改革開放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的理性歷程*
——基于政府機(jī)構(gòu)改革階段性特征的研究

作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的核心載體，政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等重要職能，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。改革開放40年來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了八次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，深刻體現(xiàn)了黨和國(guó)家與時(shí)俱進(jìn)、持續(xù)創(chuàng)新的勇氣和決心。2018年2月28日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》；2018年3月17日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》；2018年3月22日，國(guó)務(wù)院公開發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革又啟航了。在此背景下，對(duì)改革開放40年來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革歷史進(jìn)行回顧，研究不同歷史階段政府機(jī)構(gòu)改革的階段性特征，既可以從一個(gè)新的角度總結(jié)政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，探尋我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，也可以有助于發(fā)展政府機(jī)構(gòu)改革理論和行政管理理論，為新一輪政府機(jī)構(gòu)改革提供啟示。

對(duì)制度本體的理性揚(yáng)棄：1982年至1993年的政府機(jī)構(gòu)改革

新中國(guó)成立后，我國(guó)建立了適應(yīng)高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的行政管理制度體系和政府機(jī)構(gòu)體系?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，面對(duì)百?gòu)U待興的局面，為了快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家增設(shè)了很多管理部門。在1977年到1981年的五年時(shí)間內(nèi)，國(guó)務(wù)院共增設(shè)了48個(gè)行政機(jī)構(gòu)。到1981年，國(guó)務(wù)院共設(shè)有行政部門100個(gè)，其中，部委機(jī)構(gòu)52個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)、辦公機(jī)構(gòu)5個(gè)。在國(guó)務(wù)院的100個(gè)工作機(jī)構(gòu)中，行使經(jīng)濟(jì)管理職能的有71個(gè)。一方面適應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，另一方面也進(jìn)一步加劇了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政效率低下等問(wèn)題。1980年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革的初步意見》，正式提出經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)是要體現(xiàn)自覺(jué)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)規(guī)律，變單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為計(jì)劃指導(dǎo)下的商品經(jīng)濟(jì)的意見。在此背景下，政府機(jī)構(gòu)存在的突出問(wèn)題很快凸顯出來(lái)。

實(shí)際上，鄧小平同志早在1978年就已經(jīng)注意到政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的問(wèn)題，開始思考實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革。鄧小平同志認(rèn)為，黨的思想路線、政治路線確立以后，最關(guān)鍵的問(wèn)題就是組織路線問(wèn)題，而機(jī)構(gòu)臃腫問(wèn)題是組織路線問(wèn)題的重要方面。1978年12月，十一屆三中全會(huì)正式確立把“全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)”的改革思路，明確提出要“多方面改變與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式?！?979年7月，鄧小平同志在接見中共海軍委員會(huì)常委擴(kuò)大會(huì)議全體同志時(shí)明確指出：“組織路線方面還有其他的問(wèn)題，如機(jī)關(guān)臃腫怎樣解決，退休制度問(wèn)題怎樣解決等等”。①可見他已經(jīng)正式開始思考政府機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題。1980年8月，鄧小平同志提出，要改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。②1982年1月，他在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表題為《精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命》的講話，指出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命，并就機(jī)構(gòu)改革的性質(zhì)、任務(wù)和方針原則等提出重要意見，認(rèn)為“讓黨和國(guó)家的組織繼續(xù)目前這樣機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負(fù)責(zé)，工作缺乏精力、知識(shí)和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的?！雹壑?，中共中央政治局正式通過(guò)機(jī)構(gòu)改革方案，改革開放后的首次機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)。

