比較視域下黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化進路

黨的十九大報告指出：“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。”這是中國特色社會主義進入新時代堅持全面從嚴治黨、增強黨依法執(zhí)政能力的必然要求。自十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，并確立“形成完善的黨內(nèi)規(guī)范體系”的重要目標任務以來，黨內(nèi)法規(guī)體系建設的實踐活動陸續(xù)展開，也引發(fā)了學界的關(guān)注和討論。盡管黨史黨建、法學、政治學等學科在研究范式與關(guān)注點等方面存在差異，但大多圍繞黨內(nèi)法規(guī)及相關(guān)概念的基本問題①展開研究。雖然部分學者對黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)的宏觀結(jié)構(gòu)及具體操作（如制定及備案審查程序等）②進行了研究，但存在研究深度和系統(tǒng)性等方面的不足?；诖?，如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化與實效化不僅意義重大，也是當前黨內(nèi)法規(guī)體系建設必須回應的課題。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系建設的既有成就梳理

中國特色社會主義國家治理體系主要由黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律制度體系兩套制度體系構(gòu)成，而國家治理體系現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)必須建基于這兩個體系現(xiàn)代化之上。自黨的十八大以來，黨中央在繼承過去管黨治黨經(jīng)驗的基礎上，大力加強黨內(nèi)法規(guī)體系的建設與完善并取得了豐碩成果。要進一步推進黨內(nèi)法規(guī)體系的現(xiàn)代化，首先需要對其建設現(xiàn)狀與成效進行總結(jié)與梳理。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系框架的基本形成

隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱 《備案規(guī)定》）、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）等規(guī)范的出臺，黨內(nèi)法規(guī)體系的框架基本形成。

一方面，《制定條例》對“黨內(nèi)法規(guī)”進行了明確界定，并對各類黨內(nèi)法規(guī)進行了初步整理與體系化。首先，對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體類型與權(quán)限進行了劃分，并明確規(guī)定涉及黨的性質(zhì)等重大問題事項的法規(guī)制定權(quán)限專屬于黨的中央組織，塑造了“中央黨內(nèi)法規(guī)保留原則”；其次，依據(jù)“名稱”差別對各類黨內(nèi)法規(guī)進行了分類，黨內(nèi)法規(guī)被規(guī)范化為“黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”七種類別，并對上述各類別黨內(nèi)法規(guī)的條款表述形式、調(diào)整事項范圍進行了勾勒；最后，在上述分類前提下，對各類黨內(nèi)法規(guī)的制定主體進行了明確?？偟膩砜?，在形式上初步形成了“以黨章為根本，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)制度為主干，以中央部委和有關(guān)地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度為配套，由各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成”［1］的有機統(tǒng)一整體。

另一方面，基于調(diào)整對象的不同，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的“職能化”與“專業(yè)化”程度明顯提高。為實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學化的目標，《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》以 “規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)為原則，按照職能化、專業(yè)化標準對黨內(nèi)法規(guī)進行了類型化，形成了“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架。具體而言，將黨章之下的以黨內(nèi)法規(guī)為核心的黨內(nèi)規(guī)范劃分為組織法規(guī)制度、領(lǐng)導法規(guī)制度、自身建設法規(guī)制度和監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊，初步勾畫了依規(guī)治黨的“四梁八柱”。［1］

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系層次結(jié)構(gòu)與效力位階的初步確立

效力位階體系展現(xiàn)了各類黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的不同等級，其不僅是黨內(nèi)法規(guī)體系化的重要基礎與保障，還是確立黨內(nèi)法規(guī)適用規(guī)則的前提。［2］（P231）因此，《制定條例》規(guī)定了各類黨內(nèi)法規(guī)的形式、內(nèi)容與制定主體等事項，初步確立了黨內(nèi)法規(guī)的層次結(jié)構(gòu)與效力位階狀況。

