì)與立法權(quán)分開獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督的方式是在具體法律頒布之前，對(duì)其合憲性進(jìn)行抽象性審查，如果違憲就不能通過(guò)，從而在源頭上防止了違憲現(xiàn)象的發(fā)生。憲法委員會(huì)成員的專業(yè)性，同時(shí)又獨(dú)立于立法權(quán)的性質(zhì)，使得這獨(dú)特的監(jiān)督方式能夠更好地保證憲法監(jiān)督的公正性，啟示我們?cè)诠贾笆狗蓛?nèi)容與憲法保持一致性，能夠更好地維護(hù)憲法權(quán)威和秩序。

四、完善適合我國(guó)國(guó)情的憲法監(jiān)督體制

（一）建立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)

由于全國(guó)人大及其常委會(huì)不能有效履行監(jiān)督職能，建議可以借鑒法國(guó)的監(jiān)督體制設(shè)計(jì)，設(shè)立一個(gè)專門機(jī)關(guān)履行憲法監(jiān)督的職責(zé)。同時(shí)考慮到全國(guó)人大是我國(guó)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，以及我國(guó)獨(dú)特的“議行合一”的政治體制，在立足我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，可以選擇在全國(guó)人大及其常委會(huì)之下設(shè)立一個(gè)憲法監(jiān)督委員會(huì)作為監(jiān)督憲法實(shí)施的專門機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。全國(guó)人大授權(quán)該機(jī)構(gòu)專門解釋憲法，審查違憲行為以及裁決違憲性糾紛，但是憲法監(jiān)督委員會(huì)的性質(zhì)、地位與其他專門委員會(huì)相同，仍然要對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，并定期向它報(bào)告工作。此外，憲法監(jiān)督委員會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)是具有過(guò)硬的法律專業(yè)知識(shí)的憲法學(xué)界的權(quán)威學(xué)者和專家，由人大提名，主席任免，且作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，組成人員不得再另外擔(dān)任其他工作，保證憲法監(jiān)督工作的高效與公正。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置不但適應(yīng)了我國(guó)的政權(quán)組織形式，而且有效地解決了全國(guó)人大不能有效地行使監(jiān)督職能，監(jiān)督主體能力不足，濫用權(quán)力等問(wèn)題，有利于更好地維護(hù)憲法的穩(wěn)定性。

（二）完善相關(guān)程序立法

目前我國(guó)就如何行使憲法監(jiān)督，違憲糾紛如何救濟(jì)等程序問(wèn)題，仍沒有相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)定，對(duì)此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相關(guān)的程序立法。關(guān)于程序的啟動(dòng)，可以采取主動(dòng)和被動(dòng)相結(jié)合的方式，公權(quán)力機(jī)關(guān)可以自行監(jiān)督，其他政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)和公民個(gè)人也可以提起憲法監(jiān)督程序。即可以是在法律法規(guī)生效頒布之前，由制定機(jī)關(guān)自覺提交憲法委員會(huì)接受合憲性審查的主動(dòng)程序，也可以是在訴訟過(guò)程中，由當(dāng)事人就所適用的法律的合憲性提出異議的被動(dòng)程序。關(guān)于憲法訴訟，在此之前我國(guó)并沒有具體規(guī)定，但是可以借鑒美國(guó)司法審查的監(jiān)督體制設(shè)計(jì)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，建議由受理案件的法院向上一級(jí)法院遞交法律法規(guī)合憲性的異議申請(qǐng)，然后由上級(jí)法院審委會(huì)對(duì)異議進(jìn)行初審，討論決定是否提交憲法委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查的程序立法。完善后的憲法監(jiān)督程序立法，不但可以減輕憲法委員會(huì)的工作壓力，也有利于保障憲法的實(shí)施和公民的基本權(quán)利。

（三）擴(kuò)大監(jiān)督內(nèi)容，豐富監(jiān)督方式

我國(guó)對(duì)憲法監(jiān)督的范圍不能僅對(duì)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)一般的違憲行為進(jìn)行監(jiān)督，憲法監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)將大量的違憲行為納入工作范圍，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為是否違憲，監(jiān)督各政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)和公民個(gè)人的活動(dòng)是否遵憲、護(hù)憲，并對(duì)違憲性糾紛予以裁決，進(jìn)而維護(hù)憲法的穩(wěn)定秩序。先前，我國(guó)的憲法監(jiān)督方式側(cè)重于抽象監(jiān)督，隨著憲法訴訟的加入，我國(guó)可以借鑒西方國(guó)家具體案例審查的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)憲法的具體監(jiān)督，提高裁決個(gè)案違憲的能力，使法律法規(guī)和其他一般的具體違憲行為得到應(yīng)有的糾正和制裁。

五、結(jié)語(yǔ)

俗話說(shuō)得好“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，但比救濟(jì)更加先決的條件是監(jiān)督。我國(guó)雖已建立了憲法監(jiān)督體制，但由于我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程較短，法治建設(shè)仍處于探索階段，因此現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制在實(shí)踐過(guò)程中依然存在著諸多的缺陷，進(jìn)一步完善憲法監(jiān)督體制對(duì)我國(guó)憲法的實(shí)施具有必要性和緊迫性。目前，我國(guó)現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制尚且處于“弱勢(shì)”階段，無(wú)法真正有效地保障憲法的實(shí)施和維護(hù)憲法秩序，只有立足我國(guó)國(guó)情，在堅(jiān)持我國(guó)獨(dú)特的“議行合一”的政治體制和歷史文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，借鑒西方先進(jìn)國(guó)家在憲法監(jiān)督體制設(shè)計(jì)上的有益經(jīng)驗(yàn)，才能使我國(guó)的憲法監(jiān)督體制變得更加成熟、科學(xué)，并轉(zhuǎn)化為“強(qiáng)勢(shì)”地位。

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作者簡(jiǎn)介：金鏑斐（1994-），女，漢族，浙江紹興。法學(xué)碩士，憲法與行政法，浙江工商大學(xué)，浙江省杭州市，310018。