1982年的政府機(jī)構(gòu)改革主要針對(duì)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、干部隊(duì)伍老齡化等問(wèn)題，以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率、廢除事實(shí)上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制、實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍年輕化為側(cè)重點(diǎn)。通過(guò)精簡(jiǎn)、合并，將國(guó)務(wù)院部委、直屬和辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減少到61個(gè)、人員編制數(shù)縮減約25%。④省級(jí)政府工作部門平均減少20個(gè)，市縣政府職能部門都有較大精簡(jiǎn)；取消了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，開始推行干部退休制度；政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的職數(shù)減少67%，國(guó)務(wù)院副總理由13人精簡(jiǎn)到2人；國(guó)務(wù)院部委領(lǐng)導(dǎo)干部平均年齡從64歲下降到60歲，司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部平均年齡從58歲下降到50歲。⑤改革成效顯著。然而，受多方面因素的影響，這次改革沒(méi)有從根本上觸動(dòng)既有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，沒(méi)有從轉(zhuǎn)變政府職能的視角來(lái)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革，甚至也沒(méi)有就鄧小平同志在1981年1月13日中共中央政治局中央機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)問(wèn)題討論會(huì)上提出的“規(guī)定編制，規(guī)定定額，規(guī)定各單位和個(gè)人的職責(zé)界限”⑥做出實(shí)質(zhì)性規(guī)定，沒(méi)有觸動(dòng)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等表象后面的深層次根本性體制和制度原因。從實(shí)際成果來(lái)看，此次機(jī)構(gòu)改革最突出的重大成果是干部任期制的出臺(tái)和崗位目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施。政府機(jī)關(guān)的思想觀念、工作制度、管理體制、工作方法和工作作風(fēng)等方面都有明顯的改進(jìn)。

由于改革后一些既定政策沒(méi)有實(shí)施到位，機(jī)構(gòu)數(shù)量在精簡(jiǎn)之后又繼續(xù)膨脹。到1987年，國(guó)務(wù)院所屬行政機(jī)構(gòu)再一次從61個(gè)增加到72個(gè)，一些部門內(nèi)部又新增了一些司局和處室。1988年，政府機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)。

新一輪改革提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一重要命題，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，推進(jìn)政企分開，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、理順關(guān)系、提高效率的目的。此次改革另一個(gè)重要特點(diǎn)是，開始實(shí)施“三定”，通過(guò)定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制來(lái)促進(jìn)轉(zhuǎn)變職能、控制機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量，并按照專業(yè)化的要求，著手研究建立公務(wù)員制度。通過(guò)改革，政府轉(zhuǎn)移、下放了一些職能，撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，將國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)從改革前的72個(gè)縮減到66個(gè)，人員編制精簡(jiǎn)了20%。

這一階段改革最大的收獲是思想認(rèn)識(shí)的大提高，看到了政府機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題是一種體制性障礙，核心是政府職能設(shè)置不合理，政府職能需要按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要特別是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行轉(zhuǎn)變，只有這樣才能走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下機(jī)構(gòu)改革“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的循環(huán)。此外，這一時(shí)期政府各部門、各地區(qū)普遍推行了崗位管理制度和目標(biāo)管理制度，政府行政管理科學(xué)化、民主化、法制化、現(xiàn)代化進(jìn)程大大加速，也是這一階段機(jī)構(gòu)改革的重要成果。雖然此次機(jī)構(gòu)改革后即發(fā)生了國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理整頓，政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)展較為緩慢，原定開展的地方政府機(jī)構(gòu)改革也向后延遲，但是這次改革對(duì)于樹立改革政府機(jī)構(gòu)從職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，加?qiáng)科學(xué)管理制度建設(shè)等理念，對(duì)當(dāng)時(shí)和后來(lái)的改革發(fā)揮了極為重要的解放思想作用。

從1978年的十一屆三中全會(huì)到1992年鄧小平同志發(fā)表《南方談話》，在這個(gè)時(shí)間段中進(jìn)行的1982年和1988年兩次機(jī)構(gòu)改革，充分體現(xiàn)了鄧小平同志對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)作用，是鄧小平理論在政府工作領(lǐng)域的偉大實(shí)踐。

一是政府機(jī)構(gòu)改革是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的重要內(nèi)容，要從“總病根”上動(dòng)手術(shù)，重點(diǎn)是簡(jiǎn)政放權(quán)。鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出，“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來(lái)可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來(lái)，就很難辦。誰(shuí)也沒(méi)有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說(shuō)是目前我們所特有的官僚主義的一個(gè)總病根?！雹哌@體現(xiàn)了抓住要害推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革的深邃思想。

