司法改革語境下主辦偵查員制度的建構(gòu)

實(shí)行主辦偵查員制度是落實(shí)中央全面深化司法體制改革，建立司法責(zé)任體系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2015年初，為落實(shí)中央全面深化司法體制改革和全面深化公安改革“1+3”意見方案①的要求，以及推動(dòng)主辦偵查員制度的落地，公安部在全國(guó)范圍內(nèi)選定五個(gè)?。ㄊ校┳鳛榈谝慌鬓k偵查員制度改革的試點(diǎn)單位，主辦偵查員制度的相關(guān)理論與實(shí)踐問題也引起了廣泛關(guān)注。從中央文件精神和改革的頂層設(shè)計(jì)方案可以看出，公安機(jī)關(guān)探索主辦偵查員制度，一是為完善“以審判為中心”的刑事訴訟模式，明確主辦偵查員在刑事司法責(zé)任體系中的定位，也即，明確偵查權(quán)作為司法權(quán)的起端，整個(gè)訴訟過程勢(shì)必形成偵查、起訴、審判相互銜接的責(zé)任體系；二是為實(shí)現(xiàn)偵查活動(dòng)責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一的管理模式和工作機(jī)制，也即，建立符合偵查工作規(guī)律特點(diǎn)，權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)相當(dāng)、責(zé)利匹配,辦案效率與質(zhì)量統(tǒng)一的現(xiàn)代管理制度；三是為推進(jìn)人民警察的分類管理，建立職業(yè)保障制度，促進(jìn)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，也即，從根本上促進(jìn)偵查員準(zhǔn)入、培養(yǎng)、考核、任用、晉升、淘汰、退休等職業(yè)保障制度的形成，推動(dòng)現(xiàn)代偵查辦案的規(guī)范化、職業(yè)化、專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。隨著主辦偵查員制度的落地試點(diǎn)，其制度設(shè)計(jì)的目的與意義凸顯。然而，主辦偵查員制度的設(shè)立不僅是推進(jìn)以審判為中心訴訟體系改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是一項(xiàng)事關(guān)公安體制機(jī)制的綜合性改革，因此，這項(xiàng)制度的推進(jìn)，必須從司法改革的整體視角和公安改革的整體方案出發(fā)，明確制度設(shè)計(jì)的原理與內(nèi)涵，結(jié)合偵查工作的規(guī)律特點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)狀況，構(gòu)建科學(xué)合理的主辦偵查員制度框架，并逐步完善制度運(yùn)行的保障措施，以期達(dá)到司法改革的預(yù)期目的。

一、主辦偵查員制度的背景與理論

（一）主辦偵查員制度的實(shí)踐探索與政策依據(jù)

一般認(rèn)為，我國(guó)檢察院和法院先行探索實(shí)踐的主任檢察官、主審法官制度是主辦偵查員制度的思路來源。早在1999年，廣東等地檢察機(jī)關(guān)在辦理自偵案件的過程中，為強(qiáng)化辦案責(zé)任制、提高辦案質(zhì)量和訴訟效率，就曾探索過主辦偵查員制度。［1］2000年，最高人民檢察院為了“明確辦案職責(zé)，提高工作效率，保證辦案質(zhì)量”，在《關(guān)于在檢察機(jī)關(guān)偵查部門開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作的意見》中提出了實(shí)行主任檢察官制度。主審法官制度最早出現(xiàn)在《人民法院第一個(gè)五年改革綱要（1999—2003）》，隨后，在總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》中正式提出并明確主審法官制度的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“讓審判者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”。

公安機(jī)關(guān)探索主辦偵查員制度，滯后于法院主審法官、檢察院主任檢察官及主辦偵查員制度的實(shí)踐。雖然各地公安機(jī)關(guān)曾經(jīng)過有益嘗試，例如2001年鄭州市公安局金水分局推出了“主辦警官辦案責(zé)任制”［2］；2003年上海等地公安機(jī)關(guān)也探索實(shí)踐了主辦偵查員制度［3］；2005年河北省公安廳在命案?jìng)善浦袑?shí)行了主辦偵查員［4］，但少數(shù)地方的局部改革未達(dá)成共識(shí)，也未能形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，此項(xiàng)改革并未得到普遍推廣與認(rèn)可。

1997年，全國(guó)刑偵會(huì)議確立了“偵審一體化”及建立覆蓋社會(huì)面責(zé)任區(qū)刑警隊(duì)的偵查體制，全國(guó)各地刑偵部門為了適應(yīng)新體制，也探索了突破傳統(tǒng)辦案模式的改革措施，刑警駐所中隊(duì)責(zé)任制、辦案搭檔制、探長(zhǎng)責(zé)任制、破案包干制等一系列改革實(shí)踐，為公安機(jī)關(guān)后來形成的辦案責(zé)任制度、錯(cuò)案追究制度奠定了基礎(chǔ)。2008年以來，全國(guó)公安機(jī)關(guān)落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)序列的意見》，基本完成了公安民警職務(wù)序列分類，初步建立了公安民警分類管理制度和選人用人機(jī)制。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）年》，明確了建立以崗位職責(zé)要求為基礎(chǔ)，以品德、能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的人才評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。同年，公安部為落實(shí)和推動(dòng)選人用人制度的進(jìn)一步完善，頒布了《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法資格等級(jí)考試辦法》，在全國(guó)推行執(zhí)法資格等級(jí)考試制度。

