食品安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制體制設(shè)計(jì)*

宋亞輝

在環(huán)境、健康、安全規(guī)制的家族譜系中，食品安全規(guī)制幾乎是最復(fù)雜的規(guī)制領(lǐng)域之一，這不只是因?yàn)槭称钒踩?guī)制涉及眾口難調(diào)的公眾消費(fèi)需求，更重要的原因是，食品風(fēng)險(xiǎn)廣泛分布于食品產(chǎn)業(yè)鏈“從農(nóng)田到餐桌”的幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)，而任何一個(gè)環(huán)節(jié)的非法添加或不規(guī)范操作，都可能通過食品產(chǎn)業(yè)鏈的傳遞和風(fēng)險(xiǎn)疊加效應(yīng)引發(fā)一系列后續(xù)致害事故。這樣的風(fēng)險(xiǎn)分布狀況與致害原理使得食品風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制成為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。作為應(yīng)對(duì)手段，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制也必須有系統(tǒng)性和體系化思維，那種復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化處理或者“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)付辦法已無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。反觀當(dāng)下中國(guó)的食品安全規(guī)制體制，自2003年正式建立專門的食品藥品監(jiān)督管理部門以來，中國(guó)的食品安全規(guī)制體制經(jīng)歷了多次重大改革，這對(duì)于治理地溝油、三聚氰胺奶粉等全民關(guān)切的重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了積極作用，但當(dāng)前的規(guī)制體制在精細(xì)化和體系性思維方面仍有較大改進(jìn)空間。本文將針對(duì)中國(guó)目前食品安全規(guī)制體制存在的問題，結(jié)合規(guī)制法的基本原理，從學(xué)理上嘗試重新構(gòu)建中國(guó)的食品安全規(guī)制體制，以期能為當(dāng)前的制度改革提供參考。

一、缺乏體系化思維的規(guī)制現(xiàn)狀

（一）規(guī)制策略/規(guī)制工具的貧乏

任何規(guī)制目標(biāo)的達(dá)成均無一成不變的套路，食品安全領(lǐng)域的規(guī)制者若要實(shí)現(xiàn)預(yù)期規(guī)制目標(biāo)可能面臨多種選擇，例如政府自上而下的命令控制手段、公私協(xié)力的合作規(guī)制策略、市場(chǎng)導(dǎo)向型的激勵(lì)機(jī)制、優(yōu)勝劣汰的聲譽(yù)機(jī)制、私人主導(dǎo)的自我規(guī)制、受政府監(jiān)督的自我規(guī)制等。aRobert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, pp.105-164.在規(guī)制理論看來，每一種規(guī)制策略和規(guī)制工具各有其優(yōu)劣特點(diǎn)和適用領(lǐng)域，決策者需要在充分研究規(guī)制對(duì)象和規(guī)制策略之間的匹配性原理后才能做出理性選擇。就食品安全規(guī)制而言，面對(duì)我國(guó)當(dāng)前以摻雜摻假、添加劑濫用、微生物超標(biāo)為主要風(fēng)險(xiǎn)來源的食品風(fēng)險(xiǎn)狀況，a根據(jù)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的監(jiān)測(cè)結(jié)果，微生物超標(biāo)、添加劑濫用和摻雜摻假是當(dāng)前最主要的三種食品風(fēng)險(xiǎn)來源。《滕佳材同志在全國(guó)食品安全抽檢監(jiān)測(cè)和預(yù)警交流工作會(huì)議上的講話》，《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局要情專刊》2015年第5期。究竟應(yīng)當(dāng)選擇哪種規(guī)制策略和規(guī)制工具？這是一個(gè)兼具理論和實(shí)踐意義的話題。但從實(shí)踐情況來看，我國(guó)當(dāng)前的規(guī)制策略和規(guī)制工具運(yùn)用仍十分貧乏。

具體而言，中國(guó)當(dāng)前的食品安全規(guī)制策略主要以政府自上而下的命令控制手段為主，其中，“證照管理”和“以罰代管”是其主要表現(xiàn)。（1）針對(duì)大型工業(yè)化食品企業(yè)，制度上主要是從市場(chǎng)準(zhǔn)入角度，通過設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，以頒發(fā)許可證作為主要規(guī)制手段，食品企業(yè)一旦獲得合法資質(zhì)，除了可能面臨概率不高的運(yùn)動(dòng)式抽查抽檢外，幾乎進(jìn)入政府規(guī)制的安全港，在2008年之前甚至還可能被授予“免檢證書”。b受到三鹿奶粉事件的影響，國(guó)務(wù)院于2008年9月18日廢止了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問題的決定》（〔1999〕國(guó)發(fā)24號(hào)）中有關(guān)食品質(zhì)量免檢制度的內(nèi)容。這一規(guī)制策略的弊端顯而易見，企業(yè)證照齊全顯然不等于食品安全，近年來發(fā)生的三鹿奶粉事件、雙匯瘦肉精事件、福喜過期肉事件無不來自于證照齊全的大型食品企業(yè)。（2）對(duì)于無法達(dá)到市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的食品小作坊和小攤販，規(guī)制機(jī)關(guān)主要是以“運(yùn)動(dòng)式圍堵”無照攤販并施以行政處罰作為規(guī)制手段，并呈現(xiàn)出“以罰代管”的局面。正如學(xué)者所言：“有限準(zhǔn)入的市場(chǎng)理念使監(jiān)管者將發(fā)證看作是監(jiān)管的主要途徑，同時(shí)，以大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的過高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)下，監(jiān)管者將大量精力投放于圍堵無證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，獲得許可進(jìn)入市場(chǎng)的廠商缺乏有效監(jiān)管。”c劉亞平：《中國(guó)式“監(jiān)管國(guó)家”的問題與反思：以食品安全為例》，《政治學(xué)研究》2011年第2期。這種單一化規(guī)制策略被實(shí)踐證明是有缺陷的，因而學(xué)者建議綜合運(yùn)用信息工具、信用檔案、信譽(yù)機(jī)制來優(yōu)化當(dāng)前過度貧乏的規(guī)制策略。d應(yīng)飛虎、涂永前：《公共規(guī)制中的信息工具》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)械化適用