結(jié)合黨章等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的原則精神，可以從《制定條例》中推導出各類黨內(nèi)法規(guī)初步劃分的層次，即具有最高效力的黨章、黨的中央組織制定的中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀律檢查委員會和中央各部門制定的“部門黨內(nèi)法規(guī)”及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的“地方黨內(nèi)法規(guī)”四個層次。以此為基礎，確定了四個層次法規(guī)之間的效力位階關(guān)系，即“黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力”“中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力”和“省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸”。除此之外，還確定了“從新規(guī)定”“從特別規(guī)定”以及部門黨內(nèi)法規(guī)沖突由中央處理的具體適用原則。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制定、解釋與清理程序的明確規(guī)定

黨中央歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設，尤其是改革開放以來，圍繞《中國共產(chǎn)黨黨章》制定了大量黨內(nèi)法規(guī)并形成了黨內(nèi)法規(guī)體系雛形。據(jù)統(tǒng)計，目前已經(jīng)制定和通過：黨章1部；中央黨內(nèi)法規(guī)包括準則3個，條例28個，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則144個；中央紀委和中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)約150個；省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)1500多個。但以科學化與規(guī)范化標準來考察，黨內(nèi)法規(guī)體系建設仍存在結(jié)構(gòu)與程序設計等方面不完善等問題，距離體系化仍有相當距離。［3］在建設社會主義法治國家的目標要求下，《制定條例》等黨內(nèi)法規(guī)針對上述不足進行了完善。

一方面，《制定條例》在總結(jié) 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱 《暫行條例》）實踐經(jīng)驗的基礎上對黨內(nèi)法規(guī)的制定程序進行了完善，如在起草環(huán)節(jié)增加了深入調(diào)查與要求各方充分論證、在審議批準環(huán)節(jié)明確了審議的具體原則和標準等內(nèi)容，為黨內(nèi)法規(guī)體系的完善提供了更加科學化、規(guī)范化的操作標準。

另一方面，針對黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量日益增多所帶來的法規(guī)之間存在的適用斷裂、沖突等現(xiàn)象，在規(guī)劃、起草、審議與發(fā)布等制定程序外對黨內(nèi)法規(guī)的解釋、備案、評估與清理環(huán)節(jié)進行了完善或增加。如通過制定《備案規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案的時限、主體、內(nèi)容與程序等具體事項進行規(guī)定，以加強對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定工作的監(jiān)督，消除相互之間的不銜接甚至沖突；通過集中清理方式在全面調(diào)查黨內(nèi)法規(guī)體系狀況的同時對體系中存在的不適應、不協(xié)調(diào)、不一致問題進行了有效處理，維護了黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

通過修訂《暫行條例》等原有黨內(nèi)法規(guī)和陸續(xù)出臺新的相關(guān)法規(guī)，以《制定條例》《備案規(guī)定》為代表的一系列黨內(nèi)法規(guī)有效增強了黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范化、體系化、統(tǒng)一性及可操作性，標志著黨內(nèi)法規(guī)體系建設日趨成熟與定型。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系建設的不足分析

由于受各方面原因的影響，黨內(nèi)法規(guī)體系建設中還存在一些突出問題有待解決。

（一）效力位階及其原則尚需明確

黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量龐大且層次內(nèi)容差異明顯，因而“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”旨在實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的自成體系，其關(guān)鍵點在于以清晰明確的效力位階原則來引領(lǐng)體系建設，實現(xiàn)體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的科學性與統(tǒng)一性。雖然《制定條例》確立了黨內(nèi)法規(guī)體系的四級層次結(jié)構(gòu)并初步勾勒其效力位階，但仍有待進一步完善。