上述一系列涉及司法改革、公安人事與管理制度以及刑偵工作的改革實(shí)踐，為全面深化公安改革提供了理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。2014年6月，中央《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》首次提出“完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制、檢察官辦案責(zé)任制和主辦偵查員辦案責(zé)任制”；隨后，十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中提出“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”；2015年2月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，隨即出臺(tái)了三個(gè)配套方案，正式啟動(dòng)公安工作的系列改革，提出了探索試行主辦偵查員制度。為凝聚改革共識(shí)，推動(dòng)主辦偵查員制度盡快落地，并明確具體的實(shí)施思路與任務(wù)書，2015年4月，公安部在貴陽召開了第一次全國(guó)部分省市參加的交流會(huì)議，確定了全國(guó)的五個(gè)?。ㄊ校┳鳛榈谝慌鬓k偵查員制度改革試點(diǎn)單位。據(jù)此，公安機(jī)關(guān)探索試行主辦偵查員制度具有政策依據(jù)與實(shí)踐先導(dǎo)。

（二）主辦偵查員制度的理論依據(jù)

司法改革框架意見中提出的主辦偵查員制度，是將公安機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查工作納入刑事司法責(zé)任體系的一項(xiàng)改革舉措，公安改革框架意見中進(jìn)一步闡述了主辦偵查員制度的基本內(nèi)涵，據(jù)此可以闡述建立該項(xiàng)制度蘊(yùn)含的理論依據(jù)。

1．刑事訴訟配合制約原則。分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約是我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定的基本原則，它明確了公檢法刑事司法權(quán)的分配以及權(quán)力運(yùn)行的相互關(guān)系。為了明確責(zé)任主體，正確履行法定的職責(zé)，法院和檢察院先后已探索實(shí)踐了主審法官、主任檢察官制度，初步形成了各司其職又相互銜接的司法責(zé)任制度。公安機(jī)關(guān)的偵查程序，是刑事訴訟的基礎(chǔ)階段，偵查辦案的質(zhì)量直接影響和制約公訴與審判，因此，在偵查階段建立以責(zé)任制為核心的主辦偵查員制度，正是刑事司法責(zé)任體系向偵查階段延伸的要求，契合了刑事訴訟配合制約原則的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律。

2．責(zé)權(quán)利一致原則。責(zé)權(quán)利一致是現(xiàn)代管理的基本原則。在責(zé)權(quán)利三者的關(guān)系構(gòu)建中，責(zé)任是基礎(chǔ)，權(quán)力是履責(zé)的保障，利益是對(duì)責(zé)任履行與權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的賞罰。主辦偵查員制度是圍繞責(zé)任制而設(shè)定的，“主辦”的責(zé)任是制度的本質(zhì)特征；同時(shí)，偵查辦案責(zé)任的履行，也是一種權(quán)力的運(yùn)行過程，必須賦予主辦地位和偵查工作相適應(yīng)的必需的權(quán)限，包括法律賦予的專門調(diào)查權(quán)、有關(guān)的強(qiáng)制措施權(quán)和警械武器使用權(quán)，以及行使這些權(quán)力的警察（偵查人員）的“自決權(quán)”［5］。所謂“主辦地位和偵查工作相適應(yīng)的權(quán)限”，就是指權(quán)力的匹配要保障其職責(zé)的合法高效運(yùn)行，主辦偵查員要遵守授權(quán)性規(guī)范，同時(shí)因偵查工作包含了大量因時(shí)因地、隨機(jī)應(yīng)變的策略性情形，辦案人員必須發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不斷運(yùn)用信息來反饋調(diào)節(jié)偵查對(duì)策和適時(shí)適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行案件處理。在偵查措施、強(qiáng)制措施和警械武器使用等方面享有自決權(quán)的同時(shí)，其自由裁量權(quán)又應(yīng)符合“比例原則”，即采取措施不應(yīng)招致明顯的與預(yù)期結(jié)果不成比例的利益或執(zhí)行任務(wù)中存在多種措施可供考慮時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取預(yù)計(jì)對(duì)個(gè)人和集體損害最小的措施，措施使用受時(shí)效及持續(xù)時(shí)間限制，防止侵犯合法權(quán)益，做到適度合理，權(quán)力與責(zé)任要平衡。［6］與此同時(shí)，責(zé)任大小與履責(zé)結(jié)果的優(yōu)劣通過利益來體現(xiàn)，可以獲得物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)的“正利益”，也可能接受處罰的“負(fù)利益”。因此，主辦偵查員制度的設(shè)立，應(yīng)以現(xiàn)代管理強(qiáng)調(diào)的“責(zé)任絕對(duì)性”為基礎(chǔ)，即凸顯主辦偵查員偵辦案件中的主體地位與主體責(zé)任，同時(shí)明確辦案權(quán)限、激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任追究制度的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理與運(yùn)行模式。

