國(guó)際化社區(qū)治理：專(zhuān)業(yè)化社會(huì)治理創(chuàng)新的中國(guó)方案

文／樊 鵬

加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，打造共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，是黨的十九大報(bào)告給出的新時(shí)代社會(huì)治理領(lǐng)域的發(fā)展愿景。十九報(bào)告指出，要通過(guò)完善社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平報(bào)告的這些論述既是對(duì)當(dāng)下社會(huì)治理領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐基本輪廓的精準(zhǔn)描述，也是針對(duì)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理改革方向的具體指引。深刻領(lǐng)會(huì)和認(rèn)真落實(shí)十九大關(guān)于社會(huì)治理改革的精神，需要聚焦前沿領(lǐng)域，直面問(wèn)題挑戰(zhàn)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

社區(qū)治理是社會(huì)治理的重要領(lǐng)域和基礎(chǔ)工程，而在社區(qū)治理領(lǐng)域，國(guó)際化社區(qū)又是當(dāng)前最具前沿性、挑戰(zhàn)性和最具國(guó)際意義的一個(gè)特殊版塊。國(guó)際化社區(qū)的治理，對(duì)于探索執(zhí)政黨如何有效加強(qiáng)對(duì)日趨復(fù)雜化的基層社會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)力，政府如何應(yīng)對(duì)未來(lái)更具多樣性、包容性的城市發(fā)展需求具有極強(qiáng)的前瞻意義。對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的分析表明，中國(guó)正在以開(kāi)放的創(chuàng)新意識(shí)和強(qiáng)有力的執(zhí)政規(guī)劃，借助豐富的黨群組織和政治資源，充分發(fā)揮社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的力量，將中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為具體的社會(huì)治理效能。中國(guó)針對(duì)國(guó)際化社區(qū)的治理，在創(chuàng)造“和諧宜居”城市的同時(shí)，也為執(zhí)政黨探索加強(qiáng)基層社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)力的有效途徑提供了一個(gè)理想場(chǎng)域，將極大地豐富中國(guó)國(guó)家治理的空間內(nèi)涵和路徑經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為解決多元化社區(qū)的治理這一世界性難題提供了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

一 國(guó)際化社區(qū)在中國(guó)的發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化和城市住房體制改革，中國(guó)的城市新型社區(qū)不斷擴(kuò)大，從社區(qū)管理到社區(qū)治理，反映了中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化，也重新定義了基層民主治理的對(duì)象和任務(wù)。這個(gè)過(guò)程中，一種更為特別的社區(qū)類(lèi)型也在中國(guó)的大都市地區(qū)逐漸擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，這就是“國(guó)際化社區(qū)”。

國(guó)際化社區(qū)，顧名思義，是指來(lái)自世界各地不同國(guó)籍的人們聚居或工作所組成的社區(qū)。按照國(guó)際慣例，外籍人口在城市總?cè)丝谥兴急壤母叩?，是衡量城市?guó)際化程度和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的指標(biāo)之一，這一指標(biāo)也可以用以衡量社區(qū)的國(guó)際化水平。上海早在數(shù)年前發(fā)布的《浦東新區(qū)國(guó)際化社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃》中就提出，國(guó)際化社區(qū)中外籍居民的比率應(yīng)該大于30%。[1]但在當(dāng)下中國(guó)包括北京在內(nèi)的多數(shù)城市地區(qū)，境外人士的居住戶(hù)數(shù)比例通常在20%以上的都被地方政府視為“國(guó)際化社區(qū)”。[2]同一般意義上的城市社區(qū)比較，國(guó)際化社區(qū)的發(fā)展更加體現(xiàn)了中國(guó)不斷與外部世界接軌的過(guò)程，是中國(guó)的內(nèi)部社會(huì)構(gòu)造和城市功能更趨復(fù)雜化的產(chǎn)物。同時(shí)，國(guó)際化社區(qū)的擴(kuò)大與相應(yīng)而來(lái)的治理挑戰(zhàn)，也在一定程度上考驗(yàn)著中國(guó)的制度體系，成為檢驗(yàn)中國(guó)的社會(huì)治理機(jī)制和國(guó)家治理能力的重要試金石。

國(guó)際化社區(qū)在中國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)不同的歷史階段，形成了幾種不同的類(lèi)型和形態(tài)。第一種模式存在于晚清至民國(guó)階段，這一時(shí)期所謂的“國(guó)際化社區(qū)”主要存在于海外列強(qiáng)在北京、天津、上海、廣州、漢口等地建立的各類(lèi)租界。例如上海外灘建立的“公共租界”，天津的五大道、小白樓區(qū)域設(shè)立的九大租界，以及被稱(chēng)為“東方芝加哥”的漢口濱江一線(xiàn)龐大的租界區(qū)，解放前全國(guó)約有30個(gè)大大小小的租界。在這些“國(guó)中之國(guó)”，大多都設(shè)有外國(guó)人專(zhuān)有的居住社區(qū)，來(lái)自西方列強(qiáng)的殖民者、商貿(mào)代表及其家屬、傳教士等構(gòu)成了這些社區(qū)的主角。由于國(guó)外列強(qiáng)在中國(guó)享有治外法權(quán)，租界內(nèi)的社區(qū)完全實(shí)行自我防衛(wèi)、自我管理，完全游離于中國(guó)的法律和管治權(quán)威之外，因此本文將這一階段命名為“特殊主義”或“例外主義”導(dǎo)向的國(guó)際化社區(qū)。