《制定條例》所確立的黨內(nèi)法規(guī)效力位階建立在“四級層次”的形式體系基礎上，后者基于民主集中制原則而生成，旨在“避免政出多門、政令不一”［4］（P4）以維護黨的意志集中統(tǒng)一。然而，黨內(nèi)法規(guī)體系的“四級層次”理論只是從《制定條例》中推導得出，而非官方文件正式確認，過去基于法規(guī)名稱差別而形成的黨內(nèi)法規(guī)“三級結(jié)構(gòu)”理論仍然被廣泛接受，這就產(chǎn)生了文本與理論上的不銜接。受此影響，《制定條例》所確定的效力位階標準存在一定含糊性，如《制定條例》第25條在明確規(guī)定黨章對其他黨內(nèi)法規(guī)、中央黨內(nèi)法規(guī)對部門黨內(nèi)法規(guī)及地方黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)先效力的同時，僅規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀律檢查委員會、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸”，而并未明確兩者之間的效力位階關(guān)系。

在目前實踐中，黨內(nèi)法規(guī)體系的效力位階是基于“個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央”的民主集中制原則確定，并以此作為效力發(fā)揮的保障。因此，上述這種效力位階的具體設置不僅與《制定條例》所設計的“四級層次”形式體系存在銜接問題，而且還與后者所遵循的民主集中制原則及其追求的效率精神存在“錯位”。這種狀況不僅與制定黨內(nèi)法規(guī)應遵循以“民主集中制”引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設統(tǒng)一性的原則存在差別，而且影響了體系自身功能的發(fā)揮。更有甚者，可能造成部分黨內(nèi)法規(guī)的地方主義、部門主義、碎片化及法規(guī)執(zhí)行的混亂，最終不利于黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的維護。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在不足

總體而言，目前黨內(nèi)法規(guī)體系框架已經(jīng)基本成型，但在內(nèi)容完整性、結(jié)構(gòu)科學性與邏輯周密性方面存在的不足依然明顯。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)不平衡。首先，過去的黨內(nèi)法規(guī)建設受制定主體重視程度等因素影響，大多圍繞黨的制度、組織和反腐等方面展開，而其他方面較少制定黨內(nèi)法規(guī)，尤其是黨的領(lǐng)導、思想、宣傳和作風等方面的建設及其體系化明顯落后于現(xiàn)實需要。其次，黨內(nèi)法規(guī)體系建設長期以來存在重實體、輕程序的傾向。在已經(jīng)頒布實施的黨內(nèi)法規(guī)中，實體性法規(guī)在數(shù)量與質(zhì)量上均遠高于程序性法規(guī)，甚至從黨章的歷次修改而言都更加注重實體性條款而非程序性條款。最后，大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)存在“原則性規(guī)定較多、可操作性措施較少，一般性要求較多、懲罰性措施較少”［5］的問題。如《制定條例》《備案規(guī)定》規(guī)定了法規(guī)監(jiān)督程序，但在審核批準程序、起草協(xié)商程序及實施效果評估程序等事項上，或是規(guī)定不明確，或是直接忽略。這些缺漏不僅使得黨內(nèi)法規(guī)適用時存在地方化與部門化風險，還影響黨內(nèi)法規(guī)的實效性，直接損害黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性與統(tǒng)一性。這種情況導致了目前黨內(nèi)法規(guī)制度遭遇結(jié)構(gòu)性“供給短缺”等問題。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的形式體系較散亂。雖然《制定條例》等法規(guī)確立了黨內(nèi)法規(guī)體系的層次與形式結(jié)構(gòu)，但大多數(shù)現(xiàn)行有效法規(guī)出臺于《制定條例》之前，在形式體系上存在不少問題。一方面，由于過去法規(guī)制定缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計，不少黨的制度法規(guī)內(nèi)部結(jié)構(gòu)雜糅。如不少涉及黨的組織制度和紀律檢查方面的規(guī)定散見在形式、時間與效力位階不同的法規(guī)中，加劇了體系內(nèi)部的復雜性。同時，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，不少中央部門和地方黨委通過黨內(nèi)法規(guī)的制定將部門或地方利益規(guī)則化，容易忽略中央黨內(nèi)法規(guī)的整體要求。加之現(xiàn)存的效力位階原則沒有對下位黨內(nèi)法規(guī)禁止或不宜制定的事項進行清晰界定，從而誘發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的“碎片化”現(xiàn)象。另一方面，受黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和民主集中制原則對制定技術(shù)與制度適應性等因素的制約，不少黨內(nèi)法規(guī)存在內(nèi)容創(chuàng)新性不足、與相關(guān)規(guī)定銜接不暢及內(nèi)容重復等問題。尤其是在地方黨內(nèi)法規(guī)的制定上，明顯出現(xiàn)“制定工作中層層轉(zhuǎn)發(fā)、‘克隆’現(xiàn)象突出”［4］（P111）的“地方簡單重復中央”狀況，造成黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部存在大量的條款交叉重疊與重復冗余現(xiàn)象，削弱了黨內(nèi)法規(guī)的針對性與靈活性。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的條文規(guī)范性不足。從法理角度分析，黨內(nèi)法規(guī)“是由黨的特定主體依照程序制定，體現(xiàn)黨的意志和要求，調(diào)整黨內(nèi)政治、組織、權(quán)利與義務、權(quán)力與責任等重要關(guān)系，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為，具有明確性、規(guī)范性和強制性的行為規(guī)矩的總稱”［6］，其體系化首先要求條文在形式與內(nèi)容上具有明確性與規(guī)范性。雖然黨內(nèi)法規(guī)的“法律與政策二重屬性”［7］決定了部分黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)則結(jié)構(gòu)與邏輯上與國家法律中的法律原則更相近，但黨內(nèi)法規(guī)體系存在條文規(guī)范性不足問題是客觀事實。舉例而言，諸如“適當”“必要的時候”“一般情況下”此類內(nèi)涵與邊界模糊的術(shù)語廣泛存在，即使近期出臺的《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》等中央黨內(nèi)法規(guī)也難以避免。此種情況導致不少黨內(nèi)法規(guī)未能做到形式科學、表述明確和邊界清晰，使不同法規(guī)之間的內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一存在困難，在實際執(zhí)行過程中也引起許多困擾。雖然通過黨內(nèi)法規(guī)解釋機制的有效運作可以在一定程度應對上述問題，但并不能根本解決。因此，如何在未來體系建設過程中解決此種因黨內(nèi)法規(guī)二重屬性所帶來的體系化挑戰(zhàn)不容忽視。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的公開透明性有待提高