3．人民警察分類管理原則。人民警察脫離行政機(jī)關(guān)的編制，實(shí)行有別于公務(wù)員的管理體制，建立完善執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)系列、警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列及相關(guān)管理制度，是深化公安改革的重要內(nèi)容，也是新時(shí)期加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的必然要求。公安機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員在分類管理中，是迫切需要建立職業(yè)保障制度的群體。隨著我國(guó)犯罪活動(dòng)全方位結(jié)構(gòu)性的變化，傳統(tǒng)犯罪隨著社會(huì)環(huán)境變遷在快速演進(jìn)更新，犯罪主體的更新?lián)Q代、基于網(wǎng)絡(luò)衍生的新型犯罪大幅增加、地緣性有組織犯罪、跨境犯罪、職業(yè)化向?qū)I(yè)化犯罪的轉(zhuǎn)移等犯罪活動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)以及長(zhǎng)期的偵查實(shí)踐表明，遏止傳統(tǒng)和新型犯罪，實(shí)現(xiàn)精確打擊，都必須依賴于正規(guī)化和專業(yè)化偵查隊(duì)伍的建設(shè)。然而現(xiàn)實(shí)狀況是，由于體制機(jī)制及職業(yè)發(fā)展空間的制約，偵查員隊(duì)伍極其不穩(wěn)定，業(yè)務(wù)骨干力量的頻繁流失，偵查人員的攻堅(jiān)克難專業(yè)化素質(zhì)與能力，遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代辦案的需要。因此，建立以職業(yè)保障制度為目的主辦偵查員制度順應(yīng)了警察分類管理和偵查隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化和實(shí)戰(zhàn)化的發(fā)展趨勢(shì)。

二、主辦偵查員制度的基本輪廓

對(duì)于主辦偵查員制度的概念，目前理論界尚無統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，從改革精神來看，主辦偵查員制度的核心是“主辦”兩字［7］，但主辦偵查員是一種行政職務(wù)，還是以“第一責(zé)任人”的身份開展偵查工作，筆者認(rèn)為以后者為宜。原因在于：在司法改革框架意見中提出的主辦偵查員制度，是與法官、檢察官平行并獨(dú)立承擔(dān)司法責(zé)任的制度；而在公安改革框架意見中，明確其是按照一定比例和條件遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任主辦偵查員，按照責(zé)權(quán)利一致的原則，建立與主辦偵查員職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的職業(yè)保障制度?？偟膩砜矗梢詫?duì)主辦偵查員制度進(jìn)行以下概括，即按照一定的比例和資格條件，選拔不同層級(jí)的主辦偵查員，由主辦偵查員牽頭組成辦案團(tuán)隊(duì)，按照一定的程序獲得案件的主辦權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的偵查管理模式和運(yùn)行機(jī)制。從制度設(shè)計(jì)的理論延伸來說，主辦偵查員制度是在人民警察警員、警官、警務(wù)技術(shù)系列分類管理的基礎(chǔ)上，對(duì)刑事警察建立的職級(jí)序列及職業(yè)保障制度，根據(jù)刑事執(zhí)法辦案的規(guī)律與特點(diǎn)，探索建立的一種執(zhí)法辦案組織形態(tài)、警務(wù)流程形態(tài)、警力配置與績(jī)效考核形態(tài)。

（一）主辦偵查員制度的基本構(gòu)架與運(yùn)行模式

1．職級(jí)序列。參照公務(wù)員管理及《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，對(duì)應(yīng)公安機(jī)關(guān)行政職務(wù)序列，主辦偵查員可分為副科、正科、副處、正處、副廳、正廳六級(jí)。在不同層級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè)置相應(yīng)的崗位與員額，如縣級(jí)公安機(jī)關(guān)最高為副處級(jí)主辦偵查員，設(shè)區(qū)巿公安機(jī)關(guān)最高為正處級(jí)主辦偵查員，省級(jí)公安機(jī)關(guān)最高為副廳級(jí)主辦偵查員，公安部最高為正廳（局）級(jí)主辦偵查員。［7］必須明確的是，主辦偵查員的職級(jí)序列不是行政職務(wù)序列，其職級(jí)資格與待遇保障只在其偵查崗位上享有，不能跨越警種，更不能套改在其他行政職務(wù)序列中?？紤]主辦偵查員分層級(jí)設(shè)立，貫徹責(zé)權(quán)利原則時(shí)必須考慮相應(yīng)人員的能力，大材小用與小材大用都會(huì)使責(zé)權(quán)利原則難以落實(shí)。

借用行政職務(wù)序列區(qū)分不同層級(jí)的主辦偵查員，是為了便于實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)主辦偵查員的待遇②，將主辦偵查員的利益分配參照行政職務(wù)序列設(shè)置，符合國(guó)情與民警的思維方式，讓偵查員更清晰自己的地位與作用，改革方案更利于實(shí)施。