相較于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的私人風(fēng)險(xiǎn)，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)為代表的現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的技術(shù)性，它與現(xiàn)代科技發(fā)展和工業(yè)生產(chǎn)相伴而生，“絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)都超出了私人的理解和控制能力”，ePeter Huber,“Safety and the Second Best: The Hazards of Public Risk Management in the Courts”，Columbia Law Review, vol. 85, no.2, 1985.例如蔬菜是否有農(nóng)藥殘留、牛奶是否含三聚氰胺、快餐是否微生物超標(biāo)均難以被人類感官直接識(shí)別，更無法通過行為謹(jǐn)慎程度的提高來防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)劣汰機(jī)制因此陷入癱瘓。作為替代性舉措，國(guó)家干預(yù)和專家理性在食品安全規(guī)制中變得不可或缺。因此，中國(guó)的食品安全規(guī)制正在走向“標(biāo)準(zhǔn)治國(guó)”的時(shí)代，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)并由技術(shù)專家參與制定的“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”在食品安全規(guī)制領(lǐng)域扮演重要角色。在食品安全規(guī)制領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的作用雖十分必要，但標(biāo)準(zhǔn)本身的設(shè)定及其在行政和司法上的效力還需要辯證地看待，一味地強(qiáng)調(diào)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的至高無上地位和絕對(duì)效力，同樣無助于發(fā)揮多元市場(chǎng)主體的協(xié)同作用共同管控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

自2009年《食品安全法》第22條將食品領(lǐng)域的各類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)合為強(qiáng)制性“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”之后，有關(guān)食品安全規(guī)制的立法、執(zhí)法和司法實(shí)踐大都圍繞食品安全標(biāo)準(zhǔn)展開，例如食品消費(fèi)領(lǐng)域懲罰性賠償責(zé)任的構(gòu)成、食品缺陷的判定以及消費(fèi)合同效力的判定，幾乎完全取決于食品安全標(biāo)準(zhǔn)及其被遵守情況。f宋亞輝：《食品安全標(biāo)準(zhǔn)的私法效力及其矯正》，《清華法學(xué)》2017年第2期。這樣的制度設(shè)計(jì)固然有助于緩解法律實(shí)施中的技術(shù)壁壘，但凡事過猶不及，因?yàn)槭称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)也并非絕對(duì)規(guī)范化、精細(xì)化。除了人們擔(dān)憂的標(biāo)準(zhǔn)“被綁架”問題外，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的僵化和單一化問題也極為顯著。面對(duì)紛繁復(fù)雜的消費(fèi)需求和企業(yè)內(nèi)控能力，到底應(yīng)該將標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在何種水平？零風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)還是社會(huì)最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，抑或門檻性的閾值標(biāo)準(zhǔn)？不同性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)在法律實(shí)施中應(yīng)具有不同的效力，但司法實(shí)踐中卻被機(jī)械化地適用，例如（1）在高度依賴食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制體制中，標(biāo)準(zhǔn)缺失將導(dǎo)致法律上的規(guī)制工具陷入癱瘓，例如《食品安全法》第148條以違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)為法定要件的懲罰性賠償制度。（2）食品安全標(biāo)準(zhǔn)不合理或標(biāo)準(zhǔn)滯后導(dǎo)致法律實(shí)施中的混亂，例如，有些安全的食品可能因?yàn)椴环夏硞€(gè)滯后的標(biāo)準(zhǔn)而被迫承擔(dān)法律責(zé)任，反之，有些不安全的食品反倒因?yàn)樽袷亓藴蟮臉?biāo)準(zhǔn)而大行其道。a宋亞輝：《食品安全標(biāo)準(zhǔn)的私法效力及其矯正》，《清華法學(xué)》2017年第2期。問題的癥結(jié)在于，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身并非無懈可擊，符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品并非絕對(duì)安全，而違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品也不等于不安全的食品，這取決于標(biāo)準(zhǔn)自身的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，司法上不宜機(jī)械化地適用食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

（三）頻繁拆分重組的行政執(zhí)法機(jī)制

由于食品風(fēng)險(xiǎn)本身的專業(yè)性和難識(shí)別性，中國(guó)的食品安全規(guī)制始終高度依賴行政執(zhí)法，如何設(shè)計(jì)行政執(zhí)法體制，由此成為食品規(guī)制的關(guān)鍵性問題。從規(guī)制法的基本原理來看，行政執(zhí)法體制的設(shè)計(jì)必須兼顧一體化和專業(yè)化的雙重邏輯，尤其是對(duì)于“從農(nóng)田到餐桌”的每一個(gè)環(huán)節(jié)都潛藏風(fēng)險(xiǎn)的食品規(guī)制領(lǐng)域，行政執(zhí)法體制的設(shè)計(jì)既要考慮全產(chǎn)業(yè)鏈的一體化執(zhí)法，又要考慮風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的專業(yè)化需求。其中，行政執(zhí)法體制根據(jù)食品產(chǎn)業(yè)鏈的一體化整合，有助于規(guī)制理念的統(tǒng)一和價(jià)值取向的統(tǒng)合，避免政出多門、九龍治水和不同規(guī)制環(huán)節(jié)之間的體系沖突，bTimothy M. Hammonds,“It Is Time to Designate a Single Food Safety Agency”，F(xiàn)ood and Drug Law Journal, vol.59,no.3, 2004.這對(duì)于提高規(guī)制效率、共享規(guī)制信息、打造統(tǒng)一的食品安全規(guī)制體制具有重要意義。但與此同時(shí)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性、難識(shí)別性和雙面性特征，c宋亞輝：《風(fēng)險(xiǎn)控制的部門法思路及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。使之又難以擺脫專業(yè)化的需求。之所以強(qiáng)調(diào)專業(yè)化，不只是因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)本身所蘊(yùn)含的技術(shù)含量，更重要的是，規(guī)制決策的做出離不開技術(shù)、法律和政策的權(quán)衡與專業(yè)判斷，“決策者不得不考慮大量相互競(jìng)爭(zhēng)的選項(xiàng)或價(jià)值，并且需要在不充分的信息和動(dòng)態(tài)變化的情況中做出均衡性判斷?！眃Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, p. 29.規(guī)制體制的專業(yè)化有助于辨證施治，只有精準(zhǔn)的診斷和專業(yè)化的處置才能夠有效管控風(fēng)險(xiǎn)。