二是政府機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，要擬定正確的標(biāo)準(zhǔn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，機(jī)構(gòu)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的客觀需要，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性?！误w制改革的內(nèi)容現(xiàn)在還在討論。這個(gè)問(wèn)題太困難，每項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會(huì)遇到很多的障礙，需要審慎從事。我們首先要確定政治體制改革的范圍，弄清從哪里著手。要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那樣就亂了?！雹唷拔覀?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國(guó)家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展。”⑨這體現(xiàn)了推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革的政治方向和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

三是機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)革命。⑩鄧小平同志以革命家的寬闊胸懷和過(guò)人膽識(shí)，在對(duì)機(jī)構(gòu)改革的精準(zhǔn)定位和高度理論自覺(jué)的基礎(chǔ)上，提出把政府機(jī)構(gòu)改革當(dāng)作“革命”，提出著名的“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”的論斷，影響極其深遠(yuǎn)。

這兩輪政府機(jī)構(gòu)改革作為改革開放以來(lái)首開的改革先河，不僅打開了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府組織結(jié)構(gòu)體系的缺口，初步建構(gòu)了適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)和民主政治需要的政府機(jī)構(gòu)格局和運(yùn)行機(jī)制，取得了多方面令人矚目的成就，而且明晰了轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能的主要改革任務(wù)和路徑，為后來(lái)的改革積累了經(jīng)驗(yàn)，探索了道路，明確了方向，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)政府機(jī)構(gòu)制度本體的理性揚(yáng)棄。

對(duì)制度本質(zhì)的理性反思：1993年至2003年的政府機(jī)構(gòu)改革

1992年，鄧小平同志《南方談話》進(jìn)一步推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革，為了盡快改革政府機(jī)構(gòu)以適應(yīng)日益發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要，中共十四大按照鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)，正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，同時(shí)宣布將按政企分開，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革。由于上一輪改革在轉(zhuǎn)變職能上沒(méi)能得到切實(shí)推進(jìn)，也由于1988年之后經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹，到1993年，國(guó)務(wù)院常設(shè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)由1988年改革后的66個(gè)增加到86個(gè)、非常設(shè)機(jī)構(gòu)由49個(gè)增加到85個(gè)。機(jī)構(gòu)臃腫，職能重疊，人浮于事，官僚主義，效率低下，政企不分等問(wèn)題日益突出，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和黨群、政社關(guān)系，難以適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，到了非改不可的境地。時(shí)任中共中央總書記江澤民同志指出：“機(jī)構(gòu)問(wèn)題不解決，上述弊端不消除，國(guó)有企業(yè)就很難真正走向市場(chǎng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就難以建立起來(lái)，改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)就邁不開更快的步伐，我們?cè)谌找婕ち业膰?guó)際競(jìng)爭(zhēng)中就難以立于不敗之地?，F(xiàn)在，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革不但勢(shì)在必行，而且條件已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)已經(jīng)完全成熟，必須堅(jiān)定不移地搞好”。

1993年的政府機(jī)構(gòu)改革是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程加快的背景下展開的。此次改革承繼了1988年政府機(jī)構(gòu)改革的主要理念，以推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能和政企分開為重點(diǎn)，按照從中央到地方的順序逐步展開，對(duì)政府綜合經(jīng)濟(jì)部門、專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門、社會(huì)管理部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)，提出不同改革要求，基本原則是“加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門、強(qiáng)化社會(huì)管理職能部門、減少具體審批事務(wù)和對(duì)企業(yè)的職能部門?！眄槆?guó)務(wù)院各部門之間的關(guān)系，合理劃分職責(zé)權(quán)限，避免重復(fù)交叉，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)各部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員，提高行政效率”，目的是做到宏觀管好、微觀放開，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制，使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。國(guó)務(wù)院在機(jī)構(gòu)改革中撤銷了7個(gè)部，保留34個(gè)部委，新組建6個(gè)部，改革后國(guó)務(wù)院共有59個(gè)機(jī)構(gòu)，比改革前減少了27個(gè)，人員減少20%。此次改革是第一次面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的政府機(jī)構(gòu)改革，設(shè)計(jì)了較為詳細(xì)完整的改革方案，抓住了改革專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門這個(gè)重點(diǎn)，并坐實(shí)了1988年改革實(shí)施“三定”制度，協(xié)調(diào)解決了一些部門間職責(zé)交叉重疊的問(wèn)題。此次改革的另一個(gè)重要內(nèi)容是在“三定”之后開始正式實(shí)施公務(wù)員制度。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，1997年9月中共十五大再次提出要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力交給企業(yè)，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)水平，改組綜合經(jīng)濟(jì)部門為宏觀調(diào)控部門，調(diào)整減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督部門，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。按照十五大精神，1998年3月，全國(guó)人大九屆一次會(huì)議審議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革再次啟動(dòng)。這一輪機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的國(guó)家行政干部隊(duì)伍，提高為人民服務(wù)水平。

