快速城市化背景下提高留用地利用效率研究

王山水 徐繼華

（南京工業(yè)大學(xué) 江蘇省南京市 210000）

1 引言

征地留用地即政府在征用集體所有土地時(shí)，按照征地面積的一定比例核定指標(biāo)，按照規(guī)劃實(shí)施要求劃定的，留給被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的土地，通過(guò)留用地的開發(fā)經(jīng)營(yíng)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員帶來(lái)長(zhǎng)期收益或相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)崗位，安置失地農(nóng)民，保障農(nóng)民權(quán)益，是貨幣安置的一種重要的補(bǔ)充形式，隨著各地快速城市化發(fā)展，先后采取了征用留用地的做法。但留用地本質(zhì)上仍然是城鄉(xiāng)二元土地管理和市場(chǎng)分割制度的延續(xù)，且在實(shí)際過(guò)程中，產(chǎn)生并存在許多土地低效利用的問(wèn)題，影響了城市的集約化發(fā)展。當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展正在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放式的擴(kuò)張思路，聚焦城市發(fā)展質(zhì)量的提升，促進(jìn)城市內(nèi)涵化發(fā)展，創(chuàng)新留用地制度、提高土地利用效率便成為其中關(guān)鍵的一環(huán)。

2 留用地基本概念

征地返還制度是國(guó)家早有政策要求。早在1993年，在省政府出臺(tái)的《廣東省征地管理規(guī)定》粵府[1993]94號(hào)文就明確規(guī)定，國(guó)土部門在實(shí)施征地時(shí)，應(yīng)對(duì)被征地單位發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生活所需的用地作出統(tǒng)籌安排，一般可按不超過(guò)所征用土地面積的10%留出土地。之后，征地返還地的比例被逐步提高。2005年省國(guó)土資源廳出臺(tái)的《關(guān)于開展征地改革有關(guān)問(wèn)題的通知》粵國(guó)土資發(fā) [2005]51號(hào)將征地返還用地的比例提高到10～15%；2007年3月，省政府出臺(tái)的《轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于深化征地制度改革意見的通知》粵府辦[2007]29號(hào)再次強(qiáng)調(diào)，應(yīng)按不少于10%征地面積的的標(biāo)準(zhǔn)安排留用地。

可見，留用地是指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地從廣東省的大范圍上來(lái)講留用地和征地返還地的內(nèi)涵是一致的。

3 案例分析

珠江新城是廣州市建設(shè)過(guò)的代表21世紀(jì)形象的新城市中心，按規(guī)劃該地區(qū)將建設(shè)成為以金融、外事、商貿(mào)、商住為主的大型中心商務(wù)區(qū)。珠江新城開發(fā)建設(shè)已八年多了，但進(jìn)展緩慢，新城范圍各村不交出土地是阻礙珠江新城開發(fā)建設(shè)的一個(gè)突出矛盾，而這個(gè)矛盾的關(guān)鍵是村留用地問(wèn)題。

4 留用地用地成本分析

4.1 留用地的產(chǎn)權(quán)歸屬及土地流轉(zhuǎn)

4.1.1 留用地的產(chǎn)權(quán)歸屬

產(chǎn)權(quán)是指資產(chǎn)擁有者對(duì)其資產(chǎn)有排他的使用權(quán)、收益的獨(dú)享權(quán)以及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，清晰和明確的產(chǎn)權(quán)有利于破解外部不經(jīng)濟(jì)難題，同時(shí)可以優(yōu)化資源配置的效率，有利于交易費(fèi)用的降低及交易的有效進(jìn)行，這是產(chǎn)權(quán)理論的基本觀點(diǎn)。在征地制度框架下，國(guó)家允許返還被征地單位一定數(shù)量的土地作為征地返還地使用，年期為無(wú)限期，人市流轉(zhuǎn)無(wú)需繳納地價(jià)，集體擁有征地返還地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)，其土地性質(zhì)為集體所有。我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地管理制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分治的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定往往會(huì)導(dǎo)致諸多土地問(wèn)題。

從近年來(lái)各地的實(shí)際操作來(lái)看，留用地安置中返還土地的產(chǎn)權(quán)歸屬也存在著兩種不同的做法。一種是“產(chǎn)權(quán)保留”，即對(duì)留用地實(shí)行用途轉(zhuǎn)換，即只實(shí)施“農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)”，但并不改變集體對(duì)留用地的所有權(quán)，可概括為“用途轉(zhuǎn)換，權(quán)屬不轉(zhuǎn)移”。另一種是“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變”，即對(duì)留用地實(shí)行用途轉(zhuǎn)換和權(quán)屬轉(zhuǎn)移的雙重轉(zhuǎn)換，征收后再以優(yōu)惠價(jià)格將土地出讓給被征地集體，可概括為“用途轉(zhuǎn)換，權(quán)屬轉(zhuǎn)移”關(guān)于這兩種操作模式的優(yōu)劣存在不少爭(zhēng)論，主要涉及留用地是否應(yīng)該轉(zhuǎn)換為國(guó)有產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，以及是否可以上市交易、抵押等方面的問(wèn)題。還有一種留用地產(chǎn)權(quán)更為復(fù)雜，即合法外村集體占有土地，主要指由于歷史原因形成的無(wú)任何用地手續(xù)但由村集體實(shí)際使用或由其私自轉(zhuǎn)讓的用地，或土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題沒(méi)有得到根本性解決的違法用地，具體表現(xiàn)為“國(guó)有化的地，原住民的房”，這種現(xiàn)象在深圳市較為普遍。