2．任職條件與遴選辦法。主辦偵查員任職的基本資格條件可按以下因素綜合考慮：政治素質(zhì)、學(xué)歷、工作年限、執(zhí)法資格條件等。偵查員隊(duì)伍政治素質(zhì)是首要標(biāo)準(zhǔn)，忠誠(chéng)可靠、政治素質(zhì)過硬無疑是遴選主辦偵查員的首要條件。根據(jù)不同地區(qū)民警的總體狀況擬定資格條件，原則上從副科級(jí)以上，學(xué)歷層次、工作年限、執(zhí)法資格等逐級(jí)提高標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到偵查員隊(duì)伍需要年輕化，在設(shè)置各層級(jí)主辦偵查員工作年限條件時(shí)，可低于《人民警察職務(wù)序列的意見》方案中相同職務(wù)序列的年限標(biāo)準(zhǔn)。

主辦偵查員的業(yè)務(wù)能力，主要是圍繞《刑事訴訟法》對(duì)公安機(jī)關(guān)授權(quán)的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕和預(yù)審等四項(xiàng)職能而展開的基本能力要求。能力是實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利原則的關(guān)鍵因素，因此在主辦偵查員的遴選程序中，組織業(yè)務(wù)考試及綜合能力測(cè)評(píng)是一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。具體來說，業(yè)務(wù)考試主要是評(píng)價(jià)不同層級(jí)主辦偵查員辦案應(yīng)知應(yīng)會(huì)的知識(shí)和能力水平；綜合測(cè)評(píng)主要是評(píng)價(jià)偵查員近年的辦案數(shù)量與質(zhì)量，并對(duì)其獲得的各種榮譽(yù)及其團(tuán)隊(duì)的組織能力、合作能力等綜合素質(zhì)進(jìn)行評(píng)價(jià)。遴選考核與測(cè)評(píng)要體現(xiàn)遞進(jìn)性，即主辦級(jí)別越高，業(yè)務(wù)條件應(yīng)逐級(jí)拓寬，能力要求程度應(yīng)依次遞進(jìn)；級(jí)別越高，對(duì)其組織管理、案件管理、情報(bào)研判與指揮協(xié)調(diào)能力要求也需相應(yīng)提高。

主辦偵查員的遴選比例，可參照當(dāng)?shù)胤ㄔ汉蜋z察院的入額比例略微上浮，由于偵查人員隊(duì)伍基數(shù)大，建議基層主辦偵查員職數(shù)控制在部門或警種警力的33%左右，實(shí)行從上至下比例增加，即考慮為正副處級(jí)主辦偵查員占部門人數(shù)的1/10；正科級(jí)主辦偵查員占部門人數(shù)的1/6；副科級(jí)主辦偵查員占部門人數(shù)的1/3。由于廳局級(jí)偵查部門是決策層，主要行使管理和指導(dǎo)職能，因此其主辦偵查員職數(shù)可參照非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的比例來設(shè)置。

3．職權(quán)與責(zé)任。主辦偵查員制度要突出偵查員在辦案中的主體地位與作用，需賦予主辦偵查員相對(duì)獨(dú)立的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)，而權(quán)力設(shè)置涉及公安機(jī)關(guān)原有授權(quán)規(guī)則的調(diào)整及偵查體制內(nèi)各級(jí)行政長(zhǎng)官與主辦偵查員的關(guān)系，因此其也是主辦偵查員制度構(gòu)建中最關(guān)鍵也是最具挑戰(zhàn)性的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有的法律框架和辦案管轄分工條件下，應(yīng)重點(diǎn)賦予主辦偵查員相應(yīng)的辦案權(quán)限、資源調(diào)動(dòng)、待遇分配職權(quán)，具體表現(xiàn)在：（1）負(fù)責(zé)牽頭案件偵查，主持案件的偵查運(yùn)作流程。在立案、偵查與強(qiáng)制措施的運(yùn)用、情報(bào)信息管理與運(yùn)用、預(yù)審查證、案件與涉案財(cái)物的處理的決定與執(zhí)行過程中，主辦偵查員直接對(duì)同級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，也即，在偵查過程中，享有除《刑事訴訟法》明確規(guī)定由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的各種法律文書的簽發(fā)權(quán)、各種措施的執(zhí)行權(quán)及案件的管理、處理權(quán)；（2）具有偵查團(tuán)隊(duì)的指揮、組織管理，制定與落實(shí)獎(jiǎng)懲制度權(quán)，包括選用團(tuán)隊(duì)成員、團(tuán)隊(duì)成員調(diào)度安排和管理監(jiān)督、獎(jiǎng)懲分配；（3）具有辦案經(jīng)費(fèi)及辦案資源的使用分配權(quán)。

與職權(quán)相對(duì)應(yīng)，責(zé)任重點(diǎn)包括：（1）對(duì)所承辦的案件事實(shí)、證據(jù)、法律手續(xù)、定性、案件與財(cái)物處理負(fù)責(zé)；（2）對(duì)自身的權(quán)力行為負(fù)責(zé)，對(duì)辦案中分權(quán)或授權(quán)團(tuán)隊(duì)成員的權(quán)力分配與運(yùn)行結(jié)果負(fù)責(zé)；（3）承擔(dān)所承辦案件的錯(cuò)案責(zé)任。