與以往幾次改革不同，此次改革除繼續(xù)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政企分開、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和部門職責(zé)權(quán)限、實(shí)行精兵簡(jiǎn)政外，還按照1997年黨中央提出的依法治國(guó)方略，正式提出按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加強(qiáng)行政法制體系建設(shè)。另一方面，與以往歷次機(jī)構(gòu)改革主要關(guān)注機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量，將精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員作為主要目標(biāo)和任務(wù)不同，此次改革開始探索政府職能轉(zhuǎn)變，在集中一些宏觀管理職能的同時(shí)，下放了一些微觀管理職能，并向社會(huì)讓渡了一些社會(huì)服務(wù)職能。

1992年和1998年兩次政府機(jī)構(gòu)改革是在鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想指導(dǎo)下展開的。既堅(jiān)持鄧小平同志對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革提出的重要指導(dǎo)意見，又融入了中國(guó)特色社會(huì)主義理論的新成果，在方案制定、制度建構(gòu)和推行實(shí)踐中體現(xiàn)出很強(qiáng)的創(chuàng)新性。江澤民同志把機(jī)構(gòu)改革作為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的重要任務(wù)和政治體制改革的重要內(nèi)容，提出“政府機(jī)構(gòu)屬于上層建筑，應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是在不斷發(fā)展的，上層建筑也要隨之不斷調(diào)整和完善。這是人類社會(huì)發(fā)展的一條普遍規(guī)律。我們是社會(huì)主義國(guó)家，要從我國(guó)國(guó)情和維護(hù)廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，自覺(jué)進(jìn)行調(diào)整和改革，以利把社會(huì)主義制度的優(yōu)越性充分發(fā)揮出來(lái)”。他指出，改革黨和國(guó)家制度，不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革要在克服官僚主義、提高工作效率的同時(shí)，始終保持黨和國(guó)家的活力，要按照我國(guó)自己的實(shí)際情況來(lái)決定改革的內(nèi)容和步驟，不斷擴(kuò)大基層民主、加強(qiáng)和完善黨內(nèi)民主，調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性。這兩次改革繼續(xù)按照鄧小平同志提出的加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的要求，推進(jìn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、轉(zhuǎn)變職能、政企分開、下放權(quán)力，推進(jìn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制實(shí)行嚴(yán)格的“三定”，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、專業(yè)化，同時(shí)，按照“三個(gè)代表”重要思想的要求，提出改革是為了在新形勢(shì)下加強(qiáng)行政法制建設(shè)的命題，探索與機(jī)構(gòu)改革相配套的人事行政制度創(chuàng)新和社會(huì)組織創(chuàng)新。

這十年，兩輪改革體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)政府機(jī)構(gòu)制度本質(zhì)的理性反思，成為改革開放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革承上啟下的關(guān)鍵性階段，改革成果對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展起到了極為重要的體制支撐作用。

對(duì)制度發(fā)展的理性超越：2003年至2013年的政府機(jī)構(gòu)改革

1998年政府機(jī)構(gòu)改革的魄力非凡，在政企分開上取得了很大的成效，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、調(diào)整結(jié)構(gòu)、理順關(guān)系、完善政府管理體制奠定了厚實(shí)的基礎(chǔ)，開創(chuàng)了良好的前景。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深入，特別是在加入WTO的現(xiàn)實(shí)背景下，政府管理體制如何適應(yīng)新世紀(jì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要這一重大命題被提出來(lái)，機(jī)構(gòu)改革的必要性又在新的條件下凸顯。

