關于調(diào)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模的思考

陳欣 孫西玲 蔡強

財政供養(yǎng)人員是政府履職的基礎條件，如何科學確定財政供養(yǎng)人員的規(guī)模，調(diào)整優(yōu)化財政供養(yǎng)人員的結構，合理減輕財政負擔壓力，實現(xiàn)高效的社會治理并向社會提供基本公共服務，歷來是社會關注的焦點，也是機構編制管理工作的難點。本文以濰坊市為例進行財政供養(yǎng)人員情況的分析與思考，并對控制和調(diào)整財政供養(yǎng)人員規(guī)模提出建議。

一、基礎概念的界定

關于財政供養(yǎng)人員的內(nèi)涵和外延，尚沒有統(tǒng)一的界定。根據(jù)中央編辦政策法規(guī)司《機構編制工作用語釋義》，財政供養(yǎng)人員指由機構編制管理機關核定機構和編制、人力資源社會保障部門核定人員和工資福利、財政部門列入政府預算范圍并核撥經(jīng)費的機關和事業(yè)單位工作人員。釋義認為，廣義的財政供養(yǎng)人員是指工資福利列入政府財政預算范圍的人員，包括機關、事業(yè)單位在編人員、離退休人員以及按規(guī)定聘用的人員，以及其他由公共財政支付工資福利的人員等。更廣義的財政供養(yǎng)人員包括了軍隊人員、武警人員、國有企業(yè)與國有商業(yè)銀行中行政級別的官員、村居委會成員和機關事業(yè)單位的長休人員等。

結合有關數(shù)據(jù)獲取的客觀實際，本文探討的財政供養(yǎng)人員主要指機關、事業(yè)單位的在編人員和離退休人員。

二、濰坊市財政供養(yǎng)人員情況分析

（一）財政供養(yǎng)人員規(guī)模概況

縣市區(qū)中，財政供養(yǎng)人員數(shù)量較大的為壽光、青州、諸城和安丘。具體情況見圖1。

衡量財政供養(yǎng)人員規(guī)模，除絕對數(shù)量外，還需結合國際通用指標，從不同角度進行考量。一是財政供養(yǎng)系數(shù)。即政府財政供養(yǎng)人員占一個國家或地區(qū)的總人口的百分比。通常認為財政供養(yǎng)系數(shù)這一指標以1%為標準，并以3%為臨界點。濰坊市財政供養(yǎng)系數(shù)為3.12%，各縣市區(qū)、市屬開發(fā)區(qū)系數(shù)分別為1.52%到3.41%不等，市屬開發(fā)區(qū)財政供養(yǎng)系數(shù)總體小于縣市區(qū)。其中，4個市屬開發(fā)區(qū)方面，保稅、峽山、高新供養(yǎng)系數(shù)明顯小于濱海;12縣市區(qū)方面，奎文、濰城、寒亭、諸城和壽光財政供養(yǎng)系數(shù)相對較小。二是單位GDP供養(yǎng)人數(shù)。即每百萬美元GDP供養(yǎng)人數(shù)，其從經(jīng)濟視角反映了一個國家或地區(qū)財政供養(yǎng)人員在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮作用的大小、行政效率的高低等，單位為人/百萬美元GDP。據(jù)統(tǒng)計，濰坊市單位GDP供養(yǎng)人數(shù)為3.34，市屬開發(fā)區(qū)中高新（含保稅）0.56、濱海0.76，峽山高達7.4;各縣市區(qū)分別為2.28到5.3不等，其中，奎文、諸城、壽光和濰城等指標值較小，財政供養(yǎng)人員的行政效率較高。三是單位預算收入供養(yǎng)人數(shù)。即每百萬美元財政預算收入供養(yǎng)人數(shù)，反映了一個國家或地區(qū)的財政供養(yǎng)能力和壓力，單位為人/百萬美元預算收入。濰坊市單位預算收入供養(yǎng)人數(shù)為36.34，市屬開發(fā)區(qū)兩級分化較重，高新4.85、濱海7、保稅7.62，而峽山高達110.85。各縣市區(qū)分別為22.7到99.3不等，其中，壽光22.7、奎文23.8、諸城27.33，供養(yǎng)能力較強，臨朐99.3、安丘79.21，財政供養(yǎng)壓力較大，這與我們的日常印象基本一致。四是機關事業(yè)單位行政支出占預算支出的比重。此處行政支出指政府預算安排的用于機關事業(yè)單位的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。2017年全市用于機關事業(yè)單位人員工資福利支出及對個人和家庭的補助支出共計275.97億元，而去年全市一般公共預算收入539.1億元、支出678.4億元，用于機關事業(yè)單位自身運轉的財政撥款占比較高。