4．運(yùn)行模式。結(jié)合近年來公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的刑事案件管轄權(quán)、受案立案、以及刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口的“兩統(tǒng)一”制度改革，主辦偵查員制度理想的運(yùn)行模式是：先行整合刑偵、經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)偵、技偵、圖偵等刑事案件的辦案力量，使具有刑事司法屬性的部門實(shí)行“大部制”③，形成“大警種”和“大偵查”機(jī)制。偵查部門統(tǒng)一受案立案后，主管局、總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)根據(jù)已立案件的大小、涉案范圍和復(fù)雜程度確定由哪一級(jí)偵查員主辦；具備主辦資格的偵查員通過簽訂目標(biāo)責(zé)任狀等程序先獲得案件的主辦權(quán)，然后根據(jù)辦案需要，確定若干名偵查員和助理偵查員組成團(tuán)隊(duì)開展偵查工作，享有主辦案件中人財(cái)物調(diào)配的行政管理權(quán)與偵查權(quán)。

主辦偵查員工作團(tuán)隊(duì)可由三個(gè)層級(jí)的若干人員組成，即：主辦偵查員、偵查員、助理偵查員。不同職級(jí)身份的主辦偵查員可以互為工作團(tuán)隊(duì)的偵查員，“偵查員”或“助理偵查員”可包括網(wǎng)偵、技偵、情報(bào)、刑事技術(shù)人員。在重大復(fù)雜、涉及面廣、取證困難的疑難案件中，可以考慮由多個(gè)主辦偵查員牽頭與負(fù)責(zé)不同部分的案件偵查工作，實(shí)行多個(gè)工作團(tuán)隊(duì)“合成作戰(zhàn)”，但每個(gè)團(tuán)隊(duì)的主辦偵查員必須對(duì)所承辦案件的處理結(jié)果負(fù)責(zé)、對(duì)程序與實(shí)體內(nèi)容移送檢察機(jī)關(guān)的銜接工作負(fù)責(zé)、對(duì)審判過程中警察出庭作證工作負(fù)責(zé)。主辦案件過程中涉及限制人身自由及財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制處置的重大事項(xiàng)必須向主管行政領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告、由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批；各種法律文書必須及時(shí)提交法制部門備案；主辦案件辦理完畢，提交法制部門統(tǒng)一審核移送或其他處理。

（二）主辦偵查員制度的建構(gòu)要點(diǎn)

第一，主辦偵查員制度是刑事司法責(zé)任體系中偵查辦案責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的管理模式和工作機(jī)制。一方面，主辦偵查員制度是現(xiàn)代刑事司法價(jià)值向偵查機(jī)關(guān)的延伸，不僅表明了刑事訴訟的偵查職能要與檢察院的公訴、法院的審判職能對(duì)應(yīng)形成相互銜接的責(zé)任體系，更表明了偵查權(quán)作為司法權(quán)的起端，要解決和消除地方化和行政化，建立抗干擾的偵查工作體制與機(jī)制，確立依法獨(dú)立行使偵查權(quán)的理念和制度，才能保證司法制度建構(gòu)的起始公正。［8］因此，在主辦偵查員制度構(gòu)建與運(yùn)行中，遵循司法原則，把法定的偵查權(quán)賦予行使主體偵查人員，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)偵查管理組織形態(tài)，橫向精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，縱向壓縮層級(jí)，也即，把現(xiàn)有具有交叉職能的辦案部門整合，并把辦案部門負(fù)責(zé)人及內(nèi)設(shè)層級(jí)的業(yè)務(wù)權(quán)力直接下放給主辦偵查員，主辦偵查員業(yè)務(wù)權(quán)對(duì)接同級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；辦案部門負(fù)責(zé)人主要行使案件分配、政策指導(dǎo)、協(xié)調(diào)管理和監(jiān)督權(quán)，以此最大減少行政化的干預(yù)與部門利益的影響，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的起始公正。

另一方面，主辦偵查員制度還是實(shí)現(xiàn)偵查辦案責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一的管理模式和工作機(jī)制。在主辦偵查員制度構(gòu)建與運(yùn)行中，必須建立主辦偵查員權(quán)力和責(zé)任清單，建立體現(xiàn)偵查辦案規(guī)范與效率雙重價(jià)值的考核機(jī)制，也即，明確除《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查啟動(dòng)、終結(jié)、限制人身自由與財(cái)產(chǎn)處分等重大事項(xiàng)的權(quán)力歸公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人外，其它偵查辦案所需的權(quán)力及各種事務(wù)處理的實(shí)體權(quán)歸屬于主辦偵查員，并賦予其自決權(quán)，使主辦偵查員職權(quán)的行使既嚴(yán)格依照法律授權(quán)范圍，又符合偵查工作的規(guī)律特點(diǎn)，通過權(quán)責(zé)分明，權(quán)責(zé)相當(dāng)，責(zé)利匹配,實(shí)現(xiàn)誰主辦、誰決策、誰負(fù)責(zé)，誰受益。同時(shí)，通過科學(xué)的考核機(jī)制牽引④，實(shí)現(xiàn)偵查管理模式和工作機(jī)制的良性運(yùn)行。