反觀中國(guó)食品規(guī)制領(lǐng)域近20年的行政執(zhí)法體制改革，平均每五年做一次重大的體制調(diào)整，改革方案中固然交織著“一體化”與“專業(yè)化”的雙重邏輯，但頻繁拆分重組的行政執(zhí)法體制對(duì)食品規(guī)制的專業(yè)化帶來了負(fù)面影響。通過1998年的醫(yī)、藥分家方案組建了獨(dú)立的藥品監(jiān)督管理局，這是對(duì)醫(yī)、藥差異的尊重與應(yīng)對(duì)。隨著食品安全問題的日益突出，2003年又在獨(dú)立后不久的藥品監(jiān)管體制中增加食品監(jiān)管職責(zé)，這與美國(guó)做法類似，至少在機(jī)構(gòu)設(shè)置上強(qiáng)調(diào)食品和藥品風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的專業(yè)性，但2008年的“大部制”改革又將食品藥品監(jiān)督管理局作為“二級(jí)局”改由衛(wèi)生部管理。此時(shí)的食品藥品監(jiān)督管理局實(shí)際上僅負(fù)責(zé)食品產(chǎn)業(yè)鏈終端的消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)管，而農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工和食品流通環(huán)節(jié)分別由農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)局、工商局等部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，這無助于食品產(chǎn)業(yè)鏈的一體化監(jiān)管。2013年的改革將食藥監(jiān)局負(fù)責(zé)的食品消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)、質(zhì)檢局在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管職責(zé)、工商局在流通環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管職責(zé)全面整合，組建新的食品藥品監(jiān)督管理總局，至此初步實(shí)現(xiàn)了“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管，這是食藥監(jiān)管體制邁向?qū)I(yè)化的一大步。2018年公布的改革方案又將食藥監(jiān)總局、工商總局和質(zhì)檢總局進(jìn)行“三合一”整合，建立新的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，同時(shí)將食品和藥品監(jiān)管職責(zé)分離，食品監(jiān)管職責(zé)并入市場(chǎng)監(jiān)管總局，藥品監(jiān)管職責(zé)留給相對(duì)獨(dú)立的藥品監(jiān)管局，作為“二級(jí)局”歸市場(chǎng)監(jiān)管總局管理。這一名副其實(shí)的“大部制”改革方案雖有助于消費(fèi)品市場(chǎng)規(guī)制體制的一體化，但如何回應(yīng)食品規(guī)制的專業(yè)化需求？食品安全規(guī)制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開專業(yè)判斷，這是理論界主張食藥規(guī)制體制保持獨(dú)立的原因，也是評(píng)估規(guī)制體制優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。eRobert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, p. 20.如何回應(yīng)食品規(guī)制的專業(yè)化需求將成為規(guī)制體制設(shè)計(jì)中不可忽略的因素。

（四）左右搖擺不定的司法實(shí)施機(jī)制

以私人訴訟和責(zé)任威懾作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具，在英美法系國(guó)家是一種歷史悠久的做法。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)行為的實(shí)施者而言，在私人訴訟中承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任（損害賠償或懲罰性賠償）和被政府管制機(jī)關(guān)處罰（罰款、罰金或沒收財(cái)產(chǎn)）具有類似的規(guī)制功能，二者的責(zé)任威懾效果具有同質(zhì)性并可簡(jiǎn)單加總處理。a宋亞輝：《風(fēng)險(xiǎn)控制的部門法思路及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。而且，私人訴訟作為法律實(shí)施機(jī)制還具有低成本的優(yōu)勢(shì)，這有助于減少政府規(guī)制機(jī)關(guān)公共財(cái)政的支出。大陸法系“從近代民法到現(xiàn)代民法的轉(zhuǎn)變”也開始引入這一觀念，“讓平等主體間的民事規(guī)范，主要地或附帶地承擔(dān)輔助管制政策，在現(xiàn)代立法中已經(jīng)是常見現(xiàn)象，這類民事規(guī)范一方面實(shí)現(xiàn)了私法的公平正義，另一方面也借私人利益實(shí)現(xiàn)的誘因，減輕國(guó)家管制的執(zhí)行負(fù)擔(dān)，提高管制的效率……立法者運(yùn)用民事規(guī)范和民事訴訟程序作為輔助管制的工具?！眀蘇永欽：《民事立法與公私法的接軌》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第9-10頁(yè)。正是基于“輔助管制”的理念，中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和食品安全法才引入懲罰性賠償制度，借此激勵(lì)廣大消費(fèi)者通過私人訴訟來監(jiān)控和制約食品經(jīng)營(yíng)者的欺詐和摻雜摻假行為。