（二）財政供養(yǎng)人員結構分析

當前提及財政供養(yǎng)人員，社會上往往存有一種普遍認知，即認為“機構臃腫、人員膨脹”，而在實際工作中經(jīng)常面臨“百家推門要編制”的情況，聽到更多的是“缺人”。這種看似矛盾的情形的成因，從財政供養(yǎng)人員的結構可見一斑，有學者將其稱為“結構性短缺”。具體體現(xiàn)在以下方面：

1.離退休人員比例偏高。截至2017年4月，全市離退休人員占比高達34.89%，其中，市直比例為29.98%;4個市屬開發(fā)區(qū)總體占比從14.11%到21.5%不等，普遍低于12縣市區(qū)離退休人員占比（從32.4%到41.35%不等）。從離退休人員與在編人員的比例看，縣市區(qū)中比例較高的為寒亭71%、濰城67%、昌邑61%、諸城57%。有資料顯示，2006年全國離退休人員與在編人員比例為27：100。與之相比，濰坊市的離退休人員占比偏高。這些數(shù)字很好地解釋了目前的社保繳納途徑下，濰坊市離退休費收支壓力大的原因，也是文章界定財政供養(yǎng)人員外延之初，將離退休人員納入范圍的原因。

2.教育衛(wèi)生等部分行業(yè)人員密集。以在編人員的編制性質看，84.22%為事業(yè)人員，各縣市區(qū)事業(yè)人員占在編人員比例也均在82%以上，其中有7個縣市區(qū)的比例超過85%。從行業(yè)看，不論全市整體還是各縣市區(qū)，學校教職員工都是當?shù)卦诰幦藛T中的最大部分，約占半數(shù)左右;醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是人員密集行業(yè)，除濰城3.56%和青州14.32%外，一般約占當?shù)卦诰幦藛T的10%左右;公安系統(tǒng)也是人員相對密集的系統(tǒng)之一。此外，依據(jù)機構編制綜合管理信息系統(tǒng)的25類中，農(nóng)林水類、交通類、市政城建類、執(zhí)法類等事業(yè)單位占全市在編人員的比例均達1%以上。

3.年齡、性別比例分布不均。以實有在編人員情況分析，平均年齡42歲，假設以23歲至60歲為工作年齡段，42歲的平均年齡恰好居中位。按照實有在編人員每5歲劃分一個年齡段，各年齡段人員分布不均，呈現(xiàn)出以41至45歲段為峰值的對稱分布（見圖2）。

通過圖2，可以發(fā)現(xiàn)41至45歲的人員最多、占18.28%，46至50歲和36至40歲年齡段人員次之、均達16%，30歲以下和55歲以上的均僅占10%左右。從全市性別比例看，男性總人數(shù)明顯多于女性，男女比例為1：0.79，市直男女比例最高為1：0.52，高新和奎文、濰城、坊子、寒亭四區(qū)男性在編人員數(shù)量均少于當?shù)嘏栽诰幦藛T數(shù)量。將年齡、性別結合看，隨年齡逐漸降低，女性比例逐漸增多：36歲至40歲男女比為1：1.13，30至35歲男女比為1：1.51，25至34歲男女比例為1：2.02，而25歲以下的人員男女比達1：3.46，其中，濰城區(qū)25歲以下年齡段男女比失衡最重，達1：7.56。這印證了人們關于最近十幾年機關事業(yè)單位新錄用人員，女性多于男性。

4.鎮(zhèn)街工作人員占比少。以在編人員的層級分布看，市級（含開發(fā)區(qū)）、縣級和鎮(zhèn)街三層人員力量分布不均，占比分別為16.91%、77.3%和5.79%，即市級、縣級人員為鎮(zhèn)街人員的2.92倍和13.35倍。除市級、縣級的教育衛(wèi)生人員外，市級、縣級人員數(shù)量仍分別為鎮(zhèn)街人員的2.3倍和5.9倍。從全省范圍看，市級、縣級在編人員分別為鎮(zhèn)街人員的1.227倍和3.997倍。相比之下，濰坊市的鎮(zhèn)街人員占比大大低于全省鎮(zhèn)街人員占比。這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權機關，是黨和國家政策落實到“最后一公里”的重要執(zhí)行者，是基層治理的重要組織者、基本公共服務的重要提供者的實際不匹配。

（三）財政供養(yǎng)人員變化趨勢

通過對濰坊市及各縣市區(qū)的財政供養(yǎng)人員情況進行數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)影響財政供養(yǎng)人員變化的因素較多，其中，最主要的兩個因素是歷史基數(shù)和退休、改革等各類政策。以供養(yǎng)現(xiàn)狀為依據(jù)，假設在現(xiàn)行政策不變的情況下，預計未來5-10年財政供養(yǎng)人員會出現(xiàn)以下變化。