第二種模式是新中國(guó)建立之后的“國(guó)際化社區(qū)”，這一時(shí)期國(guó)際化社區(qū)的主要成員是同中國(guó)建交的國(guó)外使領(lǐng)館人員以及援助中國(guó)開(kāi)展社會(huì)主義建設(shè)的蘇聯(lián)專(zhuān)家，在這一時(shí)期仍實(shí)行某種程度的“例外主義”，所不同的是，這些外國(guó)使領(lǐng)館人員和外國(guó)專(zhuān)家的社區(qū)已被納入中國(guó)政府的管理體系，只是主動(dòng)采取了優(yōu)先保障、特殊對(duì)待的政策，因此可以理解為一種“優(yōu)先主義”導(dǎo)向的國(guó)際化社區(qū)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，針對(duì)外國(guó)人社區(qū)的管理和服務(wù)某種程度上實(shí)行的是計(jì)劃供給模式。例如新中國(guó)成立后在北京建國(guó)門(mén)外永安里一帶建立的第一使館區(qū)，其中就包含了集工作與生活一體化的外交人員專(zhuān)屬社區(qū)，這些外國(guó)使領(lǐng)館人員的居住地點(diǎn)和后勤服務(wù)均由中央專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)提供。20世紀(jì)50年代開(kāi)始，中國(guó)聘請(qǐng)了大量蘇聯(lián)專(zhuān)家來(lái)華協(xié)助政府進(jìn)行管理，蘇聯(lián)顧問(wèn)、專(zhuān)家和技術(shù)人員來(lái)華為國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)作出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年至1960年到中國(guó)工作過(guò)的蘇聯(lián)顧問(wèn)和專(zhuān)家總計(jì)超過(guò)18000人次。[3]在許多大城市，地方政府專(zhuān)門(mén)為外國(guó)專(zhuān)家設(shè)計(jì)建造了“專(zhuān)家樓”，為了搞好對(duì)蘇聯(lián)專(zhuān)家的接待工作，有些地方還特意選擇在風(fēng)景秀麗的地方營(yíng)建歐式建筑構(gòu)成的社區(qū)。

第三種模式是改革開(kāi)放以來(lái)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成的早期國(guó)際化社區(qū)，這是一種基于“發(fā)展主義”導(dǎo)向的國(guó)際化社區(qū)形態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)，為了搞活地方經(jīng)濟(jì)、招商引資、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由地方政府推動(dòng)形成的高端化國(guó)際社區(qū)，例如上海浦東金橋開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)營(yíng)的碧云國(guó)際化社區(qū)，北京順義的后沙峪國(guó)際化社區(qū)，天津?yàn)槲郯呐_(tái)投資商發(fā)展起來(lái)的梅江國(guó)際化社區(qū)等。從當(dāng)時(shí)社區(qū)建立和管理的方式上，可以看到政府“有形之手”的積極干預(yù)，政府主動(dòng)劃撥土地、主動(dòng)開(kāi)發(fā)推進(jìn)、開(kāi)放高端物業(yè)。很顯然，這些社區(qū)的營(yíng)建和管理，主要就是為了吸引高端產(chǎn)業(yè)和人才要素資源，通過(guò)專(zhuān)門(mén)籌建高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化社區(qū)，形成對(duì)高端產(chǎn)業(yè)和人才的吸引力，這種理念的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)功利主義、高端要素導(dǎo)向以及精英化治理導(dǎo)向。事實(shí)上，這些早期的國(guó)際化社區(qū)，在后續(xù)的管理方面，除了極少數(shù)國(guó)際化社區(qū)是由政府直接管理——例如上海浦東金橋公司作為上海市管?chē)?guó)有資產(chǎn)公司承辦國(guó)際化社區(qū)，大多數(shù)社區(qū)建設(shè)和管理業(yè)務(wù)都交給了市場(chǎng)，由物業(yè)公司向這些社區(qū)提供高端化的服務(wù)。[4]相應(yīng)地，政府對(duì)這些國(guó)際化社區(qū)的介入則十分有限，監(jiān)管主要局限于治安出入境管理和基本社區(qū)服務(wù)，治理體制和管理機(jī)制創(chuàng)新十分有限。國(guó)際化社區(qū)的居民也主要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式從市場(chǎng)獲得各類(lèi)高端服務(wù)，國(guó)際化社區(qū)同本地居民社區(qū)基本區(qū)隔開(kāi)來(lái)，而本地公共服務(wù)系統(tǒng)對(duì)外籍人員的包容性也十分有限。[5]

隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)崛起和社會(huì)發(fā)展，境內(nèi)國(guó)際化社區(qū)類(lèi)型日趨多樣化。從當(dāng)下經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)國(guó)際化社區(qū)類(lèi)型已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅局限于外交人員構(gòu)成的外交型社區(qū)，以及改革開(kāi)放初期為吸引投資而設(shè)立的專(zhuān)門(mén)服務(wù)境外高端人群的社區(qū)類(lèi)型。實(shí)際情況是，在廣泛的對(duì)外交往和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，形成了新外交元素型——以北京朝陽(yáng)麥子店社區(qū)以聚焦于去特殊化、推動(dòng)外交人員與本地社區(qū)融合為代表；產(chǎn)業(yè)集聚型——以杭州高新開(kāi)發(fā)區(qū)以推動(dòng)國(guó)際化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)社區(qū)空間體系為代表；教育輻射型——以北京五道口國(guó)際化社區(qū)以及杭州西湖區(qū)“環(huán)浙大”國(guó)際化社區(qū)為代表；商業(yè)生態(tài)型——以深圳福田區(qū)香蜜湖東海社區(qū)和杭州江干區(qū)錢(qián)江街道錢(qián)塘CBD商區(qū)以推動(dòng)大型商業(yè)樓宇帶動(dòng)的國(guó)際化社區(qū)多元生活方式和文化的全面融合為代表；族群雜居型——以深圳南山蛇口街道以實(shí)現(xiàn)83個(gè)國(guó)家外籍人口構(gòu)成的復(fù)雜社區(qū)的穩(wěn)定治理為代表；族群聚居型——以北京朝陽(yáng)區(qū)望京街道形成的約3萬(wàn)韓國(guó)人聚居的社區(qū)、深圳福田區(qū)香蜜湖社區(qū)約8萬(wàn)韓國(guó)人聚居的社區(qū)、廣州三元里一帶形成的1.6萬(wàn)非洲裔聚居社區(qū)為代表；中外融合混居型——以杭州西湖區(qū)文鼎苑推動(dòng)外籍人員同本地居民融情共建為代表。

類(lèi)型多樣的國(guó)際化社區(qū)的興起，不僅體現(xiàn)了中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨變，也反映了中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的成效和新的政治文明形態(tài)的變遷。當(dāng)前在中國(guó)大都市地區(qū)形成的大規(guī)模、多樣化的國(guó)際化社區(qū)，已經(jīng)不再局限于原有的政府主導(dǎo)干預(yù)的結(jié)果，在有些條件下反而是政府暫時(shí)性放任監(jiān)管和規(guī)劃缺失的結(jié)果，聚居人群的構(gòu)成也不再局限于外事人員或國(guó)外高端人群，越來(lái)越多的國(guó)外和境外普通人來(lái)到中國(guó)大陸地區(qū)投資、工作、生活?？傮w來(lái)看，國(guó)際化社區(qū)形成的動(dòng)因，逐漸從政治因素轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)，從經(jīng)濟(jì)因素又轉(zhuǎn)向社會(huì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)和文化輻射驅(qū)動(dòng)。社區(qū)類(lèi)型和動(dòng)力機(jī)制的演變，是中國(guó)與外部世界關(guān)系的變化和對(duì)外交往持續(xù)拓展的結(jié)果，也是中國(guó)大都市地區(qū)國(guó)際化元素的加強(qiáng)與提升的結(jié)晶。

在一定意義上，這些新型的國(guó)際化社區(qū)可能不再是一種社會(huì)形態(tài)和城市管理的“例外”而是代表了中國(guó)大都市地區(qū)、城市核心區(qū)持續(xù)建設(shè)發(fā)展的藍(lán)圖和方向，目前這些國(guó)際化社區(qū)所呈現(xiàn)的面貌，可能是未來(lái)中國(guó)大都市地區(qū)繼續(xù)發(fā)展下去的縮影。國(guó)籍多樣化、文化多元化需求多樣化將是中國(guó)城市化發(fā)展和社區(qū)建設(shè)走向更高階段、更高品質(zhì)的必然方向。從目前北京上海、深圳等地國(guó)際化社區(qū)的發(fā)展來(lái)看：外籍人口來(lái)源更加多元，聚居層次更加多樣，人員結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，需求更趨豐富；除了傳統(tǒng)的通過(guò)外事、商貿(mào)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)高端人才要素聚集之外，越來(lái)越多的普通外籍人口到中國(guó)定居或“尋夢(mèng)”；他們對(duì)本地政府在公共服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)社會(huì)治理、文化生活等方面提出了廣泛的需求增加了公共產(chǎn)品供給的層次性，大大改變了國(guó)際化社區(qū)治理的內(nèi)涵和要求。

二 國(guó)際化社區(qū)的試點(diǎn)探索與理念創(chuàng)新

相較于人才和經(jīng)濟(jì)紅利，國(guó)際化社區(qū)帶來(lái)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)同樣具有普遍性和前瞻性，產(chǎn)生更多互動(dòng)成本和治理技術(shù)方面的需求。國(guó)際化社區(qū)擴(kuò)大后，隨之而來(lái)的是管治制度和治理能力的挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告提出“要尊重世界文明多樣性，以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優(yōu)越”在社會(huì)治理領(lǐng)域，中國(guó)是否具備開(kāi)放、文明且與時(shí)俱進(jìn)的治理理念，是否具備治理大型多元化社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，是否具備使各國(guó)家、族群、文明融合一體形成和諧共處的能力？國(guó)際化社區(qū)成為一塊試金石，不僅考驗(yàn)著中國(guó)地方黨委和政府的社會(huì)治理能力與水平，而且考驗(yàn)了中國(guó)向世界發(fā)出的有關(guān)構(gòu)建人類(lèi)政治共同體和實(shí)現(xiàn)文明共存的莊嚴(yán)承諾的質(zhì)量。