按照《規(guī)劃綱要》要求，黨內(nèi)法規(guī)體系建設旨在全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這種法治化標準的建設導向首先要求黨內(nèi)法規(guī)體系的穩(wěn)定性與可預期性，而黨內(nèi)法規(guī)公開及便捷有效地獲得則是基礎。近期黨中央主持的多次黨內(nèi)法規(guī)清理及選編即由此而起，這項工作非一日之功，仍需持續(xù)推進。

一方面，盡管黨中央近期通過兩次黨內(nèi)法規(guī)清理使得有效黨內(nèi)法規(guī)精簡至487件（42件待修改），但是由于各類黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量龐雜、時間跨度大，加之黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容目前查閱的簡便性與準確性不足，導致大多數(shù)黨員難以接觸與了解所有黨內(nèi)法規(guī)，即使是部分黨員干部也難以對黨內(nèi)法規(guī)體系形成全面完整的認識，這種情況直接影響到黨內(nèi)法規(guī)體系的實效性。

另一方面，以促進黨內(nèi)法規(guī)公開與傳播為目的、由黨中央主持出版的一系列黨內(nèi)法規(guī)匯編資料也存在不足。就目前已出版的黨內(nèi)法規(guī)匯編而言，均以“選編”形式進行編撰，并未覆蓋所有現(xiàn)存生效的黨內(nèi)法規(guī)。另外，由于該類法規(guī)選編是以黨章體例結(jié)構(gòu)作為編排依據(jù)，并非依照法規(guī)的屬性、適用對象、權(quán)利義務等因素來排列，因此在編排內(nèi)容上并不能明確體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)體系之間的層次結(jié)構(gòu)與效力位階狀況。受上述因素影響，黨內(nèi)法規(guī)的公開和傳播受到影響，不僅無法通過上述匯編資料為黨員干部提供穩(wěn)定便捷的規(guī)范預期，而且還因為黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)認識的碎片化、零散化在運行中可能引發(fā)操作風險。這些問題都亟待依靠技術(shù)性或制度性方式解決，通過黨內(nèi)法規(guī)的全面科學公開與便捷獲得來為廣大黨員提供穩(wěn)定的行為預期與思想引導。

