完善司法職業(yè)保障系統(tǒng)工程

文/本刊編輯部

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會矛盾集中突出，法官每天面對大量矛盾問題和各類違法犯罪，壓力大、任務(wù)重。在考驗(yàn)法官化解社會矛盾的專業(yè)素養(yǎng)的同時，法官的職業(yè)風(fēng)險也在逐漸增加。尤其是所面臨的人身安全風(fēng)險越來越大，有些當(dāng)事人對裁判結(jié)果產(chǎn)生不滿，往往將不滿加諸法官身上，甚至辱罵、報復(fù)法官。近三年來，法官權(quán)益遭受侵害的事件屢有發(fā)生：2015年，湖北十堰中院4名法官被上訴人捅傷；2016年，北京昌平區(qū)法院馬彩云法官被歹徒槍殺；2017年1月，廣西陸川縣法院退休法官傅明生遭歹徒殺害；2017年2月，江蘇沭陽法院副院長周龍上班途中，被歹徒捅成重傷。

同時，由于司法從業(yè)人員工作強(qiáng)度大、案多人少壓力大、待遇低、保障少、晉升通道狹窄、司法權(quán)責(zé)不清、職業(yè)尊榮感不足等原因，從2015年開始，我國基層法院出現(xiàn)法官“離職潮”現(xiàn)象，近年來各大高校法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生報考公檢法的熱度也慢慢降溫。

為體現(xiàn)法官職業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)風(fēng)險，按照責(zé)任權(quán)利相統(tǒng)一的原則，在嚴(yán)格司法人員任職條件、強(qiáng)化司法人員辦案責(zé)任的同時，為法官依法公正履職提供必要的職業(yè)保障，使他們能夠正常地行使自己的職權(quán)就顯得尤為重要。

何為“司法職業(yè)保障”？單就法官群體而言，司法職業(yè)保障是指法院通過法官職業(yè)化建設(shè)，建立和完善法官的職業(yè)保障體系和運(yùn)行機(jī)制，全面落實(shí)法律賦予法官的職業(yè)權(quán)力和職業(yè)地位，從制度上確保法官依法獨(dú)立公正地行使職權(quán)，維護(hù)司法公正；依法保障法官的職業(yè)收入，保護(hù)法官的人身安全和其他合法利益，增強(qiáng)法官職業(yè)的尊榮，維護(hù)國家法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威。

司法職業(yè)保障制度是司法職業(yè)制度的重要組成部分，對建設(shè)公正、高效、權(quán)威的司法制度，推進(jìn)更高水平的社會主義司法制度具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和深遠(yuǎn)性的意義。中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員王敏遠(yuǎn)認(rèn)為，加強(qiáng)司法人員的職業(yè)保障有著特殊的意義。這種特殊的意義，一方面源于司法的特殊職能，即由于需要司法解決的社會矛盾、糾紛，通常意味著十分尖銳、激烈、難以處理，因此，來自社會各方面的壓力都會集中于司法人員，如果對其不能提供充分而有效的保障，使司法人員有足夠的權(quán)威并因此而能夠抵御這些壓力，司法人員就難以公正司法。另一方面，則是源于司法的功效，即司法是社會公平正義的最后一道防線，為此，對鎮(zhèn)守這最后一道防線的司法人員，就需要提供特別的保障。因此，所謂加強(qiáng)司法人員的職業(yè)保障，意義就是加強(qiáng)對公正司法的保障，是加強(qiáng)對社會公平正義最后一道防線的保障。

司法職業(yè)保障制度的完善有賴頂層設(shè)計

黨的十五大提出推進(jìn)司法改革以來，司法職業(yè)保障方面取得了很大進(jìn)步。尤其是黨的十八大以后，全面推進(jìn)司法改革，司法職業(yè)制度的建設(shè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后出臺多個重要文件，對司法人員職務(wù)序列、薪酬制度、履職保障等方面，作出了明確的既具有黨的政策意義、又具有法規(guī)效力意義的重大決定。

2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》（下稱《框架意見》）?！犊蚣芤庖姟诽岢觯瑢Ψü?、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度；建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實(shí)到辦案一線；健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度?！犊蚣芤庖姟分饕槍ο铝袉栴}提出了政策導(dǎo)向：一是對法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度；二是建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實(shí)到辦案一線；三是完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊(duì)伍政治素質(zhì)和專業(yè)能力；四是完善辦案責(zé)任制，加大司法公開力度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制；五是健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度；六是推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理；七是完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度。