事實(shí)上，放眼世界，國(guó)際化社區(qū)治理不僅考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家的治理水平，也考驗(yàn)著這個(gè)國(guó)家行政制度的韌性、社會(huì)治理的靈活性乃至政治文明的包容度。在這個(gè)問(wèn)題上，許多號(hào)稱(chēng)有數(shù)百年城市發(fā)展和管理歷史的西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)也存在不少問(wèn)題：如美國(guó)實(shí)行的是可以被冠之以“族群分立”的社區(qū)治理模式，表面的族群選擇權(quán)和社區(qū)自治等“政治正確”，掩蓋了實(shí)質(zhì)上的政府放任監(jiān)管、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等，族群分立帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)安全困擾，美國(guó)大都市地區(qū)的黑人社區(qū)成為社會(huì)犯罪的淵藪，這已成為全球公認(rèn)的事實(shí)。[6]

針對(duì)種族和文化多元化社區(qū)，包括法國(guó)、德國(guó)在內(nèi)的歐盟國(guó)家實(shí)行的是“文化多元主義”，表面看是尊重族群自主和文化多樣性，但實(shí)際上在社區(qū)層面放任形成了以不同種族和族群為聚集中心的隔離式社區(qū)。例如在巴黎，以種族分化和宗教區(qū)隔為基礎(chǔ)形成了黑人社區(qū)、猶太社區(qū)、穆斯林社區(qū)等，相應(yīng)也產(chǎn)生了許多因搶劫、暴力頻發(fā)而著名的“危險(xiǎn)地帶”和“勿入街區(qū)”，生活在這些危險(xiǎn)社區(qū)的人們形成了自己的政治亞文化，更有人戲稱(chēng)今天的巴黎為“巴黎斯坦”，著名的巴黎亞眠北郊（Amiens Nord）的社區(qū)集中居住著大量外來(lái)移民和貧困人群，飽受暴力和毒品問(wèn)題困擾，形成了事實(shí)上的“城中之城”。在德國(guó)，倡導(dǎo)“文化多元主義”則帶來(lái)了另外一些問(wèn)題。例如土耳其移民在德國(guó)許多城市形成了獨(dú)立聚居，雖然沒(méi)有像法國(guó)那樣陷入嚴(yán)重的治安困擾，但是由于土耳其居民的聚居性和高生育率，使得土人社區(qū)和德國(guó)人社區(qū)基本隔離，因生育問(wèn)題、就業(yè)機(jī)會(huì)及社會(huì)福利因素同本地社會(huì)和本土居民造成日益加深的矛盾和嫌隙。在2012年前后，德國(guó)已經(jīng)公開(kāi)宣稱(chēng)放棄文化多元主義，呼吁社會(huì)融入與社區(qū)融合。歐洲“難民危機(jī)”爆發(fā)，更多少數(shù)族裔涌入歐洲，通過(guò)何種政策和方式處理移民社區(qū)治理，依然困擾著今天多數(shù)歐盟國(guó)家。

在中國(guó)，高端要素導(dǎo)向的、排他性的國(guó)際化社區(qū)建設(shè)思路和模式一定程度上控制了國(guó)際化社區(qū)發(fā)展的節(jié)奏，影響了國(guó)際社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)，配合嚴(yán)格的移民審批、專(zhuān)家引進(jìn)和出入境管理等政策舉措，從而也保障了國(guó)際化社區(qū)的安全穩(wěn)定，這在北京、上海的國(guó)際化社區(qū)發(fā)展過(guò)程中是十分明顯的。隨著中國(guó)發(fā)展步伐的加快，大規(guī)模的由普通外國(guó)人——非高端人群、更多非西方發(fā)達(dá)國(guó)家人口組成的——聚居的國(guó)際化社區(qū)將成為一種普遍的類(lèi)型。例如在深圳、廣州、杭州等地，在中國(guó)的發(fā)展紅利和制度空間的吸引輻射下，涌現(xiàn)了來(lái)自更多國(guó)家、由更多普通外國(guó)人構(gòu)成的國(guó)際化社區(qū)。在這樣的社區(qū)和社會(huì)構(gòu)成中，如果政府繼續(xù)沿用原有的建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向上、服務(wù)于特殊人群的、精英化導(dǎo)向的、特殊主義的治理模式，將失去治理的基礎(chǔ)和有效性。因此，對(duì)國(guó)際化社區(qū)的治理必須回歸“治理”本身。中國(guó)顯然沒(méi)有走西方的自由主義和族群分隔的治理道路，而是積極利用黨群資源，創(chuàng)新發(fā)展理念，探索試點(diǎn)改革，加強(qiáng)政策引導(dǎo)并及時(shí)總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)。