2003年3月政府機(jī)構(gòu)改革再次啟動(dòng)。此次改革的指導(dǎo)思想是：“按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，堅(jiān)持政企分開、精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。機(jī)構(gòu)改革以深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，推進(jìn)流通管理體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)為重點(diǎn)，設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，改組成立了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，組建了商務(wù)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，變?cè)?jí)局的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，把原國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。改革后的國(guó)務(wù)院組成部門為28個(gè)，地方政府機(jī)構(gòu)改革隨后推進(jìn)。

2003年的改革在轉(zhuǎn)變職能、重組機(jī)構(gòu)等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。此次改革提出了要求各地要按照鞏固、完善、探索、深化的總體要求，結(jié)合本地實(shí)際，鞏固和完善已經(jīng)取得的改革成果，積極探索符合各地特點(diǎn)的改革路子，同時(shí)說(shuō)明機(jī)構(gòu)設(shè)置不搞一刀切、不要求完全上下對(duì)口，只要各地重視做好職能銜接，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，保持企業(yè)改革重組以及其他各項(xiàng)工作的連續(xù)性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定即可。這些要求在很大程度上體現(xiàn)了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體和中央政府在特定歷史階段的政治智慧，也體現(xiàn)了治理中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、區(qū)域特征明顯的大國(guó)必然需要的因地制宜和發(fā)揮地方政府改革創(chuàng)新積極性和智慧的重要性，為提升地方行政管理體制改革創(chuàng)新積極性、增強(qiáng)地方活力，探索具有中國(guó)特色的政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政管理體制、制度創(chuàng)新，注入了動(dòng)力。同時(shí)，2003年改革提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)協(xié)調(diào)的問(wèn)題，開展了“行政三分制”的試點(diǎn)。這既是此次改革允許地方因地制宜、改革創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，也是對(duì)進(jìn)一步探索政府機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制創(chuàng)新的有益嘗試。

隨著各領(lǐng)域改革的深入，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政管理體制不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展要求的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。2007年，中共十七大提出了加快行政管理體制改革、抓緊制定行政管理體制改革總體方案的要求，提出要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，以解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門的問(wèn)題，降低行政成本，提高工作效率。中共十七屆二中全會(huì)專題討論《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》。2008年3月，十一屆全國(guó)人大五次全會(huì)表決批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革再次啟動(dòng)。此次改革按照積極穩(wěn)妥的方針，以轉(zhuǎn)變職能為核心、著力理順部門職責(zé)關(guān)系、精簡(jiǎn)和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，并提出抓緊進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)改革、適時(shí)推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，目標(biāo)是合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。

此次改革的最突出特點(diǎn)是提出大部制改革，提出政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表，明確建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制，提出深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的任務(wù)。

2003年和2008年這兩次機(jī)構(gòu)改革是進(jìn)入新世紀(jì)，黨和政府在鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下展開的。有三個(gè)十分鮮明的特征：

一是強(qiáng)調(diào)政府管理體制改革不僅要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，而且要適應(yīng)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展需要。中共十六大報(bào)告提出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明”的目標(biāo)，從政治文明建設(shè)的高度對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革提出了新要求。十六屆二中全會(huì)提出，“深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，是推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，也是貫徹落實(shí)十六大精神的重要舉措”。

二是提出建設(shè)與科學(xué)發(fā)展觀要求相適應(yīng)的政府職能體系。2005年胡錦濤同志在政治局集體學(xué)習(xí)會(huì)上指出，“推進(jìn)行政管理體制改革是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，……要通過(guò)推進(jìn)行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)行政管理方式，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道”。中共十六大報(bào)告第一次明確提出，政府主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。此后黨中央國(guó)務(wù)院進(jìn)一步提出建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，提出按照大部制改革的要求整合公共服務(wù)管理部門，提高為人民服務(wù)的水平。