三、國外政黨內(nèi)部規(guī)范制度的域外經(jīng)驗梳理

由于法治體系是“描述一國法治運行與操作規(guī)范化有序化程度，表征法治運行與操作各個環(huán)節(jié)彼此銜接、結(jié)構(gòu)嚴整、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)狀態(tài)的概念”［8］，法治的體系化技術(shù)不具有價值考量，因此在黨內(nèi)法規(guī)體系完善過程中借鑒國外法律體系的建設經(jīng)驗成為必然。此外，基于馬克思主義的共性與個性統(tǒng)一規(guī)律理論，對國外政黨內(nèi)部規(guī)范制度建設的經(jīng)驗進行梳理借鑒亦是可行之道。

對國外各政黨的黨內(nèi)規(guī)范制度進行考察可以發(fā)現(xiàn)，雖然不同政黨的黨內(nèi)規(guī)范制度在形式、內(nèi)容乃至體系特征上多種多樣，但本質(zhì)上均是圍繞對政黨內(nèi)部權(quán)利與義務關(guān)系、權(quán)力與利益矛盾關(guān)系進行調(diào)整的制度化安排而展開［9］（P260），并具有主要從規(guī)則全面細化程度和可獲取程度兩方面來實現(xiàn)的特點。

在規(guī)則全面細化程度方面，不少國外政黨積累了經(jīng)驗，如黨內(nèi)事務完全由政黨自主自決的“法律默認型”［10］的英國工黨的經(jīng)驗值得關(guān)注。英國工黨擁有較為健全的黨內(nèi)規(guī)章制度，在對作為黨內(nèi)最高權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的全國執(zhí)行委員會的權(quán)限進行了逐條列舉式的明確規(guī)定之外，還按照國家法律的一般立法技術(shù)標準對實體和程序性黨內(nèi)規(guī)則進行了詳細的規(guī)定，特別強調(diào)程序性黨內(nèi)法規(guī)的重要性。在該黨正式出版的《英國工黨規(guī)則全書（2013）》中，專門就程序性規(guī)則（Procedural Rules）進行了規(guī)定，并將其作為該書的三大部分內(nèi)容之一。［11］（P1-2）這種對程序性規(guī)則的重視［12］、借鑒國家法律的立法技術(shù)來細化黨內(nèi)規(guī)則的方式被國外多數(shù)政黨所共享，如新加坡的人民行動黨也對其黨內(nèi)紀律與人才選拔制度進行了精細和明確的規(guī)定以保證制度運行的精確有效。③

在規(guī)則可獲取程度方面，目前國外不少政黨均以各種方式對政黨內(nèi)部規(guī)章制度進行系統(tǒng)全面公開，如墨西哥的主要政黨均注意內(nèi)部規(guī)章的公開性，對基本文件及其修改版本均通過黨刊或網(wǎng)絡方式進行公開。［13］越南共產(chǎn)黨則定期對黨內(nèi)規(guī)章制度進行系統(tǒng)全面整理后公開出版，如2012年出版的《越南共產(chǎn)黨文件全集（1978）》。［2］（P57-58）英國工黨亦定期更新《英國工黨規(guī)則全書》，并對全社會進行公布。這些方式均為上述政黨內(nèi)部的各級黨員干部全面認識了解黨內(nèi)規(guī)章制度、提升黨內(nèi)規(guī)范體系法治化水平提供了重要媒介與制度支持。