1.退休人數(shù)將大幅增多。從實有在編人員年齡看，今后5年共約2.7萬人退休，再一個5年共約3萬人退休。對比2012-2014年全市退休人數(shù)（分別為0.36萬、0.39萬、0.5萬），未來的5年或10年，退休人數(shù)數(shù)量更多、增幅更大，同時伴隨著平均壽命的延長，退休人員占比將持續(xù)增加。

2.學校教職工將出現(xiàn)較大缺口。受“二孩”政策影響，濰坊市近幾年出生人口出現(xiàn)了自1989年以來的高峰，分別是2014年108927人、2016年146095人、2017年157390人。而現(xiàn)在的中小學編制是2016年底核定的，基本是以1997年到2009年的出生人口為學生基數(shù)。而2005年至2017年的出生人口，即5年后的學齡人口，數(shù)量為130.26萬，以此為基數(shù)按現(xiàn)行編制標準的師生比測算中小學教職工編制數(shù)，比現(xiàn)有中小學編制多7000余名。

3.聘用人員管理將趨于規(guī)范。聘用人員是財政供養(yǎng)人員的重要組成部分，但鑒于歷史原因，其管理不夠嚴格、相關數(shù)字掌握不夠準確，本文前述分析并未包含這一部分。從過去五年統(tǒng)計情況看，濰坊市聘用人員增加了約6000人。比如，隨著政府向社會力量購買服務，規(guī)范未納入正式職工管理人員的管理并保障其合法權益，高校、公立醫(yī)院實行人員控制總量備案管理，規(guī)范公安警務輔助人員管理等政策的執(zhí)行，聘用人員將成為衡量財政供養(yǎng)人員中不可忽視的內(nèi)容。

三、關于調(diào)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模的建議

基于財政供養(yǎng)人員規(guī)模的研究分析，下步調(diào)控主要思路和考慮是，實行大部門制、扁平化管理，優(yōu)化機構設置;推動部門單位、層級間編制和人員調(diào)整，解決“結構性短缺”;按照“小政府、大服務”的要求，深化放管服改革和事業(yè)單位改革，規(guī)范政府購買服務，更好地發(fā)揮社會組織和市場的作用，有效減控財政供養(yǎng)人員規(guī)模。

（一）優(yōu)化黨政機構設置和職能配置。一是優(yōu)化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋。建立健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，確保黨的領導更加堅強有力。二是統(tǒng)籌設置黨政機構，理順黨政機構職責關系，完善黨政機構布局。優(yōu)化機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，避免機構重疊、職能重復、工作重合，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益。三是精干設置各級政府部門及其內(nèi)設機構，科學配置權力，形成自上而下的高效組織體系。調(diào)整優(yōu)化政府機構職能，深入推進簡政放權，減少微觀管理事務和具體審批事項;創(chuàng)新監(jiān)管方式，把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監(jiān)管;減少機構數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，尤其是理順市區(qū)行政管理體制，實現(xiàn)流程公開透明，確保各領域各層級機構履職到位。

（二）深化事業(yè)單位改革。事業(yè)單位是提供公益服務的主要載體。目前，濰坊市事業(yè)單位尤其是縣市區(qū)事業(yè)單位布局一定程度不夠合理，需通過“撤并轉”、績效考評等方式進一步強化事業(yè)單位公益屬性，提高公益服務水平和質量。一是清理規(guī)范“小散亂”事業(yè)單位。壓縮事業(yè)單位整體規(guī)模，對于規(guī)模過小、職能萎縮和不開展業(yè)務的事業(yè)單位，予以撤銷;對于職能相近、業(yè)務相似的事業(yè)單位，進行合并，比如為機關提供信息保障的信息中心，逐步撤銷，整合組建大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)一為各部門電子政務和數(shù)據(jù)資源管理提供技術支持，打通信息孤島。二是深化公益類事業(yè)單位改革。進一步推進管辦分離和去行政化改革，理順主管部門與事業(yè)單位的關系，將行業(yè)管理職責和事業(yè)單位舉辦職責相對分離，主管部門減少對事業(yè)單位的微觀管理和不當干預，真正落實法人自主權。加大高校、公立醫(yī)院和科研院所高層次人才引進力度，激發(fā)單位生機活力。三是加大生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革力度。穩(wěn)妥解決已扎口管理的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位的歷史遺留問題，依法依規(guī)處理債權債務，推動此類單位真正走向市場，實現(xiàn)事企分開，以便集中財政資金和人員編制進一步加強公共教育、社會保障等民生事業(yè)。

