當前信用法治制度構(gòu)建的難點與對策
——以中國城市信用建設(shè)為樣本

文/王文婷

現(xiàn)代人無法選擇地生活于陌生人之中，契約和法律成為維系陌生人社會秩序的權(quán)威力量。但是要克服陌生人關(guān)系中的去道德化傾向，需要培育以信任和責任為核心的價值基礎(chǔ)。信任可以簡化復雜性的機制以降低不確定性，可以緩解或者消除陌生人的緊張、疏離與冷漠的狀態(tài)。信用是主體間形成信任的基本前提。時至今日，信任處于契約型信任向合作型信任的過渡時期，其重要特征在于信任與合作將漸進達成一體化模式。在這一過程中，信用是完成這一模式達成的重要媒介。

以《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）的通知》為文本起點，信用法治已實踐至第五個年頭，獲得了顯著的成績。同時，信用制度建設(shè)中的問題逐漸被暴露出來。伴隨著信用法治實踐，信用法治理論的探索從未停歇。立基理論、回應(yīng)問題是信用法治建設(shè)的必經(jīng)階段。

當前信用制度構(gòu)建的理論難點和對策

（一）信用制度重塑法治和德治的邊界

隨著近年來依法治國實踐的不斷加深，我們逐漸發(fā)現(xiàn)許多問題的解決方式取決于法治與德治的邊界衡量。簡單來講，法治更側(cè)重于公權(quán)力對基本行為的規(guī)范，而德治更注重調(diào)動個體行為的自律。就信用的內(nèi)涵而言，一方面它包含著充分調(diào)動個體誠信的因子，同時內(nèi)涵著需要借助公權(quán)力監(jiān)督其完成之要素?？梢?，信用制度的構(gòu)建前提是在法治和德治的邊界中摸索其界限，并通過一定程度的強制力給予其邊界以剛性。在這個探索的過程中，需要兼顧調(diào)動個體自身的誠信潛力以及規(guī)范公權(quán)力監(jiān)督信用機制二者的平衡。

法治需要精確性，對于信用法治而言也不例外。更進一步，信用制度構(gòu)建中法治和德治邊界基于公權(quán)力和私權(quán)利界限的調(diào)整而變化。形象地說，二者處于一種你退我進的動態(tài)平衡之中。在這種調(diào)整中，最為敏感并受到威脅的是私主體的隱私權(quán)。隱私權(quán)在信用制度構(gòu)建中確實作出了妥協(xié)和讓步，其理論依據(jù)為私人利益與公共利益的平衡與讓渡。但是這種妥協(xié)絕不是沒有底線的，信用制度建設(shè)中應(yīng)特別強調(diào)對于私主體隱私權(quán)的保護。這主要體現(xiàn)在一方面無需進入信用信息的個人信息應(yīng)受到尊重并保障其完整的隱私權(quán)，另一方面對于已作出讓渡進入信用信息的個人信息應(yīng)嚴格規(guī)范使用和分享環(huán)節(jié)。

需要說明的是，在信用問題上法治和德治的作用應(yīng)當在不斷的變化之中，當?shù)轮卧谀硞€信用領(lǐng)域得以自足時，法治應(yīng)及時調(diào)整對其使用的手段和強度。理想狀態(tài)下，信用是自然而然的，只是在某個時空需要外力推進。當土壤形成時，外力也應(yīng)當退出。

（二）信用制度化的基本邏輯

信用是信用制度的基本概念，面對何為信用的界定有不同的角度和價值判斷方式。在信用制度尚處于實踐開端，按照信用生成的階段對其進行動態(tài)描述，可能成為現(xiàn)階段對其科學描述的一種進路。信息成長為信用大致會經(jīng)歷生成階段、歸集階段、使用階段以及救濟階段四個時間維度。在法學視野中對每個階段進行觀察，可以聚焦為對各個階段參與主體具象化的權(quán)利、權(quán)力以及責任賦予和匹配的程度。理想的狀態(tài)當然是，清晰理解各階段中主體扮演的角色，據(jù)此，最大程度地保障各角色的相關(guān)權(quán)利，賦予各角色以不同權(quán)力并用責任作為屏障。