上述國外政黨內(nèi)部規(guī)章制度建設實踐都取得了相應的成效，并為優(yōu)化各政黨在國家治理中的功能與實現(xiàn)執(zhí)政目標提供了有力支持。受政黨內(nèi)部規(guī)范制度的本質(zhì)共性等方面特征的影響，國外各政黨建設黨內(nèi)規(guī)范制度時在保障黨內(nèi)民主、協(xié)調(diào)政黨行動、強化政黨能力等方面所積累的成熟經(jīng)驗無疑對我國黨內(nèi)法規(guī)體系法治化建設具有重要意義。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系法治化的推進建議

其一，明確黨內(nèi)法規(guī)體系建設的基本原則。從實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系法治化目標出發(fā)，明確體系建設的基本原則是解決目前黨內(nèi)法規(guī)體系存在的眾多問題的根本途徑。

一方面需要明確“下位法服從上位法”的效力位階原則。雖然《制定條例》確立了黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部效力位階框架并使用了“上位黨內(nèi)法規(guī)”“效力高于”“不抵觸”等術(shù)語，但并未明確使用與民主集中制原則相匹配的“下位法服從上位法”原則。依照“維護黨的集中統(tǒng)一”和“黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”的原則要求，應當通過中央黨內(nèi)法規(guī)的方式來明確規(guī)定“下位法服從上位法”此一效力位階原則。通過此原則的確立與付諸實踐，不僅可以為黨內(nèi)法規(guī)體系的層次結(jié)構(gòu)與效力位階的鞏固及實效性發(fā)揮提供規(guī)范依據(jù)，并有效減少地方主義與部門主義問題的發(fā)生，還可以對冠以“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”名稱的大量部門、地方黨內(nèi)法規(guī)之間的效力關(guān)系進行規(guī)范，為其關(guān)系如何調(diào)整提供明確指引，避免體系內(nèi)部的沖突與不統(tǒng)一。另外，還應基于此原則，對同一主體制定的新的一般性規(guī)定與舊的特別性規(guī)定之間發(fā)生沖突時的解決方式作出明確規(guī)定。

另一方面，需要明確“于法周延與于事有效”的法規(guī)制定原則，以解決目前黨內(nèi)法規(guī)體系的“重實體輕程序”“重原則輕具體”等問題。具體而言，既參考英國工黨、新加坡人民行動黨的上述經(jīng)驗，在數(shù)量上加強程序性黨內(nèi)法規(guī)的建設，使其能夠成為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要支柱；又借鑒國家法律的立法技術(shù)來對實體與程序性規(guī)則進行立廢改釋，在保持黨內(nèi)法規(guī)體系的靈活適應性的同時提高其完備性、系統(tǒng)性與科學性。此外，針對“碎片化”“地方簡單重復中央”等問題，可以批判借鑒國外大多數(shù)政黨的黨內(nèi)規(guī)范制定經(jīng)驗［9］（P141-144），對國家法律已經(jīng)規(guī)定而黨內(nèi)法規(guī)并無更高更嚴要求的事項內(nèi)容選擇進行“立法謙抑”，以避免黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的包羅萬象與制度設計上對國家法律制度的生硬照搬。因此，應將“于事有效”原則付諸實踐，通過中央對地方的溝通指導制度與備案審查制度的構(gòu)建與運作來具體應對上述問題。

其二，建立清晰穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)體系監(jiān)控機制。除基于“下位法服從上位法”“于法周延與于事有效”等原則從靜態(tài)推進黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化建設外，還應從動態(tài)為黨內(nèi)法規(guī)體系建設提供制度支持。雖然《制定條例》確立了“規(guī)劃/計劃——起草——審批發(fā)布——備案、清理與評估”的黨內(nèi)法規(guī)制定程序流程，但對各個環(huán)節(jié)內(nèi)容基本屬于勾勒狀態(tài)。例如，對備案、評估與清理這三個保證黨內(nèi)法規(guī)體系法治化水平的制度的負責機構(gòu)、執(zhí)行標準、執(zhí)行方式、實施效果等問題均沒有明確，對于即時清理等具體機制的規(guī)定也基本闕如，致使運行中出現(xiàn)分散化、非標準化甚至制度虛置的問題。