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》?！稕Q定》提出，建立健全司法人員依法履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分。

2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），針對近年來屢有發(fā)生的司法人員因履行法定職責(zé)受到報復(fù)傷害等情形，制定了對司法人員人身保護(hù)和對報復(fù)傷害行為人依法懲處的具體措施。

《規(guī)定》是保障司法人員依法履職的綱領(lǐng)性文件，是貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，體現(xiàn)了黨中央對司法工作和司法人員職業(yè)保障的高度重視和親切關(guān)懷，對于全面推進(jìn)以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

《規(guī)定》拓展了司法職業(yè)保障范圍。為全面做好司法職業(yè)保障工作，《規(guī)定》做到了“四個延伸”：一是將依法履職保障對象從法官延伸到包括司法輔助人員在內(nèi)的所有承擔(dān)辦案職責(zé)的司法人員；二是將人身、財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)對象從司法人員延伸至司法人員的近親屬；三是將依法履職保障空間從法庭延伸至法院和工作時間之外，確保司法人員在院內(nèi)安全履職、在院外免受滋擾；四是將依法履職保障范圍從人身財產(chǎn)安全延伸到相關(guān)職業(yè)權(quán)益，如休息權(quán)、休假權(quán)、享受與職業(yè)風(fēng)險相匹配的保障權(quán)利等。

在辦案質(zhì)量、工作業(yè)績的考核上，《規(guī)定》要求對法官德、能、勤、績、廉的年度考核，不得超出其法定職責(zé)與職業(yè)倫理的要求，不得以辦案數(shù)量排名、末位淘汰、接待信訪不力等方法和理由調(diào)整法官工作崗位。這一要求符合法官作為裁判者的職業(yè)特點(diǎn)，有利于構(gòu)建科學(xué)合理的績效考核體系，防止法官既被案件“牽著走”，又被考核“壓著走”。

與此同時，《規(guī)定》明確任何單位或者個人不得要求法官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)，強(qiáng)調(diào)人民法院有權(quán)拒絕任何單位或者個人安排法官從事超出法定職責(zé)范圍事務(wù)的要求，有利于進(jìn)一步落實(shí)法官員額制，推動法官專注于執(zhí)法辦案第一要務(wù)。

《規(guī)定》夯實(shí)了司法責(zé)任制運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。從四個方面加強(qiáng)了對法官職業(yè)地位的保障：一是強(qiáng)調(diào)非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得將法官調(diào)離、免職、辭退或者作出降級、撤職等處分，并明確了將法官調(diào)離、免職、辭退、降級、撤職的事由；二是對于法官不服處理、處分決定的，明確了其依法提出復(fù)議、復(fù)核、提出申訴、再申訴的權(quán)利；三是落實(shí)“誰審判，誰負(fù)責(zé)”的改革要求，明確上級機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人、審判委員會等依職權(quán)改變法官決定的，法官對后果不承擔(dān)責(zé)任；四是健全追責(zé)機(jī)制，明確法官非經(jīng)懲戒委員會審議不受錯案責(zé)任追究，懲戒委員會審議錯案責(zé)任必須進(jìn)行聽證，并保障法官陳述、申辯的權(quán)利。上述配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了依法問責(zé)和科學(xué)免責(zé)的有機(jī)結(jié)合，有利于推動司法責(zé)任制全面落實(shí)到位。

《規(guī)定》細(xì)化了司法人員各類權(quán)益保障機(jī)制。長期以來，權(quán)益保障機(jī)制不健全是妨礙司法人員依法履行法定職責(zé)的重要障礙。《規(guī)定》立足執(zhí)法實(shí)際，明確部門分工，注重問題導(dǎo)向和可操作性。一是強(qiáng)調(diào)對采取不實(shí)舉報、誣告陷害、利用信息網(wǎng)絡(luò)等方式侮辱誹謗法官、泄露法官個人信息的，要依法追究有關(guān)人員責(zé)任；二是對威脅和暴力傷害法官的行為，明確了公安機(jī)關(guān)快速出警、果斷處置的義務(wù)；三是規(guī)定法官辦理特定類型案件時，可以享受出庭保護(hù)等必要的保護(hù)措施；四是強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)及其工作人員對司法人員的依法履職保障訴求不作為的，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分，必要時依法追究刑事責(zé)任。