事實(shí)上，中國(guó)的高層決策者對(duì)于中國(guó)大都市地區(qū)的發(fā)展方向有著前瞻的思考和頂層的設(shè)想。2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記在考察北京時(shí)提出要把北京建設(shè)成為“國(guó)際一流的和諧宜居之都”。北京市圍繞習(xí)近平總書(shū)記提出的“國(guó)際一流的和諧宜居之都”的目標(biāo)，在“十三五”規(guī)劃中提出“結(jié)合國(guó)際要素資源的需求特點(diǎn)，在國(guó)際化服務(wù)方面著力打造與國(guó)際接軌的制度環(huán)境和高品質(zhì)的城市人文環(huán)境”的具體目標(biāo)。這意味著，北京的國(guó)際化社區(qū)建設(shè)要圍繞“和諧宜居”的目標(biāo)，在能夠促進(jìn)中外融合的制度環(huán)境和高品質(zhì)人文環(huán)境上下功夫。

當(dāng)下，中國(guó)的核心城市地區(qū)正在通過(guò)利用相對(duì)管理自主權(quán)加強(qiáng)試點(diǎn)創(chuàng)新和治理經(jīng)驗(yàn)的探索。最為明顯的一個(gè)觀察是，今天越來(lái)越多的中國(guó)城市管理者已經(jīng)改變了對(duì)“國(guó)際化社區(qū)”的原有概念理解——國(guó)際化社區(qū)不再僅僅是國(guó)外人士比例高的社區(qū)，而是具備國(guó)際一流水準(zhǔn)的公共服務(wù)和治理水平的社區(qū)。對(duì)國(guó)際化社區(qū)的治理模式也不再局限于“例外主義”“優(yōu)先主義”“發(fā)展主義”等服務(wù)高端精英群體的導(dǎo)向，而是更多呈現(xiàn)出對(duì)國(guó)際化社區(qū)建設(shè)所能釋放的廣泛而長(zhǎng)效的社會(huì)、文化、安全效益的設(shè)想，這個(gè)廣泛的效益不僅僅關(guān)乎外籍人員的特殊化需求，而且關(guān)乎中國(guó)城市普通民眾對(duì)美好生活的向往；不僅關(guān)乎一個(gè)城市的當(dāng)下，而且關(guān)乎中國(guó)發(fā)展的未來(lái)。

在當(dāng)前國(guó)際化社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)中，既包括了上海浦東碧云社區(qū)這種堅(jiān)持走經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向、特殊化服務(wù)、高端化定位的類(lèi)型，從大范圍試點(diǎn)來(lái)看，則是產(chǎn)生了更多新的治理理念、治理目標(biāo)和治理類(lèi)型。在北京的朝陽(yáng)區(qū)，針對(duì)大規(guī)模使領(lǐng)館人員居住的外國(guó)人社區(qū)，持續(xù)不懈探索針對(duì)外國(guó)人的“居民化管理”，取消在社會(huì)權(quán)利和公共服務(wù)方面的特權(quán)，通過(guò)發(fā)揮現(xiàn)有黨群資源的優(yōu)勢(shì)、豐富制度設(shè)計(jì)和政策激勵(lì)，使其更好融入北京社區(qū)治理，激發(fā)外籍人群對(duì)于本地社會(huì)和社區(qū)的責(zé)任和參與。[7]北京之外，其他城市也因地制宜提出了自己的目標(biāo)，例如上海浦東提出了建設(shè)“智慧型”國(guó)際化社區(qū)，以智慧引領(lǐng)模式變革為主線(xiàn)，以智慧社區(qū)為載體的智慧城市項(xiàng)目應(yīng)用正在成為智慧浦東建設(shè)的亮點(diǎn)，智慧型國(guó)際化社區(qū)建設(shè)成為上海浦東進(jìn)一步融合多元文化的重要抓手，也更有利于浦東獲得更高的國(guó)際地位和優(yōu)良城市形象。[8]杭州則提出了建設(shè)中外居民“共享型”國(guó)際化社區(qū)，通過(guò)“普惠型”和“共享型”社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)中外人士的社區(qū)融合，實(shí)現(xiàn)中外文化融情，從而將國(guó)際化社區(qū)建設(shè)的紅利輻射所有居民，推動(dòng)占絕大多數(shù)的本地居民的文明化程度提升。[9]深圳則積極利用基層黨建和群團(tuán)資源配合社會(huì)組織與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)形成黨建政治引領(lǐng)下的“專(zhuān)業(yè)化”國(guó)際化社區(qū)治理體系。

綜合來(lái)看，一方面，中國(guó)所追求的國(guó)際化社區(qū)不是一般意義上的文化多元化和種族多樣性的社區(qū)，而是結(jié)合中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍然需要繼續(xù)在改革開(kāi)放這條道路上，實(shí)現(xiàn)以商貿(mào)、科研、投資帶動(dòng)的多元化，中國(guó)的決策者和地方政府仍希望建設(shè)真正有助于高端人才聚集的“高質(zhì)量的多元化”；但另一方面，中國(guó)對(duì)國(guó)際化社區(qū)的態(tài)度始終是開(kāi)放包容的，中國(guó)沒(méi)有拒斥文明多樣性的意識(shí)形態(tài)，前提是要在中國(guó)的政治體制下實(shí)現(xiàn)真正的族群平等與和諧共存，中國(guó)需要的是一種穩(wěn)定的多元化、和諧的多樣性，而社區(qū)層面的和諧宜居則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本條件。