（三）與已有制度的協(xié)調(diào)銜接

明確了信用制度建設(shè)的法治與德治邊界之后，即進入信用制度的內(nèi)部體系建構(gòu)。此時，制度的載體選擇成為起點。有兩組關(guān)系需要明確，一是對政策或法律法規(guī)載體的選擇，二是法律法規(guī)體系內(nèi)部的層級選擇。首先，從信用法治目前的制度進展來看，呈現(xiàn)出政策先行，立法跟進的基本步伐。這主要源于信用制度已成為我國近年來迫切的制度需求，因此，政策時效性稟賦可充分完成這一使命。當政策經(jīng)過實踐檢驗并累計經(jīng)驗后，上升為更為穩(wěn)定強制力的立法訴求被提出。特別值得一提的是，在正在進行的信用立法進程中，地方立法扮演著重要角色，這得益于實踐中城市信用對地方治理起到不可比擬的重要作用。這種自下而上的立法實踐將可能為高層級的立法提供更為符合立法規(guī)律的基本實踐。但同時，這種模式的劣勢在于，對于信用制度基本概念的欠缺，會引致各地方法規(guī)缺乏規(guī)范性表述。同時，需要注意的是，信用立法已突破了傳統(tǒng)部門的界分。但仍應(yīng)當注意與相鄰部門法，如行政法、刑法、稅法等的銜接。用“領(lǐng)域法學”思維處理好信用法治起點的信用立法。

當前信用制度構(gòu)建的技術(shù)難題及突破

確定了信用制度涉及的邊界之后，深入其制度本身。鑒于中國語境下的信用制度是一個較新的語匯，對其豐滿離不開其稟賦。同時其稟賦也依靠相鄰制度作為理論供養(yǎng)。以下，選取了近年來信用制度構(gòu)建遇到的核心概念困境，并期望對此作出突破。

（一）聯(lián)合懲戒的合法性邊界以及懲罰的前提判斷

法治規(guī)范信用的基本思路即增加公權(quán)力對信用主體的監(jiān)督，賦予相關(guān)主體以權(quán)力和權(quán)利。完成這一思路的重要途徑即為聯(lián)合懲戒制度的設(shè)計。這一制度涉及對私主體權(quán)利的貶損，因此需要特別謹慎。具體而言，需要對基礎(chǔ)行為的判斷采取相當認真的態(tài)度。依據(jù)基礎(chǔ)行為是否已作出定性，可分為已定性的基礎(chǔ)行為和未定性的基礎(chǔ)行為。

其中已定性的基礎(chǔ)行為多由司法判決作出，對其基本性質(zhì)的認定應(yīng)無太多疑義。對此作出聯(lián)合懲戒時應(yīng)把握好“相關(guān)度”和“輕重度”兩個度。“相關(guān)度”指的是對于需懲戒行為的涉及部門應(yīng)于該行為示范的性質(zhì)密切相關(guān)?！拜p重度”指的是對于需懲戒行為的懲戒應(yīng)當符合比例原則，既能達到營造良好信用的目標又不會傷害相關(guān)主體的積極性。

而對于未經(jīng)定性的基礎(chǔ)行為，需要在定性階段保持特別審慎，在內(nèi)容上設(shè)置謹慎的判斷標準，嚴格啟動的相關(guān)程序。并對于承擔基礎(chǔ)行為判斷的主體賦予相應(yīng)救濟措施。形容完整的基礎(chǔ)行為判斷制度框架。同時，對于在信用制度框架內(nèi)被定性為需聯(lián)合懲戒的行為，對其聯(lián)合懲戒的力度應(yīng)對比已被其他法律制度定性的行為較輕。以保證信用制度的嚴肅性和妥當性。