事實(shí)證明，通過懲罰性賠償制度來激勵(lì)私人訴訟并以此作為規(guī)制食品安全風(fēng)險(xiǎn)的手段，在實(shí)踐中取得了顯著效果。受到懲罰性賠償?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)，由“職業(yè)打假人”提起的懲罰性賠償訴訟大量涌現(xiàn)。c王佳：《食品安全維權(quán)，“職業(yè)打假人”占八成》，《中國(guó)食品報(bào)》2016年3月25日第3版。食品領(lǐng)域的不法商家對(duì)于查處概率不高的運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法可能抱有機(jī)會(huì)主義幻想，但相較之下，無處不在的消費(fèi)者和職業(yè)打假人則對(duì)不法商家構(gòu)成了實(shí)實(shí)在在的威懾。這原本是補(bǔ)充行政執(zhí)法力量不足的有效手段，但由于受到其它因素的影響（如司法案多人少的約束、職業(yè)打假對(duì)象的形式主義傾向等），這種低成本的規(guī)制手段始終未得到準(zhǔn)確定位，全國(guó)法院系統(tǒng)對(duì)職業(yè)打假人的態(tài)度一直搖擺不定。2013-2014年最高人民法院分別通過司法解釋和指導(dǎo)性案例表態(tài)要支持職業(yè)打假人的懲罰性賠償訴訟，d《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》，法釋〔2013〕28號(hào)，第3條規(guī)定：“因食品、藥品質(zhì)量問題發(fā)生糾紛，購(gòu)買者向生產(chǎn)者、銷售者主張權(quán)利。生產(chǎn)者、銷售者以購(gòu)買者明知食品、藥品存在質(zhì)量問題而仍然購(gòu)買為理由而進(jìn)行抗辯的，人民法院不予支持。”《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第六批指導(dǎo)性案例的通知》，法〔2014〕18號(hào)，指導(dǎo)案例23號(hào)。但地方法院隨后又陸續(xù)聲明不支持職業(yè)打假行為，反對(duì)聲一度甚囂塵上，甚至引起全國(guó)人大的關(guān)注。最高人民法院在回應(yīng)全國(guó)人大建議時(shí)指出：“（職業(yè)打假）行為嚴(yán)重違背誠(chéng)信原則，無視司法權(quán)威，浪費(fèi)司法資源，我們不支持這種以惡懲惡，飲鴆止渴的治理模式?！眅《最高人民法院對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第5990號(hào)建議的答復(fù)意見》，法辦函〔2017〕181號(hào)。目前由于“法釋〔2013〕28號(hào)”司法解釋尚未廢止，職業(yè)打假人的懲罰性賠償訴訟在食、藥領(lǐng)域仍得到最高人民法院的認(rèn)可，但地方法院的總體態(tài)度趨向于不支持職業(yè)打假人訴訟。這種搖擺不定的態(tài)度無助于治理當(dāng)前嚴(yán)峻的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，相較于職業(yè)打假人存在的問題，居高不下的食品安全風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)帶來的損害更為嚴(yán)重，而且，職業(yè)打假人存在的敲詐、形式主義和偏離重點(diǎn)等問題均可通過制度引導(dǎo)加以解決，而不應(yīng)當(dāng)因噎廢食。相較于中國(guó)，美國(guó)對(duì)于私人訴訟的公共規(guī)制作用給予高度認(rèn)可，并致力于通過起訴資格的擴(kuò)大和訴訟程序的便捷化改造，讓更多的訴訟進(jìn)入法院，以此規(guī)制日益嚴(yán)重的公共風(fēng)險(xiǎn)。fClayton P. Gillette and James E. Krier,“Risk, Court, and Agencies”，University of Pennylvania Law Review, vol.138,no.4, 1990.

二、規(guī)制對(duì)象與規(guī)制體制的匹配性原理

相較于傳統(tǒng)部門法對(duì)法治之形式理性的重視，極具功利主義特征的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法更加強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。規(guī)制結(jié)果的達(dá)成受到眾多因素的影響，其中包括但不限于規(guī)制體制的設(shè)計(jì)、規(guī)制工具的運(yùn)用、實(shí)施路徑的選擇以及執(zhí)法者的忠誠(chéng)與勤勉程度等。面對(duì)眾多影響因素，本文聚焦于制度設(shè)計(jì)層面的一個(gè)核心原理：規(guī)制體制與規(guī)制對(duì)象之間的匹配性設(shè)計(jì)，這是一種典型的工具理性，也是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論的內(nèi)核。a宋亞輝：《社會(huì)性規(guī)制的路徑選擇》，北京：法律出版社，2017年，第181-191頁(yè)。既有研究表明，規(guī)制體制與規(guī)制對(duì)象之間的不匹配，是規(guī)制失敗的重要原因，反之，規(guī)制成功的經(jīng)驗(yàn)也離不開二者之間的高度匹配。因此，針對(duì)特定的規(guī)制領(lǐng)域，選擇合適的規(guī)制體制是實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的必要條件。b[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第191頁(yè)。接下來的問題是如何進(jìn)行匹配性設(shè)計(jì)？這首先需要充分認(rèn)識(shí)規(guī)制對(duì)象及其所處的特定時(shí)空背景與社會(huì)環(huán)境，學(xué)界將這些影響因素統(tǒng)稱為“規(guī)制場(chǎng)景”，cChristopher Hood, Henry Rothstein and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p. 21.就本文研究的食品安全風(fēng)險(xiǎn)而言，規(guī)制體制的設(shè)計(jì)必須充分考慮以下規(guī)制場(chǎng)景。