第二，主辦偵查員制度旨在突出偵查員在辦案中的主體地位與作用，是建立職業(yè)保障制度，促進(jìn)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)人民警察的性質(zhì)與職業(yè)特點(diǎn)，建立有別于其他公務(wù)員的管理制度和保障機(jī)制，是深化公安改革的趨勢(shì)。刑事執(zhí)法中，實(shí)行以主辦偵查員自主挑選偵查團(tuán)隊(duì)成員的組織形式，落實(shí)辦案責(zé)任制、錯(cuò)案追究制，這種符合“理性人”實(shí)現(xiàn)趨利避害的制度設(shè)計(jì)［5］，能充分調(diào)動(dòng)辦案人員的工作積極性與主動(dòng)性，增強(qiáng)其責(zé)任心與榮譽(yù)感。因此在主辦偵查員制度構(gòu)建與運(yùn)行中，必須重構(gòu)偵查工作流程形態(tài)，警力配置形態(tài)，構(gòu)建扁平化指揮系統(tǒng)，一體化合成作戰(zhàn)系統(tǒng)和情報(bào)共享系統(tǒng)，即要壓縮偵查管理指揮縱向?qū)蛹?jí)和橫向協(xié)作審批層級(jí)⑤，改變以往科層式管理和層層匯報(bào)審批的局面。要進(jìn)行部門職能整合，實(shí)現(xiàn)資源、信息共享，改變各警種多頭指揮、資源分散、重復(fù)勞動(dòng)、團(tuán)隊(duì)集體決策實(shí)質(zhì)責(zé)任主體不清的作戰(zhàn)模式。

第三，主辦偵查員制度是簡(jiǎn)政放權(quán)，但其權(quán)力受監(jiān)督制約。實(shí)行主辦偵查員制度，要簡(jiǎn)政放權(quán)，在符合《刑事訴訟法》《人民警察法》《人民警察使用警械和武器條例》授權(quán)的條件下，偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行向扁平化調(diào)整，即在立案、撤案、偵查措施、強(qiáng)制措施和警械武器使用的決定與執(zhí)行方面適度放權(quán)于辦案人員，辦案人員能夠根據(jù)案件辦理的不同情形和實(shí)際需要，策略性地選擇不同的措施與處理方法。筆者認(rèn)為，甚至可以經(jīng)過充分調(diào)研論證后，現(xiàn)行法律規(guī)定的某些公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批的權(quán)限也可通過修訂法律的方式授權(quán)給一定級(jí)別的主辦偵查員，比如法律規(guī)范明確、實(shí)質(zhì)條件能夠充分把握的一些涉案財(cái)物的控制措施。

但是，主辦偵查員的權(quán)力必須接受來自公安機(jī)關(guān)內(nèi)外部的制約與監(jiān)督。在內(nèi)部，除原有紀(jì)委、監(jiān)察、督察、法制的監(jiān)督外，可將原來主辦偵查員部門行政領(lǐng)導(dǎo)“去行政化”的指令權(quán)，變?yōu)楸O(jiān)督權(quán)，通過設(shè)立重大疑難案件立案與結(jié)案向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告制度、重大偵查活動(dòng)向主管領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)制度、相關(guān)法律手續(xù)由法制部門備案制度、立案移送“兩統(tǒng)一”制度、偵查辦案目標(biāo)責(zé)任制和考核制度等，公安部門各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)督職能部門，通過對(duì)主辦偵查員行使行政領(lǐng)導(dǎo)管理與監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督和制約主辦偵查員的權(quán)力正確有效運(yùn)行。當(dāng)然，主辦偵查員的權(quán)力還受到檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)、律師等外部的制約和監(jiān)督，以保證其責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一。

三、實(shí)行主辦偵查員制度的機(jī)制建設(shè)

通過分析主辦偵查員制度的政策依據(jù)和基本構(gòu)想，我國(guó)主辦偵查員制度在未來實(shí)踐中還有待進(jìn)一步完善。筆者認(rèn)為，制度完善可以從以下維度展開。