針對上述問題，應當建立清晰穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)體系監(jiān)控機制。首先，應該對《制定條例》確立的程序流程進行完善，如將評估與清理制度納入規(guī)劃計劃過程環(huán)節(jié)，形成更為完善科學的黨內(nèi)法規(guī)體系全流程監(jiān)控機制，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的必要性、新舊黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接性與黨內(nèi)法規(guī)體系建設與監(jiān)控的全面性。其次，可以參考國外政黨（如新加坡人民行動黨和英國工黨）的相關(guān)成熟經(jīng)驗以精細化完善相關(guān)制度?；诖?，宜對黨內(nèi)法規(guī)的備案、清理與評估制度進行規(guī)定與細化，加強上述制度的明確性與可操作性，以促進其實效性的發(fā)揮。最后，要構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的退出機制，對不適應實際情況的規(guī)范及時予以修改或廢止［14］，尤其是目前有效的黨內(nèi)法規(guī)還有不少是屬于“試行”或“暫行”，然而這類規(guī)范大多數(shù)未對其實施期限進行限制，容易導致不確定性加劇及效果經(jīng)驗反饋滯后的情況，需要特別注意將此類規(guī)范納入全流程監(jiān)控機制的調(diào)整范圍中。

其三，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的全面系統(tǒng)公開。提供穩(wěn)定明確的規(guī)范預期是黨內(nèi)法規(guī)體系建設的目標與內(nèi)在要求，而實現(xiàn)此目標的重要方式是對黨內(nèi)法規(guī)的全面系統(tǒng)公開。因此，應該將黨內(nèi)法規(guī)的全面系統(tǒng)公開作為黨內(nèi)法規(guī)體系法治化建設的重要內(nèi)容，通過具體方式將其落實，以加強黨內(nèi)法規(guī)的公開透明與實施程序，并將編制過程作為對新舊黨法規(guī)進行審查與清理的重要方式。

基于此，在國內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)體系建設實踐中，首先應該改變過去黨內(nèi)法規(guī)資料編撰工作的方式，將其從“選編”模式轉(zhuǎn)換為“全編”模式，通過定期對黨內(nèi)法規(guī)進行全面系統(tǒng)整理與公開來實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的透明化與科學化。在公開方式上，可以參考英國工黨、越南共產(chǎn)黨的成熟經(jīng)驗，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)全書》的方式來出版，并做到對該全編資料進行逐年定期更新。其次，在編撰方式上，應改進過去黨內(nèi)法規(guī)選編資料僅按照黨章章節(jié)體例進行編排的成例，以求反映出各類黨內(nèi)法規(guī)之間的效力位階狀況，為各界認知黨內(nèi)法規(guī)體系提供便捷。因此，可借鑒《英國工黨規(guī)則全書（2013）》以“調(diào)整范圍”（包括全黨性法規(guī)、各組織條例法規(guī)和程序性條例法規(guī)［15］）與“效力階層”結(jié)合的混合式編排標準經(jīng)驗［10］，在未來編撰《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)全書》時應結(jié)合《制定條例》確立的黨內(nèi)法規(guī)體系層次結(jié)構(gòu)與效力位階來進行內(nèi)容結(jié)構(gòu)編排。具體而言，既可以延續(xù)按照黨章章節(jié)體例對各類黨內(nèi)法規(guī)進行分類編排的慣例；又可以在每個部分內(nèi)部按照效力位階高低原則來進行編排，以求同時傳達其中的效力位階結(jié)構(gòu)，在提高黨內(nèi)法規(guī)體系統(tǒng)一性與權(quán)威性的同時加強其行為引導性與實效性。最后，在負責機構(gòu)上，由于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)全書》涉及層次結(jié)構(gòu)與效力位階等內(nèi)容，因此可由承辦黨內(nèi)法規(guī)備案工作的中央辦公廳負責。