（一）食品風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應(yīng)與全流程一體化規(guī)制

食品產(chǎn)業(yè)從種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、運(yùn)輸配送、烹飪消費(fèi)到餐余處理，存在眾多環(huán)節(jié)。在漫長(zhǎng)且復(fù)雜的食品產(chǎn)業(yè)鏈上，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不規(guī)范操作或非法添加都可能導(dǎo)致后續(xù)的連鎖反應(yīng)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)因此呈現(xiàn)出顯著的產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應(yīng)。例如農(nóng)戶過量噴灑農(nóng)藥導(dǎo)致的藥物殘留風(fēng)險(xiǎn)，將通過產(chǎn)業(yè)鏈傳遞過程，一步步走上餐桌。產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應(yīng)的存在使得“從農(nóng)田到餐桌”的整個(gè)規(guī)制體系中任何環(huán)節(jié)的規(guī)制失靈都將導(dǎo)致整個(gè)規(guī)制體系功虧一簣，并將引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。正如學(xué)者在回答“為何食品不像橋梁一樣安全”的問題時(shí)所言：“不同國(guó)家的食品供應(yīng)鏈?zhǔn)遣煌摹Ｗ穼け晃廴臼称返脑搭^或是何時(shí)添加了其他物質(zhì)是非常困難的。在運(yùn)輸或分銷的過程中食品往往會(huì)混同。一般一個(gè)型號(hào)的汽車只由少數(shù)幾個(gè)工廠生產(chǎn)加工，但許多食品（例如牛奶）是由成百上千的工廠生產(chǎn)加工的，一瓶牛奶可能是不同的奶牛在不同日期所產(chǎn)牛奶混合灌裝的?！眃[美]索·萊弗莫：《為何食品不像橋梁一樣安全》，《法律和社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。這正是食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的難點(diǎn)所在。從中國(guó)正在構(gòu)建的全產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)制體系來看，目前的短板主要存在于食品產(chǎn)業(yè)鏈兩端，即農(nóng)田和餐飲兩個(gè)環(huán)節(jié)。在農(nóng)田種植養(yǎng)殖階段，我國(guó)主要以小農(nóng)家庭生產(chǎn)為主，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)藥、化肥和添加劑的使用較為隨意，且無法完全納入政府規(guī)制視野，這在源頭上為食品安全埋下了隱患。在餐飲環(huán)節(jié)，遍布城鄉(xiāng)各地的餐館后廚缺乏透明度和公開性，成為政府規(guī)制的盲點(diǎn)。由于缺乏有效規(guī)制，烹飪環(huán)節(jié)的不規(guī)范操作已成為添加劑濫用、微生物超標(biāo)的重要原因。若無法根除食品安全規(guī)制的“最后一公里難題”，整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理體系都將功虧一簣。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制的設(shè)計(jì)必須有效回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應(yīng)，確保各規(guī)制環(huán)節(jié)之間無縫對(duì)接，構(gòu)建“從農(nóng)田到餐桌”的全流程一體化規(guī)制體系。從這個(gè)意義上來看，我國(guó)2013年構(gòu)建的由食藥監(jiān)總局獨(dú)家負(fù)責(zé)的食品產(chǎn)業(yè)鏈一體化監(jiān)管體制改革具有里程碑意義，但在落實(shí)過程中必須著力修復(fù)“短板”。其中首要的短板是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的規(guī)制，風(fēng)險(xiǎn)源主要來自農(nóng)藥、化肥和添加劑的不當(dāng)使用。實(shí)證研究表明，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)藥、化肥和添加劑的使用情況受到眾多因素的影響，其中，有一定風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的農(nóng)戶、建立種植養(yǎng)殖記錄的農(nóng)戶、產(chǎn)品銷往大型批發(fā)市場(chǎng)的農(nóng)戶，傾向于更規(guī)范地使用農(nóng)藥、化肥和添加劑。e王志剛等：《食品安全規(guī)制下農(nóng)戶農(nóng)藥使用行為的影響機(jī)制分析》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2011第3期。這對(duì)于農(nóng)田階段的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有參考價(jià)值，規(guī)制部門可通過風(fēng)險(xiǎn)教育和風(fēng)險(xiǎn)交流增進(jìn)廣大農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、規(guī)范農(nóng)戶生產(chǎn)記錄制度、鼓勵(lì)大型批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)、在批發(fā)交易環(huán)節(jié)核驗(yàn)生產(chǎn)記錄并加大“雙隨機(jī)”抽檢力度來倒逼農(nóng)戶規(guī)范生產(chǎn)。另一個(gè)短板是烹飪環(huán)節(jié)的不規(guī)范操作，餐館后廚烹飪過程的不透明是問題的癥結(jié)所在。這一問題的解決除了加強(qiáng)常規(guī)性監(jiān)管措施外，還要大力推行“明廚亮灶”行動(dòng)，鼓勵(lì)餐館通過改善軟（監(jiān)控視頻）、硬（玻璃房改造）件設(shè)施將烹飪過程全程向消費(fèi)者和規(guī)制機(jī)關(guān)開放，借助公眾的力量掃清規(guī)制盲點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上打通食品產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的規(guī)制體系，實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”全流程規(guī)制體系的無縫對(duì)接。

（二）食品風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈富集效應(yīng)與一體化信息溯源系統(tǒng)

除了產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應(yīng)外，食品安全風(fēng)險(xiǎn)還具有顯著的產(chǎn)業(yè)鏈富集效應(yīng)，例如在種植養(yǎng)殖階段留下的藥物殘留，將與生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的非法添加物疊加，最后與烹飪環(huán)節(jié)產(chǎn)生的有害微生物一道共同走上餐桌。這些來自不同環(huán)節(jié)的有害物質(zhì)的富集，往往還會(huì)通過物理或化學(xué)反應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步放大，進(jìn)而引發(fā)一系列致害事故。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈富集效應(yīng)給食品安全規(guī)制帶來了極大挑戰(zhàn)。面對(duì)發(fā)生在消費(fèi)終端的風(fēng)險(xiǎn)事故，人們往往難以確定風(fēng)險(xiǎn)源來自產(chǎn)業(yè)鏈的哪個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)自2013年開始構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈一體化監(jiān)管體制以來，食品風(fēng)險(xiǎn)信息的溯源體系建設(shè)才提上日程。完整的信息溯源系統(tǒng)有助于準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源并針對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)加以管控，但我國(guó)目前的信息溯源系統(tǒng)面臨兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是信息溯源系統(tǒng)在食品產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間存在壁壘；二是信息溯源系統(tǒng)存在區(qū)域性和行業(yè)性壁壘，這相當(dāng)于“分段式修筑鐵路”，若要全程通車，尚需打通各個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)。