（三）推進鎮(zhèn)街行政管理體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理體制建設事關國家治理體系和治理能力的基礎。要解決鎮(zhèn)街尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責不對等、工作力量與任務不匹配等問題，關鍵在于落實鎮(zhèn)街的事權、財權，提升基層工作待遇，營造拴心留人、干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。一是基層事情基層辦。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理迫切需要且能夠有效承接的部分縣級經(jīng)濟社會管理權限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共教育、勞動就業(yè)、社會保險和公共問題等服務能力。完善便民服務中心建設，實現(xiàn)群眾辦事“只進一扇門”“一次辦好”。二是基層權力給基層。目前，鎮(zhèn)街的管理權限和資源較少，總體能力有限。需繼續(xù)實施擴權強鎮(zhèn)，盡可能把資源、管理放到基層，切實把含金量高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展急需管用的管理權限放到基層，對下放給鎮(zhèn)街的事權，要給予相應財力支持;也要理順縣市區(qū)與鎮(zhèn)街的關系，實行鎮(zhèn)街權責清單和公共服務事項目錄清單制度，明晰縣鎮(zhèn)權責邊界，防止縣級部門責任轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三是基層事情有人辦。簡單講，需要合理核定編制和領導職數(shù)，并保證充足的工作力量。在重新核定鎮(zhèn)街編制時，應根據(jù)客觀情況、工作需要適當放寬核編標準，推動編制資源向鎮(zhèn)街傾斜，職責調(diào)整、權限下放后人員編制要同步下沉，將簡政放權、事業(yè)單位分類改革、群團改革、控編減編等調(diào)整出的編制優(yōu)先分配給鎮(zhèn)街;統(tǒng)籌使用行政、事業(yè)編制，人員統(tǒng)一使用，打通行政與事業(yè)人員交流通道;制定用編進人計劃時優(yōu)先向鎮(zhèn)街傾斜，鎮(zhèn)街出現(xiàn)空余編制的，應及時補充工作人員;有計劃地選派縣級以上機關年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）任職、掛職，優(yōu)先安排長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作、業(yè)績突出的干部到縣級機關工作;適度核增事業(yè)副科級領導職數(shù)，注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村干部、大學生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部;嚴格落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼政策，實施差別化的績效激勵，提升鎮(zhèn)街工作吸引力。

（四）加強和創(chuàng)新機構編制管理。一是嚴控機構編制總量。嚴控機構編制總量是永恒的主題。嚴格機構編制審批，一般不再新增機構編制。確因工作需要調(diào)整機構編制的，堅持系統(tǒng)內(nèi)機構撤一建一、編制內(nèi)部調(diào)劑，鞏固控編減編成果。重視加強和發(fā)揮用編進人計劃管理的“龍頭”作用，引導各地綜合分析研判各機關事業(yè)單位工作職能變化、自然減員與人才需求等情況，優(yōu)先保障涉及民生等重點領域的用編需求和重點傾斜基層一線，緩解“扎堆退休”“人員斷層”“領域短缺”等現(xiàn)實難題。二是統(tǒng)籌使用各類編制資源。這是破解嚴控總量與事業(yè)發(fā)展需求矛盾的關鍵，也體現(xiàn)了“從身份到契約”的變化。比如，各開發(fā)區(qū)、各鎮(zhèn)街統(tǒng)籌使用行政和事業(yè)編制，實行編制分類管理、人員統(tǒng)一安排，打破行政事業(yè)人員身份界限，賦予開發(fā)區(qū)和鎮(zhèn)街更加靈活的用人自主權。再比如，設立“編制銀行”或“編制周轉池”，省域或市域統(tǒng)籌周轉調(diào)劑使用，解決中小學、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務等領域的編制需求問題，把有限的編制資源用在“刀刃”上。三是創(chuàng)新管理方式。加強機構編制管理與政府購買服務的協(xié)調(diào)聯(lián)動，創(chuàng)造條件轉變公共服務提供方式，壓縮編制保障范圍，降低編制需求;規(guī)范聘用人員的管理使用，比如，按部門控制聘用人員規(guī)?？倲?shù)，采用公開考試等途徑統(tǒng)一招聘，從嚴規(guī)范適用崗位、職責權限和各項管理制度，由用人部門實施年度考核等;健全完善人員經(jīng)費信息系統(tǒng)建設和使用，加強和規(guī)范機構編制實名制管理，強化部門間的協(xié)調(diào)配合和綜合約束機制，充分發(fā)揮實名制的基礎作用。四是加強監(jiān)督檢查。拓展機構編制監(jiān)督檢查的形式和范圍，對機構改革、機構組建、人員編制增減等進行跟蹤問效，開展“條條干預”專項檢查;堅持編制就是法的理念，完善機構編制文件規(guī)定，對嚴重超編、超配領導干部職數(shù)、“吃空餉”等典型案件堅決查處，強化機構編制的剛性約束力和嚴肅性。

關鍵詞：財政供養(yǎng)人員 機構編制管理 考核