撤銷行政許可如何保證程序正當

胡卉明

案? ?例

2018年，B省自然資源廳在一起采礦權(quán)行政許可投訴案件處理中，經(jīng)與相關(guān)管理部門調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人A提交許可申請資料中的工商營業(yè)執(zhí)照、公章等資質(zhì)條件證明材料造假，在未通知礦業(yè)權(quán)人A的情形下，認為礦業(yè)權(quán)人是以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，直接作出了撤銷行政許可的決定。礦業(yè)權(quán)人A對此不服，認為在其未知情并且沒有得到任何陳述申辯的機會下，涉及其重大權(quán)益的行政許可即被撤銷，B省自然資源廳的撤銷決定程序嚴重違法，遂提起行政復(fù)議申請，要求撤銷B省自然資源廳撤銷行政許可的決定。

本案復(fù)議機關(guān)最終以B省自然資源廳撤銷行政許可時未履行正當程序為由，作出了撤銷并責令重作的決定。

評? ?析

本案中，行政機關(guān)撤銷行政許可，尤其是有明確證據(jù)證明申請人存在造假、欺騙等情形下，是否要履行正當程序，是否可以徑行作出撤銷決定？

正當程序原則是行政法基本原則之一。國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號），將政府遵守正當程序，列為依法行政的六大基本要求之一。要求“行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當回避?！敝泄仓醒雵鴦?wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》在“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”一節(jié)中，也明確規(guī)定建設(shè)目標。中共中央《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》也再次強調(diào)要“保障行政執(zhí)法中當事人合法權(quán)益。規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法程序，改進執(zhí)法方式，尊重和維護人民群眾合法權(quán)益?！庇纱丝梢?，隨著法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設(shè)的全面推進，遵循正當程序已經(jīng)成為行政機關(guān)實施行政管理、作出行政行為的常態(tài)和基本要求。

本案涉及的撤銷行政許可從行為性質(zhì)上來說，是行政機關(guān)作出的一個行政處理決定。雖然《行政許可法》只是在第六十九條規(guī)定了撤銷行政許可的適用情形，在第四章“行政許可的實施程序”中沒有具體規(guī)定撤銷行政許可的程序和要求，但從廣義上講，撤銷行政許可也屬于實施行政許可的情形之一，《行政許可法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟;其合法權(quán)益因行政機關(guān)違法實施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！币虼耍珺省自然資源廳在作出撤銷行政許可這一關(guān)系行政管理相對人重大權(quán)益的行政決定前，應(yīng)當正式告知礦業(yè)權(quán)人A，并給予A陳述和申辯的機會。但本案中B省自然資源廳僅僅是履行了調(diào)查核實職責后，就確定礦業(yè)權(quán)人A存在造假欺騙行為，沒有告知行政管理相對人其存在造假欺騙的事實和依據(jù)，也未給予其充分陳述申辯的機會，就作出了撤銷行政許可的重大行政決定，屬于程序違法。復(fù)議機關(guān)因此作出了撤銷并責令重作的決定。實際上，從復(fù)議和司法審理實踐來看，對于“資料造假”這種情形，礦業(yè)權(quán)人是善意第三人，礦業(yè)權(quán)人存在重大誤解等情形也不鮮見。加之《行政許可法》第六十九條還有對“撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷”的豁免，申請資料造假是否必然導致許可被撤銷，在履行正當程序?qū)彶楹?，答案也是不一定的?/p>

此外，正當程序原則在司法判決中也屢屢采納，2014年2月24日，《最高人民法院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈行政審判辦案指南（一）〉的通知》（法辦〔2014〕17號），就“正當程序原則的運用問題”也作出規(guī)定，即行政機關(guān)作出對利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響的行政決定前，未給予該利害關(guān)系人申辯機會的，不符合正當程序原則;由此可能損害利害關(guān)系人合法權(quán)益的，人民法院可以認定被訴行政行為違反法定程序。

另外，還有觀點認為撤銷行政許可的行為對當事人權(quán)利影響大，應(yīng)告知其有申請聽證的權(quán)利。個人認為聽證權(quán)利應(yīng)該是法律法規(guī)有明確規(guī)定才需告知，法律法規(guī)沒有規(guī)定的，不必告知。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）