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制的設(shè)計(jì)原理中，信息獲取是首要前提，只有獲取充分的信息才能做準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)而有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。aChristopher Hood, Henry Rothstein and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p.24.因此，中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制的設(shè)計(jì)必須建立在完整的信息追溯系統(tǒng)之上。從我國(guó)正在推進(jìn)的食品信息追溯系統(tǒng)來看，目前主要由各省市、重點(diǎn)食品企業(yè)以及第三方中介機(jī)構(gòu)自行構(gòu)建食品信息追溯系統(tǒng)?；谌a(chǎn)業(yè)鏈信息溯源的需要，未來必須打破信息追溯系統(tǒng)的壁壘，解決“信息孤島”問題，拓展信息追溯渠道，構(gòu)建一個(gè)來源可追溯、去向可查證、責(zé)任可追究的食品風(fēng)險(xiǎn)信息追溯系統(tǒng)。這首先要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，打通種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、分銷、烹飪、消費(fèi)環(huán)節(jié)的壁壘，引導(dǎo)食品產(chǎn)業(yè)鏈上、下游企業(yè)將信息追溯系統(tǒng)與企業(yè)內(nèi)部的檢驗(yàn)檢測(cè)體系、質(zhì)量管理體系對(duì)接，打造全產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量管控體系。其次要打通食品信息追溯系統(tǒng)的區(qū)域性和行業(yè)性壁壘，目前我國(guó)主要由各省市和大型食品企業(yè)針對(duì)乳制品、食用油、生鮮禽蛋、添加劑等重點(diǎn)產(chǎn)品和行業(yè)構(gòu)建信息追溯系統(tǒng)，這種分地域、分行業(yè)的信息追溯系統(tǒng)不僅成本高昂，而且效果有限，未來需要統(tǒng)籌規(guī)劃，整合各地區(qū)、各行業(yè)、各企業(yè)內(nèi)部的追溯系統(tǒng)，搭建統(tǒng)一的信息存儲(chǔ)系統(tǒng)和共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息追溯系統(tǒng)的無縫對(duì)接與互聯(lián)互通，確保社會(huì)公眾和規(guī)制機(jī)關(guān)可從任何一個(gè)端口全程追溯“從農(nóng)田到餐桌”的整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈過程。

（三）食品風(fēng)險(xiǎn)源的碎片化分布與公私力量的共治格局

我國(guó)食品行業(yè)“多、小、散、亂”的碎片化狀況短期內(nèi)難有徹底改觀，特別是小農(nóng)戶、小作坊、小攤販、小餐飲企業(yè)量大面廣，有針對(duì)性地實(shí)施規(guī)制的難度較大，一個(gè)重要原因在于規(guī)制成本和人、財(cái)、物資源的約束。因此，如何在有限規(guī)制資源約束條件下最大限度地提高政府公共規(guī)制資源的利用效率，同時(shí)調(diào)動(dòng)民間力量來治理量大、面廣的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，無疑是我國(guó)食品安全規(guī)制體制設(shè)計(jì)中不可忽略的問題。我國(guó)正在推進(jìn)的工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)總局的全面“三合一”改革固然擴(kuò)大了總體上的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍，但就食品安全規(guī)制領(lǐng)域而言，“大市場(chǎng)”規(guī)制體制的一體化構(gòu)建是否會(huì)導(dǎo)致去專業(yè)化傾向以及食品規(guī)制資源分散的問題，這是此次“大部制”改革不容忽視的議題。

面對(duì)政府公共規(guī)制資源的約束，我國(guó)食品安全規(guī)制體制的設(shè)計(jì)必須徹底改變政府自上而下的單一規(guī)制模式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，通過公私合力構(gòu)建社會(huì)共治格局。可資借用的“社會(huì)力量”主要包括行業(yè)自治組織、中介機(jī)構(gòu)、媒體、廣大消費(fèi)者、職業(yè)打假人等社會(huì)群體，這些主體廣泛參與食品生產(chǎn)、消費(fèi)過程，持有大量食品風(fēng)險(xiǎn)信息和私人監(jiān)控資源，而這正是政府公共規(guī)制的短板所在。若能充分調(diào)動(dòng)并合理引導(dǎo)民間力量，發(fā)揮私人之間的監(jiān)控與制約作用，政府公共規(guī)制資源約束將得到有效緩解。首先，政府規(guī)制機(jī)關(guān)可通過信息平臺(tái)建設(shè)（與食品追溯系統(tǒng)對(duì)接），為廣大消費(fèi)者分享個(gè)人消費(fèi)體驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)信息提供便利，輔助市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮優(yōu)勝劣汰作用；其次，政府要為自治組織、中介機(jī)構(gòu)和媒體參與社會(huì)共治提供必要空間，讓他們發(fā)揮自身信息和專業(yè)優(yōu)勢(shì)參與社會(huì)共治；最后，尤其值得強(qiáng)調(diào)的是，近年來涌現(xiàn)的職業(yè)打假人雖然被指有敲詐、形式主義、惡意占用政府資源牟利之嫌，但這些都是易于解決的表層問題，而真正值得重視的核心問題在于，無處不在的職業(yè)打假人已成為制約不良商家違法經(jīng)營(yíng)的重要力量，若能合理引導(dǎo)職業(yè)打假人聚焦于食品摻雜摻假、微生物超標(biāo)、添加劑濫用等風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)的食品安全規(guī)制難題有望得到顯著改善。因此，包括職業(yè)打假人在內(nèi)的各種民間力量如何“為我所用”，將成為食品安全規(guī)制體制設(shè)計(jì)中不可忽略的因素。