三是繼續(xù)推進(jìn)職能創(chuàng)新、理順關(guān)系，推進(jìn)各級(jí)政府的“三定”剛性化約束，不再增加編制總額，同時(shí)將事業(yè)單位改革與政府機(jī)構(gòu)改革聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，使得政府機(jī)構(gòu)改革在原有基礎(chǔ)上得以拓展內(nèi)涵，細(xì)化施工，不斷“積小勝為大勝”。

改革實(shí)踐充分表明，政府機(jī)構(gòu)改革只有堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展理念，在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)制度發(fā)展的理性超越。這兩輪改革為后續(xù)新時(shí)代繼往開來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

對(duì)制度創(chuàng)新的理性重構(gòu)：2013年以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革

改革開放向縱深發(fā)展，對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革提出了新期待。中共十八大吹響了全面深化改革的號(hào)角，進(jìn)一步為政府機(jī)構(gòu)改革指明了方向。2013年2月，中共十八屆二中全會(huì)討論通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。2013年3月，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，新一輪機(jī)構(gòu)改革付諸實(shí)施。

此次改革在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)引領(lǐng)下，把“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”確定為轉(zhuǎn)變政府職能的總方向，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，實(shí)行鐵路政企分開，不再保留鐵道部，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、食品藥品監(jiān)督管理總局、新聞出版廣電總局、國(guó)家海洋局、國(guó)家能源局。改革后的國(guó)務(wù)院設(shè)有25個(gè)組成部門。

緊接著2013年改革的，是正在進(jìn)行中的最新一輪政府機(jī)構(gòu)改革。2018年3月十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議審議通過(guò)國(guó)務(wù)院提交的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。在本輪機(jī)構(gòu)改革中，許多以往制約發(fā)展的體制方面問(wèn)題得到化解，辦成了許多過(guò)去想辦而沒(méi)有辦成的大事，推動(dòng)國(guó)家治理體系創(chuàng)新。比如，理順市場(chǎng)監(jiān)管體制，推進(jìn)政府監(jiān)管職能綜合化，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，形成市場(chǎng)監(jiān)管合力；組建應(yīng)急管理部，整合先前分散在13個(gè)部門的應(yīng)急管理職能，基本完成了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難領(lǐng)域內(nèi)的全災(zāi)種管理；理順行政執(zhí)法體制，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題；理順自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)，解決“九龍治水”的管理體制。本次改革國(guó)務(wù)院減少8個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)、7個(gè)副部級(jí)機(jī)構(gòu)。對(duì)改革的時(shí)間制定了嚴(yán)格的進(jìn)度表，要求國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在2018年底前落實(shí)到位，地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成。改革的廣度、深度、力度、速度前所未有。

這次改革有以下幾個(gè)關(guān)鍵特點(diǎn)：一是立足社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情，審時(shí)度勢(shì)，積極主動(dòng)適時(shí)正在不斷轉(zhuǎn)化的社會(huì)主要矛盾，把解決不平衡不充分發(fā)展作為政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。二是進(jìn)一步突出黨對(duì)政府工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，將黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨更直接更全面地體現(xiàn)到政府機(jī)構(gòu)改革中。三是提出政府治理現(xiàn)代化的要求，將實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)全面深化改革的總目標(biāo)進(jìn)一步具體化。四是在轉(zhuǎn)變職能方面創(chuàng)造性地進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)“三管齊下”改革。五是將黨、政、軍、群機(jī)構(gòu)以及中央和地方機(jī)構(gòu)改革協(xié)同推進(jìn)。

2013年以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，是在鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，在習(xí)近平同志直接主導(dǎo)下進(jìn)行的，全面體現(xiàn)了習(xí)近平治國(guó)理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略。新時(shí)代政府機(jī)構(gòu)改革成為推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要力量，成為全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的重要推手，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)政府機(jī)構(gòu)制度體系創(chuàng)新的理性重構(gòu)。

——建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。以人民為中心，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的根本立足點(diǎn)。政府機(jī)構(gòu)改革貫徹以人民為中心的思想，就是要深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，使政府治理體系適應(yīng)推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求。黨的十九大報(bào)告提出，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法。轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！?/p>