根據(jù)《規(guī)定》，結(jié)合工作實(shí)際，法官法、檢察官法修訂草案分別對法官、檢察官的職業(yè)保障進(jìn)行了專章規(guī)定。

健全司法職業(yè)保障是綜合性的、系統(tǒng)性的改革

從根本上講，健全完善司法職業(yè)保障，就是要遵循司法職業(yè)保障制度改革的宗旨與目的，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計，以營造健康、安全的司法氛圍，使法官們獲得職業(yè)尊榮，贏得社會尊重。具體來說就是增強(qiáng)法官的安全感、愉悅感（快樂工作）、提升榮譽(yù)感、擴(kuò)大獲得感，更好地履行自己的職務(wù)。

然而，與現(xiàn)代司法文明的要求相比，與人民群眾對于司法公信力的要求相比，與廣大法官、檢察官、律師、人民警察對自己自身職業(yè)的要求相比，我們司法職業(yè)保障制度還有很大的差距。有很多政策性的東西、法律性的規(guī)定還沒有完全實(shí)現(xiàn)，各個地方的發(fā)展也很不平衡。在這樣的背景下，研究如何加快推進(jìn)現(xiàn)代司法職業(yè)保障制度，或者具有中國特色的司法職業(yè)保障制度非常有意義。

黨的十九大報告指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！痹谛聲r代，探索和研究司法職業(yè)保障機(jī)制，進(jìn)一步做好新形勢下的法官權(quán)益保障工作，有利于維護(hù)法官隊(duì)伍的穩(wěn)定，保障法官依法履職、公正司法。

加強(qiáng)司法職業(yè)保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從職業(yè)門檻、培養(yǎng)體制、經(jīng)費(fèi)保障、裝備建設(shè)等方面多管齊下。在實(shí)踐中要避免加強(qiáng)司法職業(yè)保障僅僅是提高法官身份或待遇的錯誤認(rèn)識。中國法學(xué)會副會長張文顯在“司法職業(yè)保障研討會”上作總結(jié)講話時指出：“司法職業(yè)保障本身是一個體系。它所涉及的內(nèi)容非常廣泛，有物質(zhì)的、精神的、政治的，有組織人事方面的，也有履行職責(zé)方面的，有退出制度、懲戒制度、豁免制度，等等。司法職業(yè)保障是一個制度體系，健全司法職業(yè)保障是一個綜合性的、系統(tǒng)性的改革。比如說，一方面要看到給法官增加了多少工資，另一方面還要看到其生活壓力和工作壓力有多大。如果改革后，法官的生活壓力、工作壓力特別大，沒有幸福感，那么，這樣一種改革就沒有體現(xiàn)系統(tǒng)的思維?！?/p>

2017年12月22日，法官法（修訂草案）提交全國人大常委會審議。草案將法官的保障專門成章，整合現(xiàn)行法官法涉及法官保障的內(nèi)容，即法官的履職保障、除法定情形外不得將法官調(diào)離審判崗位、干涉辦案記錄通報、人身安全保障以及工資待遇、保險福利、退休養(yǎng)老、申訴控告等。

草案規(guī)定，人民法院設(shè)立法官權(quán)益保障委員會，保障法官依法履職。關(guān)于保障法官依法行使審判權(quán)，草案規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人不得干涉法官依法辦理案件，不得要求法官從事違反法定職責(zé)的活動。對干涉法官辦理案件的行為，法官有權(quán)拒絕，并應(yīng)當(dāng)予以記錄，并由有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重追究行為人的責(zé)任?！辈莅该鞔_，任何單位和個人不得對法官及其近親屬打擊報復(fù)。對報復(fù)陷害、侮辱誹謗、暴力侵害法官及其近親屬的違法犯罪行為，應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)懲處。在辦理案件中，法官及其近親屬面臨人身危險的，應(yīng)當(dāng)對法官及其近親屬采取人身保護(hù)、禁止特定人員接觸等必要保護(hù)措施。