（一）完善偵查權(quán)作為司法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制

目前，我國(guó)偵查權(quán)的行政權(quán)特征明顯，運(yùn)行機(jī)制一直按照行政權(quán)的運(yùn)行模式設(shè)置，如行政權(quán)運(yùn)行中的“上命下從”，職務(wù)承擔(dān)，長(zhǎng)官意志，上下一體的組織原則與工作機(jī)制，在偵查權(quán)的運(yùn)行中無不充分體現(xiàn)。隨著“以審判為中心”訴訟模式的推進(jìn)，偵查為審判做準(zhǔn)備的性質(zhì)日趨強(qiáng)化，偵查權(quán)的司法特征日顯突出。所謂“在公安機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員中”探索試行主辦偵查員制度，就是改革偵查權(quán)過分受行政模式的制約，而逐漸向司法權(quán)靠攏的舉措。司法權(quán)的特征是追求合法性，法律為惟一的上司，權(quán)力運(yùn)行具有中立性與獨(dú)立性［9］。然而，由于偵查對(duì)象的不確定性和偵查措施的策略性，致使偵查程序在相當(dāng)大的程度上具有不同于司法程序的特點(diǎn)，因此，主辦偵查員制度的設(shè)立，既要考慮偵查行為追求發(fā)現(xiàn)犯罪、收集證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人的目的而必須借助的追求效率的行政運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)又要考慮偵查程序以追求合法性為基礎(chǔ)的程序設(shè)計(jì)，強(qiáng)化偵查活動(dòng)以適用法律為目的，為保障偵查活動(dòng)免受干預(yù)和掣肘，偵查機(jī)關(guān)在管理體制、人事制度方面要跳出行政機(jī)關(guān)的框架，剝離于其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的要求。

為了保障主辦偵查員制度的實(shí)行，需要重點(diǎn)解決偵查權(quán)作為刑事司法權(quán)要相對(duì)集中實(shí)行省級(jí)以下人、財(cái)、物統(tǒng)一管理的問題、偵查權(quán)相對(duì)集中與偵查機(jī)構(gòu)整合問題、偵查權(quán)作為中央事權(quán)與治安行政管理權(quán)作為地方事權(quán)相對(duì)獨(dú)立與協(xié)同的問題［8］；要著力推進(jìn)偵查權(quán)擺脫地方行政干預(yù)及人財(cái)物掣肘，要整合資源、集約警力，改變偵查活動(dòng)行政層級(jí)繁多、資源分散，力量牽制的局面，完善偵查權(quán)相對(duì)獨(dú)立的司法運(yùn)行機(jī)制，保障偵查權(quán)在法治框架內(nèi)規(guī)范、高效運(yùn)行。

（二）建立完善主辦偵查員的權(quán)利保障機(jī)制

建立主辦偵查員制度，權(quán)利保障是基礎(chǔ)。隨著主辦偵查員制度設(shè)計(jì)中要求的責(zé)權(quán)利高度統(tǒng)一，現(xiàn)行的人民警察職位分類制度、編制制度、管理制度、人事制度、工資待遇、從優(yōu)待警及職責(zé)保護(hù)制度仍亟待改革與完善。（1）必須厘清具有刑事司法屬性的偵查人員的范圍。目前在公安部門刑事案件管轄分工中，包括刑偵、治安、經(jīng)偵等共有8個(gè)部門管轄刑事案件，而治安部門、交通管理部門等是既承擔(dān)行政執(zhí)法又承辦刑事案件的部門，因此，需要明確其身份資格。（2）要根據(jù)偵查人員的工作性質(zhì)與特點(diǎn)，在落實(shí)人民警察警員、警官、警務(wù)技術(shù)系列分類管理的基礎(chǔ)上，建立具有刑事司法屬性的偵查人員類別的管理制度；同時(shí)在完善人民警察職務(wù)職級(jí)晉升制度中建立主辦偵查員職務(wù)職級(jí)晉升制度，一方面，建立主辦偵查員職務(wù)職級(jí)晉升的渠道，拓寬其發(fā)展的平臺(tái)，明確在業(yè)績(jī)考核中優(yōu)秀的主辦偵查員優(yōu)先晉升權(quán)，為整個(gè)公安隊(duì)伍高素質(zhì)建設(shè)發(fā)揮示范作用；另一方面，促進(jìn)職務(wù)晉升和職務(wù)職級(jí)并行發(fā)展［10］，保障主辦偵查員的職業(yè)發(fā)展空間，緩解公安隊(duì)伍職數(shù)少、晉升難的困境，讓偵查人員獲得歸屬感和職業(yè)榮譽(yù)感。（3）要落實(shí)從優(yōu)待警制度，貫徹人民警察職業(yè)待遇“高于地方、略低于軍隊(duì)”，而主辦偵查員待遇又略高于其他警務(wù)人員的原則。如此，主辦偵查員承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)與其享受的待遇合理掛鉤，才能保障制度具有可持續(xù)運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力［10］。（4）要建立健全主辦偵查員履行法定職責(zé)保護(hù)制度，明確責(zé)任承擔(dān)與依法免責(zé)的關(guān)系。明確非因法定原因，非經(jīng)法定程序，不得將主辦偵查人員辭退或者作出免職、降級(jí)等處分。（5）要建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)偵查活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度；建立公安機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度⑥。