三、從證照管理走向可問責(zé)的內(nèi)控體系和績(jī)效規(guī)制

從食品風(fēng)險(xiǎn)的上述特征及其與規(guī)制體制設(shè)計(jì)之間的匹配性原理來看，中國(guó)當(dāng)前的食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制，需要在總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，做出進(jìn)一步的精細(xì)化改革。就既往改革經(jīng)驗(yàn)來看，2013年做出的“從農(nóng)田到餐桌”的一體化行政監(jiān)管體制改革順應(yīng)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的兩大特征（產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈富集效應(yīng)），有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并管控整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)上的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，未來需要在此基礎(chǔ)上打通產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的壁壘，構(gòu)建一體化的規(guī)制體制。但在具體規(guī)制手段和規(guī)制體制的設(shè)計(jì)上，仍存在不少待決問題。首要的問題是規(guī)制工具的貧乏和單一化。中國(guó)目前主要依賴“證照管理”和“以罰代管”的方式規(guī)制食品安全風(fēng)險(xiǎn)，這嚴(yán)重偏離食品安全規(guī)制目標(biāo)，一個(gè)簡(jiǎn)單的道理是：食品企業(yè)的證照齊全并不意味著其產(chǎn)出的食品就安全可靠。因此，中國(guó)未來的食品安全規(guī)制體制改革應(yīng)當(dāng)側(cè)重于實(shí)質(zhì)主義判斷，強(qiáng)調(diào)食品是否安全而非證照是否齊全。

相較于中國(guó)的“證照管理”體制，包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的規(guī)制體制在各國(guó)的表現(xiàn)極為多元，理論上甚至無法找出兩個(gè)完全一樣的規(guī)制體制。有學(xué)者根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)類型研究了九種規(guī)制體制，aChristopher Hood, Henry Rothstein, and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p.37.還有學(xué)者基于規(guī)制重心的差異總結(jié)了三種常見的規(guī)制體制：基于微觀行為的規(guī)制體制（prescriptive regulation/ action-based regime）、基于績(jī)效的規(guī)制體制（performance-based regimes）、基于內(nèi)控體系的規(guī)制體制（system-based regimes）。bPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.如果按照這三種最典型的規(guī)制體制來看，中國(guó)的食品安全立法總體上可歸入“基于微觀行為的規(guī)制體制”（證照管理是實(shí)踐中的表現(xiàn)），立法者從食品生產(chǎn)、加工、檢驗(yàn)、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)制定了一系列行為規(guī)范和禁令，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須照章行事，這是在早期管制思維下設(shè)計(jì)的規(guī)制體制，被學(xué)者稱為“傳統(tǒng)體制”。由于其將規(guī)制重心聚焦于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的微觀行為，因而其始終無法擺脫規(guī)則僵化、滯后和被規(guī)避的問題，更無法充分調(diào)動(dòng)食品生產(chǎn)企業(yè)的積極性來實(shí)現(xiàn)公私協(xié)同規(guī)制的效果。

基于績(jī)效的規(guī)制體制將規(guī)制重心轉(zhuǎn)向食品產(chǎn)業(yè)鏈的末端，以強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出食品的安全性作為政府公共規(guī)制的重心，這是一種典型的結(jié)果導(dǎo)向，至于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)如何做到結(jié)果的安全，則由企業(yè)自行做出安排。相較于證照管理和微觀行為管控，這樣的規(guī)制體制有助于充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，使之各顯神通發(fā)揮主觀能動(dòng)性來確保食品安全。這是一種相對(duì)簡(jiǎn)約且低成本的規(guī)制體制，但在實(shí)踐中可能因部分企業(yè)的機(jī)會(huì)主義傾向而導(dǎo)致災(zāi)難性后果。這與食品風(fēng)險(xiǎn)的特殊性密不可分。從風(fēng)險(xiǎn)致害程度來看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的致害性分布不均，高風(fēng)險(xiǎn)食品有時(shí)可能僅造成輕微的不適感（與消費(fèi)者個(gè)人體質(zhì)有關(guān)），有時(shí)可能造成難以恢復(fù)的災(zāi)難性后果，例如“三鹿奶粉事件”。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的此種特性使得以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效規(guī)制體制面臨嚴(yán)重的滯后性問題，一旦遭遇企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為，可能會(huì)造成難以恢復(fù)的永久性損害。尤其是在中國(guó)長(zhǎng)期踐行“證照管理”和“以罰代管”的制度環(huán)境下，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的機(jī)會(huì)主義傾向顯著，為避免因此導(dǎo)致的災(zāi)難性后果，食品安全規(guī)制體制的設(shè)計(jì)不能只強(qiáng)調(diào)結(jié)果，更要重視過程。