——建設(shè)現(xiàn)代政府治理體系。黨的十九屆三中全會(huì)第一次把建設(shè)“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一，做出了全面部署，提出了具體要求，為進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革指明了方向、明確了任務(wù)。雖然經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)的多次機(jī)構(gòu)改革，使政府職能得到轉(zhuǎn)變，但對(duì)微觀干預(yù)過(guò)多過(guò)細(xì)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不完善、市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題較多、社會(huì)管理亟待加強(qiáng)、公共服務(wù)比較薄弱的問(wèn)題還廣泛存在，不依法行政的現(xiàn)象也屢見不鮮。習(xí)近平同志指出：建設(shè)現(xiàn)代政府治理體系的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，其實(shí)質(zhì)上是“要解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場(chǎng)、社會(huì)、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)?！彼瑫r(shí)指出，“抓住主要矛盾和重點(diǎn)問(wèn)題，按照轉(zhuǎn)變職能的總方向，科學(xué)界定政府職能范圍，優(yōu)化各級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)，理順部門職責(zé)分工，突出強(qiáng)化責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致，既鞏固以往的改革成果，又著力破解重大難題。”深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，既是日常工作，又需要在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)集中突出地進(jìn)行，以改革精神強(qiáng)化各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的意識(shí)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，既要重視通過(guò)制定新的法律法規(guī)來(lái)鞏固轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作，又要重視通過(guò)修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙。”在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全民推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中，習(xí)近平同志提出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！?/p>

——建立權(quán)力分解制約機(jī)制。習(xí)近平同志指出，“決不允許任何組織或者個(gè)人有超越法律的特權(quán)”“要強(qiáng)化制約，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。十九屆三中全會(huì)就政府機(jī)構(gòu)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查，政府法律顧問(wèn)制度，重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，綜合行政執(zhí)法改革，政府內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督，政務(wù)公開等與機(jī)構(gòu)改革相關(guān)問(wèn)題做出了一系列規(guī)定。

——?jiǎng)?chuàng)新行政管理方式。要最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，必須在轉(zhuǎn)變職能的同時(shí)努力創(chuàng)新政府管理和服務(wù)的方式。黨的十八大第一次在黨代會(huì)報(bào)告中將“創(chuàng)新行政管理方式”列為機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”。2016年3月5日，在參加十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平同志指出，管理方式要?jiǎng)?chuàng)新，“該放給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象。要深化行政審批制度改革，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化權(quán)力清單、責(zé)任清單管理，同時(shí)要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管?！?/p>

結(jié)語(yǔ)：理性的力量

“橫看成嶺側(cè)成峰”。我們從改革開放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的四個(gè)階段進(jìn)程中清晰地看到，黨的理論創(chuàng)新是指導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)改革不斷深化的一根紅線，中國(guó)特色社會(huì)主義理論的每一步重大發(fā)展都成為推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的巨大理性力量。

在西方古典哲學(xué)的發(fā)展歷程中，“理性”始終是一個(gè)核心的概念。馬克思主義創(chuàng)立之前，黑格爾對(duì)理性的研究達(dá)到頂峰。他在《哲學(xué)史講演錄》中指出：“理性的任務(wù)在于認(rèn)識(shí)無(wú)條件者、無(wú)限者。這是什么意思呢？……哲學(xué)的任務(wù)在于將人們假定為熟知的東西加以真正認(rèn)識(shí)，因此哲學(xué)在這里所要做的就是對(duì)無(wú)條件者得到真知?！倍鞲袼乖陉P(guān)于歷史唯物主義的論述中，運(yùn)用力的平行四邊形的比喻批判地繼承和發(fā)展了黑格爾的理性思想。他說(shuō)：“歷史是這樣創(chuàng)造的：最終的結(jié)果總是從許多單個(gè)的意志的相互沖突中產(chǎn)生出來(lái)的，而其中每一個(gè)意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無(wú)數(shù)互相交錯(cuò)的力量，有無(wú)數(shù)個(gè)力的平行四邊形，而由此就產(chǎn)生出一個(gè)總的結(jié)果，即歷史事變，這個(gè)結(jié)果又可以看作一個(gè)作為整體的、不自覺(jué)地和不自主地起著作用的力量的產(chǎn)物。因?yàn)槿魏我粋€(gè)人的愿望都會(huì)受到任何另一個(gè)人的妨礙，而最后出現(xiàn)的結(jié)果就是誰(shuí)都沒(méi)有希望過(guò)的事物。所以以往的歷史總是像一種自然過(guò)程一樣地進(jìn)行，而且實(shí)質(zhì)上也是服從于同一運(yùn)動(dòng)規(guī)律的。但是，各個(gè)人的意志——其中的每一個(gè)都希望得到他的體質(zhì)和外部的、終歸是經(jīng)濟(jì)的情況(或是他個(gè)人的，或是一般社會(huì)性的)使他向往的東西——雖然都達(dá)不到自己的愿望，而是融合為一個(gè)總的平均數(shù)，一個(gè)總的合力，然而從這一事實(shí)中決不應(yīng)做出結(jié)論說(shuō)，這些意志等于零。相反地，每個(gè)意志都對(duì)合力有所貢獻(xiàn)，因而是包括在這個(gè)合力里面的?！币虼耍^理性的力量，實(shí)質(zhì)就是人民的力量，是億萬(wàn)人民偉大智慧的匯合、凝聚、創(chuàng)造、升華。