三 黨政治理改革的試驗(yàn)田

顯然，中國(guó)大都市地區(qū)的城市決策者將國(guó)際化社區(qū)視作國(guó)家治理體系和治理能力的先鋒試驗(yàn)區(qū)，在有些地區(qū)，地方政府事實(shí)上將國(guó)際化社區(qū)建設(shè)作為一次極富政治色彩的治理體制改革試驗(yàn)。最基本地來(lái)講，中國(guó)的國(guó)際化社區(qū)顯然沒(méi)有走西方的自由主義和族群分隔的治理道路，“治理”在中國(guó)的社區(qū)建設(shè)中沒(méi)有被理解為一種簡(jiǎn)單的“自發(fā)秩序”，也沒(méi)有被理解為一種純粹的“多元參與”，而是充分結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)，基于基層安全和諧穩(wěn)定的最大現(xiàn)實(shí)需要和基本發(fā)展目標(biāo)，最大程度地利用社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，形成協(xié)同合力進(jìn)而轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理的實(shí)際效能。

綜合考察當(dāng)前發(fā)達(dá)城市地區(qū)的國(guó)際化社區(qū)治理可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)正在形成一條相對(duì)有效的治理路徑。一方面，把國(guó)際化社區(qū)作為黨的基層組織建設(shè)不可回避的新型社會(huì)空間，作為探索如何更好發(fā)揮基層黨組織政治核心和政治引領(lǐng)作用的試驗(yàn)田——探索執(zhí)政黨如何在更為復(fù)雜的多元化社區(qū)實(shí)現(xiàn)政治引領(lǐng)和駕馭能力；另一方面，利用國(guó)際化社區(qū)建設(shè)的契機(jī)，大規(guī)模使用社會(huì)力量和專(zhuān)業(yè)社工管理基層社會(huì)，改造黨在基層社區(qū)和復(fù)雜社會(huì)的權(quán)力運(yùn)行方式。改革經(jīng)驗(yàn)顯示，中國(guó)的決策者正在通過(guò)將上述兩種元素和路徑的混合，致力于使執(zhí)政黨的組織建設(shè)、能力建設(shè)同專(zhuān)業(yè)化治理以及廣泛的社會(huì)協(xié)同治理相結(jié)合，從而突破原有的“全能型政府管理和社會(huì)多元自發(fā)治理這兩種極端情形和治理模式。地區(qū)改革中的一個(gè)重要特色是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)社會(huì)治理改革。從城市街道辦到下轄居委會(huì)，正在針對(duì)新型社區(qū)的挑戰(zhàn)啟動(dòng)各類(lèi)社會(huì)活力機(jī)制，組織專(zhuān)業(yè)化力量和居民參與社會(huì)治理。

少數(shù)國(guó)際化社區(qū)，仍然主要由高度市場(chǎng)化的物業(yè)服務(wù)和社會(huì)化服務(wù)支撐，有“小區(qū)”的概念，而無(wú)“社區(qū)”的理念，政府介入嚴(yán)重不足，角色功能明顯缺位。但在多數(shù)沿海大都市地區(qū)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府正在全面介入社區(qū)事務(wù)。越是發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)際化社區(qū)，其社區(qū)治理反而都不是所謂“自發(fā)”形成，而是由黨的組織和基層社區(qū)精英領(lǐng)導(dǎo)的，即使在外籍人群密集的國(guó)際化社區(qū)，執(zhí)政黨的各級(jí)組織并沒(méi)有退出社區(qū)事務(wù)，相反，黨員和基層黨組織成為組織社區(qū)建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)居民自治的核心力量。在一些地區(qū)的改革中，通過(guò)由黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)啟動(dòng)社會(huì)自治，調(diào)動(dòng)廣泛的社會(huì)力量和社會(huì)組織有序參與社區(qū)事務(wù)，實(shí)際上達(dá)到了三重的效果。