相較于結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效規(guī)制體制，基于流程控制的規(guī)制體制將規(guī)制重心前移，從食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程入手，將產(chǎn)業(yè)鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)都納入管控范圍，尤其是對(duì)容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)給予重點(diǎn)管控，盡可能從事前避免高風(fēng)險(xiǎn)食品的產(chǎn)出，避免因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的機(jī)會(huì)主義傾向而導(dǎo)致災(zāi)難性后果。但食品產(chǎn)業(yè)鏈極為復(fù)雜，涉及眾多企業(yè)的種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、包裝、儲(chǔ)存、儲(chǔ)存、烹飪制作等漫長(zhǎng)的流程，如何有針對(duì)性地設(shè)計(jì)食品生產(chǎn)加工的內(nèi)控流程？這將是個(gè)極具挑戰(zhàn)性的工作。從一定意義上講，中國(guó)食品安全規(guī)制的失敗一定程度上也是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制設(shè)計(jì)的失敗，在一個(gè)日益復(fù)雜的食品產(chǎn)業(yè)鏈中，風(fēng)險(xiǎn)必須被系統(tǒng)性地識(shí)別、評(píng)估和溝通。aGuanqi Zhou, The Regulatory Regime of Food Safety in China: Governance and Segmentation, Switzerland: Springer Nature, 2017, p. 6.而這些風(fēng)險(xiǎn)信息都散落在農(nóng)戶和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)手中。由于信息不對(duì)稱的問題，政府規(guī)制機(jī)關(guān)顯然無法根據(jù)復(fù)雜多變的產(chǎn)業(yè)鏈狀況為企業(yè)量身定做內(nèi)控流程和生產(chǎn)規(guī)范體系，這樣的努力實(shí)際上又回到傳統(tǒng)的“基于微觀行為的規(guī)制體制”，其弊端顯而易見。尤其是面對(duì)當(dāng)前的食品監(jiān)管短板（例如農(nóng)田種植養(yǎng)殖和烹飪制作的“最后一公里”難題），政府自上而下制定并實(shí)施的流程管控體系，因缺乏充足的信息、技術(shù)和監(jiān)控手段而效果不彰。因此，流程管控與績(jī)效規(guī)制必須相互配合才能有效管控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)20世紀(jì)90年代以來管控肉制品風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，食品產(chǎn)業(yè)鏈的流程控制必須建立在市場(chǎng)主體積極參與的基礎(chǔ)上，通過設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的內(nèi)控流程與不同層次的問責(zé)機(jī)制，確保食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的內(nèi)在商業(yè)動(dòng)機(jī)與法律規(guī)制目標(biāo)保持一致，這樣才能激發(fā)企業(yè)積極采取內(nèi)控措施并適時(shí)更新改進(jìn)，bPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007, pp.14-16.這種新的規(guī)制體制具有以下兩個(gè)顯著特征：

第一，流程管控的主要任務(wù)將從政府規(guī)制部門轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)主體，即食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和專業(yè)的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，通過加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控和專業(yè)認(rèn)證來確保食品產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)范化運(yùn)作，以此降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)和政府在這一規(guī)制體制中將扮演不同的角色，其中，“企業(yè)需要根據(jù)宏觀的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)來制定合規(guī)計(jì)劃，以促進(jìn)既定社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為便于企業(yè)制定合規(guī)計(jì)劃，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)列舉出企業(yè)合規(guī)計(jì)劃必須具備的內(nèi)容，例如危險(xiǎn)源的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)防范措施、發(fā)現(xiàn)并糾正問題的程序、員工培訓(xùn)計(jì)劃、旨在實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)目標(biāo)的公司管理措施的評(píng)估和改善等?！眂Cary Coglianese & Lazer David,“Management-Based Regulation: Prescribing Private Management to Achieve Public Goals”，Law and Society Review, vol. 37, no.4, 2003.政府的作用主要是設(shè)定宏觀上的規(guī)制目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以此為企業(yè)的自我風(fēng)險(xiǎn)管控提供合規(guī)指引和自治框架，這實(shí)際上是一種新近學(xué)術(shù)研究中較為流行的“受政府監(jiān)督的自我規(guī)制體制”，又稱“后設(shè)規(guī)制”，其在食品安全領(lǐng)域的運(yùn)用主要表現(xiàn)為HACCP（危害分析和關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制點(diǎn)）標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐，dHACCP標(biāo)準(zhǔn)體系是國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）1997年修訂《食品衛(wèi)生通則》時(shí)增加的內(nèi)容，主要用于食品安全風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控和第三方評(píng)估，具體可參見《危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系及其應(yīng)用準(zhǔn)則》。不同于政府自上而下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，HACCP的核心是由企業(yè)在其生產(chǎn)流程中自行識(shí)別潛在食品風(fēng)險(xiǎn)源和關(guān)鍵控制點(diǎn)，通過管控關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)將食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的水平。

第二，任何規(guī)制體制的設(shè)計(jì)都不能忽視一個(gè)基本原理，即規(guī)制任務(wù)的分配必須伴隨著問責(zé)機(jī)制的合理設(shè)置。ePeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.就食品安全規(guī)制而言，從“證照管理”和“以罰代管”體制，走向基于內(nèi)控流程和績(jī)效管理的規(guī)制體制，必須伴隨著問責(zé)機(jī)制的設(shè)置與轉(zhuǎn)移。首先，政府規(guī)制機(jī)關(guān)需要為其不當(dāng)設(shè)定或怠于設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)政治或法律責(zé)任，以此督促和規(guī)范政府規(guī)制機(jī)關(guān)積極勤勉地履行職責(zé)，進(jìn)而為市場(chǎng)主體的自我規(guī)制提供合規(guī)指引和自治框架。其次，食品生產(chǎn)企業(yè)需要為其食品的安全性負(fù)責(zé)，通過責(zé)任威懾和商業(yè)動(dòng)機(jī)的共同激勵(lì)，督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參照或適用相應(yīng)的流程控制標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控和自我防范，一旦選擇了某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就必須全面執(zhí)行并接受政府和第三方監(jiān)督。最后，自我規(guī)制主體和專業(yè)的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)需要為其專業(yè)判斷和認(rèn)證行為負(fù)責(zé)，有學(xué)者稱之為專業(yè)性問責(zé)（professional accountability），“官僚性的問責(zé)主要是一種外部控制，而專業(yè)性的問責(zé)主要強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)在行業(yè)規(guī)范和同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力”，fPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.其目的旨在防范專業(yè)判斷中的“權(quán)力”濫用。這樣的規(guī)制體制有助于發(fā)揮政府、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)共同管控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，以上只是宏觀層面的規(guī)制體制設(shè)計(jì)，更具體的微觀法律規(guī)則和制度設(shè)計(jì)則須另文展開。