（二）信用制度構(gòu)建中對新風險的控制

信用制度設(shè)計中要注意控制新風險的產(chǎn)生。這突出體現(xiàn)在聯(lián)合激勵制度當中。通俗表達聯(lián)合激勵制度即因為一個守信行為而賦予相關(guān)主體更多權(quán)利。在這個賦權(quán)的過程當中，更多地體現(xiàn)為程序上的減少，即減少相關(guān)主體獲得新權(quán)利經(jīng)歷的程序。獲得權(quán)利的前置程序設(shè)置目的在于減少未來的風險?？梢?，減少程序可能增加未來的風險。因此，在聯(lián)合激勵制度減少程序的制度設(shè)計上，需要盡量增加無關(guān)風險的程序減少，同時兼顧增加風險的程序減少。

（三）信用信息的法律屬性

信用信息的權(quán)屬劃定事關(guān)信用信息的使用、分享乃至增值相關(guān)階段的制度設(shè)計。信用信息指的是已經(jīng)形成的信用載體。就信用信息的權(quán)屬討論已足夠多元，比較主流的觀點認為其歸屬于信用信息搜集及信用等級的確立者。這意味著，當信息轉(zhuǎn)化為信用之后，其所有權(quán)主體已發(fā)生變化。同時，這種判斷的前提條件是要通過多重手段保護附著于原始信息之上的基本權(quán)利。

（四）信用標準的設(shè)立

信用標準是確定信用的基本衡量尺度。因此，信用標準的確立事關(guān)信用本身能否被廣泛認可的程度。在地方信用立法繁榮的今天，誰能依據(jù)科學標準衡量信用誰就獲得了信用的發(fā)言權(quán)。因此，就我國語境內(nèi)，如何能夠建構(gòu)統(tǒng)一的信用標準將成為信用能否在區(qū)域間被認可的前置條件。這需要處理好地區(qū)間信用標準建設(shè)的特殊性與一般性的關(guān)系。就國際語境而言，中國如何能夠在信用標準的使用上既做到與國際標準對接又能結(jié)合自身情況成為國際標準的貢獻者將成為需要貢獻中國智慧的重要領(lǐng)域。

為什么需要“城市信用”

城市信用是信用建設(shè)的重要一環(huán)。一方面它是地方政府履行本級政府構(gòu)建信用建設(shè)的重要抓手。同時，諸多城市也已將推進城市信用建設(shè)作為在競爭中尋找突圍的新思路。在黨的十九大報告中，習近平總書記強調(diào)了政府在信用建設(shè)中必須有所作為。他指出，政府要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

城市信用建設(shè)現(xiàn)已在全國范圍內(nèi)實踐。國家信息中心中經(jīng)網(wǎng)建立運行城市信用狀況監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)手段以及結(jié)合城市信用建設(shè)工作情況，對全國661個縣級以上城市進行信用狀況監(jiān)測評價，并出具監(jiān)測評價結(jié)果和分析報告，促進城市加強信用體系建設(shè)，有針對性地提升信用水平。

比起其他領(lǐng)域的信用推進速度，城市信用的進展更為迅速。這得益于中央對于城市信用的重視以及地方政府助力城市信用全力落地，更得益于城市企業(yè)及公民等主體的全力配合。為什么需要城市信用呢？

首先，城市信用契合了政府治理方式從管理到治理的變化。黨的十八屆三中全會《決定》提出了“國家治理體系和治理能力”“社會治理”“政府治理”等新表述，將以往通常使用的“管理”改為“治理”，這是一大創(chuàng)新。從“管理”到“治理”，雖然僅有一字之差，但其內(nèi)涵與外延有了巨大變化。“治理”是特定范圍內(nèi)各類權(quán)力部門、公共部門以及社會組織的多向度相互影響，是公共事務(wù)相關(guān)主體對于國家和社會事務(wù)的平等參與，是各類主體圍繞國家和社會事務(wù)的協(xié)商互動?！爸卫怼钡奶岢鍪怯欣诖龠M社會參與、激發(fā)社會活力，更好維護人民群眾的利益，并使相應(yīng)的國家和社會治理創(chuàng)新的外延得到極大拓展。而城市信用的作用之一即在于調(diào)動城市各方力量形成合力治理社會。