第一，使黨的組織和干部更加聚焦在“政治”工作，加強(qiáng)社會(huì)組織權(quán)和政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨的十九大報(bào)告提出：“我們要堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿(mǎn)意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活?！卑l(fā)達(dá)地區(qū)黨組織推動(dòng)國(guó)際化社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)顯示，要落實(shí)從人民群眾關(guān)心的事情做起，并不意味著所有“小事”由黨來(lái)包攬，更多的是要充分發(fā)揮黨的思想、政治和組織優(yōu)勢(shì)，更加集中精力聚焦在社區(qū)治理、制度規(guī)則和組織形式創(chuàng)新的工作，包括組織動(dòng)員廣大社區(qū)群眾形成扁平化自治組織，推動(dòng)形成社會(huì)專(zhuān)業(yè)治理力量，組織他們深入社區(qū)服務(wù)基層。就這一點(diǎn)而言，黨的工作方式和政治功能出現(xiàn)了一個(gè)增量變革，既通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)組織權(quán)事實(shí)上增強(qiáng)了黨在基層社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)也帶動(dòng)廣泛的社會(huì)力量解決了社區(qū)群眾千頭萬(wàn)緒的“小事”。[10]例如在上海浦東聯(lián)洋社區(qū)，地方黨委政府通過(guò)探索大社區(qū)體制改革，把原有分散的基層黨組織、社區(qū)居委會(huì)和專(zhuān)業(yè)社工力量加以統(tǒng)籌管理，創(chuàng)設(shè)國(guó)際社區(qū)涉外服務(wù)站等機(jī)制，以浦東最大規(guī)模的生態(tài)、文化國(guó)際化居住區(qū)為基礎(chǔ)，形成了嶄新而富有活力的治理體系。[11]

第二，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)“減負(fù)增效”和“去行政化”。例如深圳取消了社區(qū)工作站——原來(lái)落實(shí)街道任務(wù)的準(zhǔn)行政工具，在社區(qū)引入行政服務(wù)中心和社會(huì)服務(wù)中心，從而將作為居民自治組織的社區(qū)居委會(huì)從繁雜的行政工作中解放出來(lái)。與此同時(shí)，非政治類(lèi)業(yè)務(wù)逐漸交由社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍承擔(dān)，也使居委會(huì)更加歸位成為中外居民的自治組織，成為基層群眾自下而上的需求的發(fā)現(xiàn)者、傳遞者，成為黨政決策和資源分配的“參謀”。社區(qū)居委會(huì)還擔(dān)負(fù)著社會(huì)服務(wù)監(jiān)督者的角色——在深圳所形成的新的治理體系中，國(guó)際化社區(qū)的居委會(huì)事實(shí)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為街道購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際監(jiān)督者、評(píng)估者，在日常治理中，居委會(huì)同時(shí)還承擔(dān)著協(xié)助專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的有效運(yùn)行，不間斷組織居民對(duì)各類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)等角色。[12]

第三，積極組織中外居民和引入社會(huì)力量參與國(guó)際化社區(qū)服務(wù)和社會(huì)建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)協(xié)同治理和專(zhuān)業(yè)化治理。在發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)際化社區(qū)中，基層黨組織協(xié)同居委會(huì)，在發(fā)揮政治引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)居民自治的前提下，花費(fèi)了大量精力聚焦于同各類(lèi)社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)打交道。除了組織各種形式的居民自治活動(dòng)之外，主要是引入大量的社會(huì)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍參與社區(qū)管理。在深圳南山區(qū)蛇口街道以及福田區(qū)的香蜜湖街道，分別形成了由80多個(gè)國(guó)家構(gòu)成的數(shù)以萬(wàn)計(jì)的外籍人口構(gòu)成的國(guó)際化社區(qū)以及多達(dá)8萬(wàn)韓國(guó)人口構(gòu)成的單一聚居區(qū)，管理這些社區(qū)顯然需要更加專(zhuān)業(yè)化的力量，地方?jīng)Q策者和管理者除了擁有開(kāi)放包容的胸襟外，更加需要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同思維，將自身的政治優(yōu)勢(shì)同廣泛的專(zhuān)業(yè)組織和前沿的治理技術(shù)相互嫁接、融合。[13]在深圳蛇口的深圳灣社區(qū)，通過(guò)同“南風(fēng)社工服務(wù)社”合作，提高了社區(qū)治理的專(zhuān)業(yè)化水平和智能化支撐，而這個(gè)由青年發(fā)起、以青年群體為主體的專(zhuān)業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，則在國(guó)際化社區(qū)服務(wù)中積累了涉外社區(qū)和人口的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，并借此提高了在華南地區(qū)的社會(huì)影響力，進(jìn)而有意愿憑借國(guó)際化社區(qū)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力在全國(guó)范圍內(nèi)拓展。[14]

國(guó)際化社區(qū)的治理改革，尤其是在治理中間改造基層體制、引入專(zhuān)業(yè)服務(wù)并強(qiáng)化科學(xué)評(píng)估，在深層次改造了基層社區(qū)的權(quán)力運(yùn)行特征，為更廣泛意義上的黨和國(guó)家治理體系的變革提供了啟迪。在當(dāng)下中國(guó)，有著多樣性、多層次、專(zhuān)業(yè)化管理需求的社區(qū)可能不僅限于國(guó)際化社區(qū)，普通社區(qū)同樣面臨著滿(mǎn)足居民在安全、環(huán)境、文化生活等方面所存在的更廣泛的需求以及相應(yīng)產(chǎn)生的治理難點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)，在新型社會(huì)空間里，傳統(tǒng)基層組織缺乏有效識(shí)別社會(huì)利益沖突和有效干預(yù)社會(huì)的能力。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線(xiàn)的前提下，如何從技術(shù)上提升社會(huì)治理的水準(zhǔn)，如何通過(guò)把專(zhuān)業(yè)力量——包括新興技術(shù)公司的大數(shù)據(jù)應(yīng)用和新技術(shù)手段、智慧產(chǎn)業(yè)等——同黨的基層組織和治理體系相互嫁接融合，真正體現(xiàn)十九大報(bào)告提出的社會(huì)治理的“社會(huì)化”“智能化”和“專(zhuān)業(yè)化”水平，對(duì)于提升社區(qū)治理的效能尤為關(guān)鍵。