4.1.2 留用地的土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)

產(chǎn)權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于權(quán)益實(shí)現(xiàn)的途徑是否合法存在和暢通。近年來(lái)，加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要方向。中央重要文件、重大戰(zhàn)略課題研究均提出，要加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范集體建設(shè)用地入市行為，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！吨袊?guó)土地市場(chǎng)研究報(bào)告》中也提到要盡快研究出臺(tái)《農(nóng)村集體建設(shè)用地管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步將集體建設(shè)用地使用權(quán)細(xì)分為集體劃撥、出讓和出租使用權(quán)，構(gòu)建與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)外在形式相一致、內(nèi)在權(quán)益相同的、完整的土地產(chǎn)權(quán)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

4.2 留用地利用中的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換（流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)）

留用地開發(fā)利用的過(guò)程可以簡(jiǎn)化分為三個(gè)環(huán)節(jié)：

（1）政府征用土地后按一定比例返還原村集體用地；

（2）集體通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)，將生地變?yōu)槭斓兀?/p>

（3）集體以協(xié)議或招拍掛方式將土地出讓給開發(fā)商進(jìn)行建議。

村集體通過(guò)第一環(huán)節(jié)獲得可供開發(fā)的留用地，但是由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)欠缺，并不具備充足的開發(fā)能力，在第二環(huán)節(jié)只能依托政府的規(guī)劃。而村民內(nèi)部權(quán)屬利益分配復(fù)雜，也直接影響了留用地項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)進(jìn)程。且留用地地塊多狹小且分布混亂，無(wú)法形成規(guī)模效益，這本身也為留用地的開發(fā)利用帶來(lái)難度。

5 提高留用地利用效率的策略

5.1 產(chǎn)權(quán)界定，明晰權(quán)益

對(duì)社區(qū)合法用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)益進(jìn)行明晰和細(xì)化是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的方向，產(chǎn)權(quán)明晰是利益得以實(shí)現(xiàn)的前提。必須對(duì)留用地的使用、收益、占有和處分的權(quán)益通過(guò)規(guī)范性文件予以明確，才能真正得以保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

5.2 合理確定留用時(shí)序

不同規(guī)劃區(qū)內(nèi)的留用地，在空間上呈現(xiàn)的分布特點(diǎn)不同，所處市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、項(xiàng)目類型和屬性又存在一定程度的差異。因此，在探索留用地流轉(zhuǎn)機(jī)制時(shí)，需要綜合考慮規(guī)劃區(qū)內(nèi)留用地的產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、數(shù)量、分布等相關(guān)情況，并結(jié)合各規(guī)劃區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，綜合考慮重大項(xiàng)目的位置和特征，因地制宜，合理確定流轉(zhuǎn)時(shí)序。

5.3 實(shí)行有差別的流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)

以廣州市留用地的規(guī)劃用地實(shí)際情況為例，其規(guī)劃用地類型有：工業(yè)、商業(yè)、工商業(yè)以及其他。其中，超過(guò)一半的留用地用地類型為工業(yè)，4成以上規(guī)劃用于商業(yè)。工業(yè)用途收益遠(yuǎn)低于商業(yè)或辦公用途，因而商業(yè)用途留用地的流轉(zhuǎn)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要相應(yīng)高于工業(yè)用途的流轉(zhuǎn)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，因不同區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，不同規(guī)劃用途的留用地規(guī)模不一，質(zhì)量存在差異，在具體流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)考慮現(xiàn)實(shí)情況，提出不同的流轉(zhuǎn)要求。

6 結(jié)論

留用地制度在城市擴(kuò)張過(guò)程中發(fā)揮了一定的積極作用，在“城中村”改造、失地農(nóng)民生活保障及壯大集體經(jīng)濟(jì)等方面彌補(bǔ)了貨幣補(bǔ)償?shù)牟蛔悖珜?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及城市空間也帶來(lái)了負(fù)面影響，主要表現(xiàn)為土地權(quán)屬不清導(dǎo)致的社會(huì)矛盾突出、法律法規(guī)滯后帶來(lái)的土地開發(fā)效率低下、違法建筑營(yíng)建導(dǎo)致的城市空間分裂等?？陀^上，片面追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展會(huì)不同程度地導(dǎo)致對(duì)一些問(wèn)題的忽視，而留用地制度仍是我國(guó)城市快速發(fā)展階段的有益嘗試。

隨著我國(guó)的改革進(jìn)入深水區(qū)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在經(jīng)歷由高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變的新常態(tài)，土地問(wèn)題已成為新一輪改革中的關(guān)鍵問(wèn)題。土地的利用效率不僅關(guān)系到城市化建設(shè)的質(zhì)量，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)型，特別是沿海發(fā)達(dá)城市，城市和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)由于土地資源的限制而難以持續(xù)。因此，在城市“內(nèi)涵式”發(fā)展的背景下，進(jìn)一步創(chuàng)新土地制度，推進(jìn)以產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新為核心的農(nóng)村集體土地改革，將有助于提高土地的利用效率效益、整合城市社會(huì)空間，這是城市內(nèi)涵式發(fā)展的體現(xiàn)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。

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