其次，在財稅法視野下，基于目前財政收入和支出的規(guī)范化有限化?，F(xiàn)在呈現(xiàn)“縮小的政府”趨勢。即政府承擔的公共產(chǎn)品提供范圍在部分領(lǐng)域逐漸縮小，留待社會力量或非傳統(tǒng)力量的提供。城市信用通過整合和評價相關(guān)主體的累積信用，從而降低各類交易成本，解決相關(guān)領(lǐng)域公共產(chǎn)品提供不足的問題。

第三，基于政府治理方式從管理到治理，政府部分領(lǐng)域公共產(chǎn)品提供呈壓縮態(tài)勢。政府的數(shù)字化和精細化管理將成為突破原有管理桎梏的突破口。城市信用匯集了與城市每個主體發(fā)展密切相關(guān)的微觀數(shù)據(jù)，并通過整合該類數(shù)據(jù)，完成對城市的高效管理目標。這也恰好符合當前政府管理變化的趨勢。

可見，城市信用對于諸多參與主體而言都得到了高效優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品：對于普通市民而言，切實在生活場景中體會到了信用帶來的便利和實惠；對于企業(yè)而言，降低了經(jīng)營成本，并部分解決了自身發(fā)展最為棘手的“融資難，融資貴”問題；對于政府而言，一方面，政府透明度增強，營造了法治社會、和諧民主氛圍，更為重要的是實現(xiàn)了政府治理現(xiàn)代化。

基于上述原因，同時，處于對“營商環(huán)境”改善的迫切性，以及第三方機構(gòu)建立“全國城市信用狀況監(jiān)測平臺”的監(jiān)督，地方政府高度重視城市信用的建設(shè)，在2017和2018年召開的兩次中國城市信用建設(shè)高峰論壇，來自不同地區(qū)的全國兩百多個城市信用建設(shè)者代表分享城市信用建設(shè)經(jīng)驗。城市信用實踐已經(jīng)先行于理論，并且滋養(yǎng)信用理論發(fā)展。

“城市信用”的基本構(gòu)成

信用城市是指社會誠信建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在信用城市公共服務(wù)和社會生活的方方面面，通過守信激勵和失信懲戒，讓守信者一路暢通，失信者寸步難行。城市信用的基本概念可以被形象地理解為“信用的信用”以及“小信用匯聚為大信用”。本質(zhì)上，城市信用是對城市當中的相關(guān)主體，包括自然人、法人和政府的信用信息進行歸集，并依據(jù)相應(yīng)標準給出信用級別。以此為依據(jù)，基于不同信用級別，給出相關(guān)主體以激勵或懲罰措施，提升整個城市誠信氛圍的過程。在這個完整的過程中，有許多具體環(huán)節(jié)構(gòu)成：城市信用平臺對信用信息的歸集和整合、相關(guān)平臺對信用信息的判斷、相關(guān)部門對信用信息主體的激勵或懲罰。

從信息累積的效果看，城市信用具體化了信用的內(nèi)涵。城市信用的內(nèi)涵可具體化為宏觀城市信用及微觀城市信用。宏觀城市信用指的是以城市整體作為主體，其信用信息的累積以及對此作出評價而形成的信用。微觀層面指的是以城市公民為信用主體，對每個公民信息累積作出評價而形成的信用。這種被具化了的城市信用概念，可以充分調(diào)動地方政府參與信用構(gòu)建的積極性。同時，還可以調(diào)動普通民眾對信用的認知以完成由感性認識到理性認識的轉(zhuǎn)變，切實體會信用帶來的實惠。舉例而言，如今在福州，市民用“福碼”在行政、交通、醫(yī)療、教育等場景消費，可以不斷累積自己的個人信用，信用越好，享受的免押金、優(yōu)惠折扣等便利就越多，越講誠信就會越有福氣?；诖?，城市信用將成為推進信用建設(shè)的重要抓手。