從國(guó)際化社區(qū)治理來(lái)看，它還發(fā)揮著推動(dòng)地方當(dāng)局進(jìn)行主動(dòng)積極改革的作用。本文作者在深圳福田區(qū)和蛇口調(diào)研發(fā)現(xiàn)，深圳國(guó)際化社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新的背后，其基本動(dòng)力機(jī)制源自于某種“壓力型”推動(dòng)，通俗來(lái)講就是大多數(shù)改革創(chuàng)新的舉措是被“逼”出來(lái)的，是城市管理者和基層官僚隊(duì)伍基于行政能力自保的理性選擇。一方面是國(guó)際化社區(qū)復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境和中外居民的多元化服務(wù)需求——這將會(huì)成為大多數(shù)城市社區(qū)的常態(tài)；另一方面，則是相對(duì)極為緊缺的正規(guī)編制、對(duì)專(zhuān)業(yè)管理知識(shí)的明顯欠缺以及由此帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)責(zé)壓力。引入大量專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和社工隊(duì)伍為街道以下黨組織和居委會(huì)分憂(yōu)，發(fā)展其成為中外居民服務(wù)供給的主體，是現(xiàn)有體制下無(wú)奈的選擇，但卻是有利于使基層黨組織從具體的社區(qū)事務(wù)中解放出來(lái)，也更有利于培育健康高效的專(zhuān)業(yè)社會(huì)力量。從另一個(gè)角度來(lái)看，城市決策者十分清醒，建設(shè)高品質(zhì)多元化化社區(qū)、留住國(guó)際專(zhuān)業(yè)人才，是帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高端服務(wù)業(yè)發(fā)展的引擎，是保證城市向更高階段發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要手段。

總之，今天中國(guó)的國(guó)際化社區(qū)建設(shè)，不僅是社區(qū)治理的一個(gè)試點(diǎn)版塊，而且是社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展方向。不僅在社區(qū)治理領(lǐng)域具有政策創(chuàng)新功能，而且在城市管理方面具備普遍參考價(jià)值，在推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步方面具備前瞻性探索意義。國(guó)際化社區(qū)建設(shè)所形成的系列有效路徑，體現(xiàn)了中國(guó)的政治體制對(duì)多元社會(huì)文明有效治理方式的追尋，將極大豐富治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]戴春：《社會(huì)融入：上海國(guó)際化社區(qū)構(gòu)建》，北京：中國(guó)電力出版社，2007年，第4頁(yè)

[2]牛仲君：《從文化角度看北京市的國(guó)際化社區(qū)建設(shè)——以麥子店、望京社區(qū)的發(fā)展為例》，北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)編：《2011城市國(guó)際化論壇——全球化進(jìn)程中的大都市治理（論文集）》，北京，2011年。

[3]沈志華：《蘇聯(lián)專(zhuān)家在中國(guó)》，北京：新華出版社，2009年，第4頁(yè)。

[4]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月18日在上海市浦東碧云社區(qū)的實(shí)地調(diào)研。

[5]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年5月至10月在順義區(qū)空港街道辦對(duì)天房一、天房二社區(qū)（國(guó)際化社區(qū)）的實(shí)地調(diào)研。

[6]王紹光：《序》，樊鵬：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理：改革時(shí)期的中國(guó)公安警察制度研究》北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017年，第7-8頁(yè)

[7]王名、楊麗：《國(guó)際化社區(qū)治理研究——以北京市朝陽(yáng)區(qū)為例”》，《北京社會(huì)科學(xué)》2011年第4期；北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院課題組：《北京市朝陽(yáng)區(qū)“國(guó)際化社區(qū)”建設(shè)——“朝陽(yáng)模式的新思路與實(shí)踐》，內(nèi)部報(bào)告，2016年8月。

[8]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月17-18日在上海市浦東新區(qū)的國(guó)家化社區(qū)的調(diào)研。

[9]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月19日在杭州市西湖區(qū)、江干區(qū)的國(guó)際化社區(qū)的調(diào)研。

[10]潘維：《信仰人民：中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)政治傳統(tǒng)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017年，第151-156頁(yè)。

[11]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月18日在上海浦東新區(qū)花木街道洋聯(lián)社區(qū)的調(diào)研。

[12]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月20日在深圳市南山區(qū)蛇口街道深圳灣社區(qū)的調(diào)研。

[13]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月21日在深圳市福田區(qū)香蜜湖街道香蜜社區(qū)和東海社區(qū)的調(diào)研。

[14]內(nèi)容依據(jù)筆者2017年9月20日在深圳市南山區(qū)蛇口街道深圳灣社區(qū)調(diào)研時(shí)對(duì)南風(fēng)社工服務(wù)社人員的訪(fǎng)談。