新一輪司法改革的基本任務(wù)是促進(jìn)和保障司法機(jī)關(guān)、司法人員依法獨(dú)立、公正行使司法權(quán)，在各種改革措施中加強(qiáng)司法人員的職業(yè)保障具有基礎(chǔ)性的地位。如只有建立健全了司法人員履行法定職責(zé)的保護(hù)機(jī)制，司法人員依法履職得到了充分保障，“辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”才有相應(yīng)的基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)司法職業(yè)保障必定不是孤立的，所涉及的問題具有系統(tǒng)性的特點(diǎn)。《框架意見》提出的七項(xiàng)保障措施形成了比較完整的保障體系，都具有不可或缺的保障意義。

加強(qiáng)司法人員的職業(yè)保障是長期而艱巨的任務(wù)，不可能依靠一步到位的改革方案。2017年11月1日，最高人民法院院長周強(qiáng)在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上作報告時針對當(dāng)前司法改革面臨的新情況和存在的問題，提出三點(diǎn)建議：一是加強(qiáng)相關(guān)立法，促進(jìn)改革成果法律化。建議加快人民法院組織法、法官法、相關(guān)訴訟法修改進(jìn)程，研究制定強(qiáng)制執(zhí)行法，將法院組織體系、法官員額制、司法責(zé)任制、法官權(quán)益保障、破解執(zhí)行難等成熟的改革成果吸收到立法中，為改革深入推進(jìn)提供法律支持。二是加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，推動健全各部門協(xié)調(diào)配合、協(xié)同推進(jìn)工作機(jī)制，加強(qiáng)對相關(guān)部門推進(jìn)改革的監(jiān)督，破解司法改革中的瓶頸性問題。三是加強(qiáng)對司法改革的執(zhí)法檢查和調(diào)研指導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)和糾正人民法院推進(jìn)改革中的問題和不足，提出意見建議，推動司法改革不斷取得新發(fā)展。

結(jié)合最高人民法院院長周強(qiáng)報告中建議的內(nèi)容，我們認(rèn)為，加強(qiáng)司法職業(yè)保障，應(yīng)以有利于法官履行審判職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)職業(yè)保障法治化、多樣化、合理化為目標(biāo)，盡快建立和完善一套具有中國特色的司法職業(yè)保障體系和運(yùn)行機(jī)制。

第一，將司法改革中職業(yè)保障的有力措施、成熟經(jīng)驗(yàn)、良好機(jī)制制度化，加強(qiáng)完善相關(guān)立法。2017年12月22日，法官法（修訂草案）提交全國人大常委會審議。草案以專章規(guī)定了法官的職業(yè)保障內(nèi)容。法官法修訂的重要原則是努力體現(xiàn)司法體制改革成果，使黨中央重大決策部署通過法定程序成為國家意志，用法律制度鞏固司法體制改革成果。

第二，加強(qiáng)司法職業(yè)保障，重點(diǎn)向基層司法機(jī)關(guān)傾斜。大量群眾之間的矛盾糾紛發(fā)生并處理在基層，不少基層司法機(jī)關(guān)不僅工作量超負(fù)荷，而且面臨著人才短缺、經(jīng)費(fèi)困難的問題。加強(qiáng)司法職業(yè)保障重點(diǎn)是要更多關(guān)注基層司法機(jī)關(guān)及其工作人員，給予基層法官更好的個人待遇、工作環(huán)境和發(fā)展空間，吸引更多人才投身基層司法工作。這對于提升基層社會治理能力和矛盾糾紛化解水平，也具有十分積極的意義。

第三，以系統(tǒng)思維設(shè)計、推進(jìn)司法職業(yè)保障工程。司法改革的瓶頸性問題歸根結(jié)底是協(xié)調(diào)性、協(xié)同性問題，在全面深化司法改革的大局中推進(jìn)落實(shí)司法職業(yè)保障，關(guān)鍵是做好加強(qiáng)司法職業(yè)保障與其他基礎(chǔ)性改革措施、配套性改革措施協(xié)同推進(jìn)工作。

第四，借鑒汲取國外現(xiàn)代司法職業(yè)保障制度的有益經(jīng)驗(yàn)為我所用。既要看到司法職業(yè)保障制度與現(xiàn)代其他職業(yè)保障制度的共性，也要看到司法人員職業(yè)保障的特殊性，即司法人員的職業(yè)保障應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法規(guī)律要求設(shè)置。