回?cái)埧v觀四個(gè)階段的政府制度創(chuàng)新歷程，一路走來(lái)，充滿了艱難險(xiǎn)阻，之所以能夠攻堅(jiān)克難，堅(jiān)定前行，取得積極成效，關(guān)鍵就在于黨和政府對(duì)改革開放中的新情況、新問(wèn)題、新矛盾及時(shí)做出新的客觀分析和理性回應(yīng)，在于黨和政府對(duì)改革主體和對(duì)象的本質(zhì)訴求、變化趨勢(shì)做出準(zhǔn)確把握、深刻揭示和科學(xué)預(yù)見，在于黨和政府善于聆聽時(shí)代的聲音，回應(yīng)人民的呼喚，順應(yīng)歷史的潮流，找到發(fā)展的規(guī)律。歸根結(jié)底，在于形成了中國(guó)特色社會(huì)主義理論，并運(yùn)用這個(gè)理論，研究解決政府機(jī)構(gòu)體系中存在的重大而緊迫的問(wèn)題，通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)新推動(dòng)理論再創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)理論與實(shí)踐的互動(dòng)，形成理論聯(lián)系實(shí)際的科學(xué)理性精神。

黨的理論創(chuàng)新推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)制度創(chuàng)新的理性歷程，是破與立的統(tǒng)一，革故與鼎新的統(tǒng)一，重構(gòu)與繼承的統(tǒng)一，再造與優(yōu)化的統(tǒng)一，突變與穩(wěn)定的統(tǒng)一，跨越與連續(xù)的統(tǒng)一，通過(guò)一輪接一輪遞進(jìn)式的改革，不斷擊破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，在組織制度、運(yùn)行制度、工作制度等各方面建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、和諧社會(huì)需要的政府管理和服務(wù)體系。其發(fā)展脈絡(luò)就是與黨的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)建設(shè)理論、科學(xué)發(fā)展理論和治國(guó)理政理論不斷豐富和發(fā)展相一致。這種指導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)改革的理論創(chuàng)新作為中國(guó)特色社會(huì)主義的一個(gè)重要組成部分，將繼續(xù)指引今后的改革實(shí)踐。

①鄧小平：《思想路線政治路線的實(shí)現(xiàn)要靠組織路線來(lái)保證》，《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社，1994年，第192-193頁(yè)。

②⑦鄧小平：《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社，1994年，第342、342頁(yè)。

③⑥鄧小平：《精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命》，《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社，1994年，第396、396頁(yè)。

④高小平、沈榮華：《推進(jìn)行政管理體制改革：回顧總結(jié)與前瞻思路》，《中國(guó)行政管理》2006年第1期。

⑤申坤、穆江峰：《中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革60年的歷史變遷與思考》，《河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。

⑧⑩鄧小平：《關(guān)于政治體制改革問(wèn)題》，《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社，1993年，第178、178頁(yè)。

⑨鄧小平：《怎樣評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的政治體制》，《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社，1993年，第213頁(yè)。