其四，加緊出臺黨內(nèi)法規(guī)制定與解釋技術(shù)標準規(guī)范。目前某些黨內(nèi)法規(guī)條文呈現(xiàn)出的規(guī)范性不足狀況，很大程度上歸因于相應規(guī)定標準的缺乏或不完善。因此首先要從黨內(nèi)法規(guī)的制定方面進行回應，即要明確黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)形式、適用范圍、構(gòu)成內(nèi)容、文體與相關(guān)術(shù)語表述、修改與廢止方式等事項并規(guī)則化，通過制定技術(shù)的標準化與統(tǒng)一化來減少黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部不統(tǒng)一和不精確造成的問題。另一方面，應當從黨內(nèi)法規(guī)的適用方面進行回應，其中黨內(nèi)法規(guī)的解釋是關(guān)鍵點。這種重要性源于三點：黨內(nèi)法規(guī)的實效性需求、黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制（尤其是備案審查機制）需要解釋制度支持才能真正發(fā)揮作用。［16］在此情況下，對黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的設計機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)、解釋的形式結(jié)構(gòu)與內(nèi)容、解釋程序與時效性、規(guī)范援引等方面內(nèi)容進行系統(tǒng)建構(gòu)成為必然。這種建構(gòu)不僅應包括諸如黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的建構(gòu)權(quán)應由黨的中央委員會承擔、作為黨內(nèi)法規(guī)體系“根本大法”的黨章的解釋權(quán)應專屬于黨的中央委員會、其他黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)歸法規(guī)制定部門等實體性規(guī)定，還應包括黨內(nèi)法規(guī)解釋的編纂、修改與廢止等程序性規(guī)定?；谏鲜鰞煞矫娴幕貞M路及其要求，應當參考目前國家法律的立法技術(shù)規(guī)范，盡早出臺《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范》并在適當條件下考慮出臺《黨內(nèi)法規(guī)解釋技術(shù)規(guī)范》。上述規(guī)范應以中央黨內(nèi)法規(guī)的形式進行定位命名，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)與解釋技術(shù)的標準化與統(tǒng)一化，提高黨內(nèi)法規(guī)條文的規(guī)范性水平。

五、結(jié) 語

形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是建構(gòu)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容與目標之一。在未來黨內(nèi)法規(guī)體系建設的過程中，應重視從內(nèi)部進路來推進黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化。這種側(cè)重點的轉(zhuǎn)向要求黨內(nèi)法規(guī)體系建設必須立基于黨情國情，在參照社會主義法律體系的成熟經(jīng)驗與參考借鑒國外政黨的成熟經(jīng)驗基礎上，對目前的黨內(nèi)法規(guī)體系存在的問題進行分析并提出對策。具體而言，則是通過“下位法服從上位法”“于法周延與于事有效”等原則，以建立黨內(nèi)法規(guī)全流程監(jiān)控機制、進行黨內(nèi)法規(guī)全編、出臺黨內(nèi)法規(guī)制定與解釋技術(shù)標準規(guī)范等方式，從內(nèi)部推進黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化。

注釋：

①學者們大多圍繞黨內(nèi)法規(guī)及相關(guān)概念的內(nèi)涵性質(zhì)界定、歷史沿革與功能描述、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系問題進行討論。參見：李樹忠《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》（《中國法律評論》2017年第2期），陳柏峰《黨內(nèi)法規(guī)的功用和定位》（《國家檢察官學院學報》2017年第3期），姜明安《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與地位》（《北京大學學報（哲學社會科學版）》2012年第3期）。

②如韓強等學者指出黨內(nèi)法規(guī)的溯及既往問題需要解決并提出具體建議。參見：韓強、譚建《論黨內(nèi)法規(guī)的溯及既往問題》（《江西社會科學》2014年第6期）。

③不少機構(gòu)和學者對此進行了較為詳細地梳理。參見：中共中央組織部黨建研究所《國外政黨專題研究報告·第六卷：國外一些主要政黨嚴明黨紀問題研究》（黨建讀物出版社2015年版，第66-69頁），王家瑞《國外政黨的執(zhí)政經(jīng)驗教訓值得研究借鑒》（《黨建文匯月刊》2004年第12期）。

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