城市信用構(gòu)建的重要特點在于通過將信用植入生活場景以完成其實踐。2018年中國城市信用建設(shè)高峰論壇啟動“信易貸”“信易租”“信易行”“信易游”“信易批”等“信易+”系列項目，在重點民生領(lǐng)域拓展社會化、市場化守信激勵措施，實實在在地增進群眾福祉。

“信易+”系列不局限于以上這些方面，還將在更多民生領(lǐng)域創(chuàng)新更多應(yīng)用，比如在醫(yī)療衛(wèi)生、圖書借閱等領(lǐng)域推出“信易醫(yī)”“信易閱”等服務(wù)，讓守信者的便利越來越多、越來越可感受。在此次峰會上，國家發(fā)改委副主任連維良提出要加強社會信用體系建設(shè)，必須讓守信的無形價值變成有形價值，讓守信有用、讓守信有感，讓信用值錢。

城市信用建設(shè)的制度突破

在城市信用建設(shè)欣欣向榮之際，有一些重要制度需要同步推進：在城市信用建設(shè)中涉及了大量商業(yè)秘密和個人隱私，要堅決守住信息安全底線；要加快推進重點民生領(lǐng)域信用體系建設(shè)，增進群眾福祉；要引導社會力量參與信用建設(shè)，發(fā)展第三方征信服務(wù)；要加速統(tǒng)一各地城市信用評價標準，促進城市信用跨區(qū)域使用。

在城市信用立法的過程中，需要注意與已有立法的有效銜接。尤其是聯(lián)合懲戒的規(guī)則上，需要丈量清晰聯(lián)合懲戒的地方立法邊界：聯(lián)合懲戒關(guān)乎對私主體權(quán)利的剝奪及貶損。這種立法權(quán)受到《立法法》的嚴格約束。因此，地方在城市信用立法中應(yīng)當慎用。從法學理論上分析，在一個部門法內(nèi)部對行為的衡量及相應(yīng)的懲罰是嚴格關(guān)聯(lián)的，而突破部門法關(guān)聯(lián)對行為定性和懲罰需要更為成熟的理論作為指引。

一部成熟的制度需要縱向、橫向和斜向間政府和機關(guān)的共同配合才能完成。在這個過程中，相關(guān)部門的權(quán)力和責任匹配成為至關(guān)重要的制度設(shè)計：自2016年《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導意見》實施以來，橫向上，發(fā)改委牽頭，包括最高人民法法院、稅務(wù)總局、財政部、人力資源社會保障部、交通部、鐵路總公司、民航局等多部門共同發(fā)力。截至2018年3月，60多個部門已累計簽署5個守信聯(lián)合激勵備忘錄、28個失信聯(lián)合懲戒備忘錄和3個既包含守信聯(lián)合激勵又包含失信聯(lián)合懲戒的備忘錄，并將繼續(xù)推進聯(lián)合獎懲備忘錄覆蓋重點領(lǐng)域。同時，與聯(lián)合獎懲備忘錄相配套的各領(lǐng)域紅黑名單制度加快建立健全，目前已有15個領(lǐng)域出臺了紅黑名單管理辦法，15個領(lǐng)域建立發(fā)布了紅黑名單。橫向上，各部門間信用構(gòu)建已形成多贏局面。

縱向上，中央政府就信用建設(shè)持續(xù)頂層發(fā)聲，地方政府已逐漸在城市信用建設(shè)過程中收獲到實惠，并更加積極主動投入該建設(shè)之中。央地之間就信用建設(shè)這一公共產(chǎn)品的提供已形成共識。斜向上，區(qū)域間信用評價標準的設(shè)置將直接關(guān)乎跨地域信用的使用，這一點亟待通過高層級信用立法加以整合。