（三）建立完善主辦偵查員法律監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制

建立主辦偵查員制度，責(zé)任是核心內(nèi)容。要在遵守刑事訴訟原則，尤其是尊重偵查活動(dòng)規(guī)律特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理界定主辦偵查員的責(zé)任范圍，完善相應(yīng)的法律監(jiān)督及責(zé)任追究機(jī)制，這是主辦偵查員制度順利運(yùn)行的有力保障。主辦偵查員制度的關(guān)鍵內(nèi)容是簡(jiǎn)政放權(quán)，但隨著賦予其與承擔(dān)責(zé)任相適應(yīng)的主辦權(quán)力，如何在“放權(quán)”與“制約”之間確立平衡點(diǎn)，授權(quán)與監(jiān)督并重［10］，這也是主辦偵查員制度有效并可持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。偵查權(quán)設(shè)立的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)刑罰法規(guī)，但偵查發(fā)現(xiàn)制止、揭露證實(shí)犯罪、查獲犯罪嫌疑人過程中，必須承擔(dān)客觀調(diào)查，合法取證的義務(wù)。為了限制主辦偵查員的權(quán)力任性，就必須具體明確主辦偵查員在受案、立案、撤案、管轄、回避、采取強(qiáng)制措施、采取偵查措施、處理案件、涉案人員、財(cái)物、案件審批、卷宗制作等方面的違規(guī)違法行為及責(zé)任追究措施。因此，為有效的監(jiān)督偵查權(quán)的濫用，一要改變同體監(jiān)督、自偵自監(jiān)的現(xiàn)狀，建立司法審查機(jī)制；二要合理的設(shè)定偵查階段辯護(hù)人所享有的訴訟權(quán)利，發(fā)揮律師的監(jiān)督制約作用；三要在現(xiàn)有的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究及辦案終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案倒查問責(zé)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立主辦偵查員辦案責(zé)任制，完善落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)和主辦偵查員的法律責(zé)任追究機(jī)制。

（四）完善檢警責(zé)任與制約機(jī)制

隨著刑事訴訟從偵查向?qū)徟袨橹行霓D(zhuǎn)移，公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)成為檢察院提起公訴之前的基礎(chǔ)性、前期性的地位作用日趨突出，節(jié)省司法資源、提升偵訴效率，構(gòu)建“大控方”格局的新型警檢協(xié)作，已成為重構(gòu)警檢關(guān)系的重要內(nèi)容。但是，檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革落地，檢察院在分離了偵查權(quán)以后，將進(jìn)一步加強(qiáng)公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在新型的警檢關(guān)系中，既要加強(qiáng)協(xié)作，更要強(qiáng)化檢察監(jiān)督，糾正違法偵查行為。

在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案、撤案、逮捕、移送起訴及偵查活動(dòng)的侵權(quán)行為具有監(jiān)督制約權(quán)，對(duì)逮捕有批準(zhǔn)權(quán)；同時(shí)在重特大案件中檢察院可以提前介入，合署偵查或承擔(dān)補(bǔ)充偵查的職責(zé)。主辦偵查員制度的實(shí)施，就是對(duì)應(yīng)主任檢察官，各司其職，因此，完善立案、撤案、逮捕、移送起訴等程序與實(shí)體工作及案件復(fù)議復(fù)核后處理的責(zé)任與制約機(jī)制，才能形成主辦偵查員與主任檢察官對(duì)案件程序、證據(jù)、定性與處理的刑事司法責(zé)任體系。因此進(jìn)一步明晰公安機(jī)關(guān)偵查與檢察院受理案件移送起訴中的不同職責(zé)，完善檢警在刑事訴訟中的責(zé)任與制約機(jī)制，也是主辦偵查員制度構(gòu)建中的應(yīng)有之義。

注釋：

①“1+3”意見方案是2015年2月中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》和三個(gè)配套方案的簡(jiǎn)稱，是全面深化公安改革的總規(guī)劃、任務(wù)書和路線圖，以及框架性安排和原則性意見。

②實(shí)際上，我國(guó)公安機(jī)關(guān)早就實(shí)行過破案專家、辦案能手享有較高非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)待遇的做法，如副巡視員級(jí)偵查員、正處級(jí)預(yù)審員。

③公安改革“1+3”意見方案中，要求公安管理與服務(wù)實(shí)行“大部制”改革，即將職能相近、性質(zhì)相同的警種部門進(jìn)行整合歸類，科學(xué)合理規(guī)范部門職能，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，以實(shí)現(xiàn)高效的工作目標(biāo)。

④主辦偵查員的考核，是每年對(duì)其進(jìn)行德能勤績(jī)廉潔綜合考核，而對(duì)辦案工作的考核是重點(diǎn)，具體為：（1）每年所承辦的案件數(shù)不低于本部門辦案的平均數(shù)，承辦重特大復(fù)雜案件可以工作量而非絕對(duì)案件數(shù)考核。（2）所承辦的案件在法制部門審查或公安機(jī)關(guān)內(nèi)外監(jiān)督檢查中不能出現(xiàn)程序和實(shí)體方面經(jīng)“合理解釋”和“補(bǔ)正”后，仍然不能解決的劣質(zhì)問題和錯(cuò)誤的處理結(jié)果。當(dāng)然考核檢查中要明確免責(zé)條件，即由于辦案人員意志以外的客觀條件、技術(shù)條件等因素，導(dǎo)致案件偵破或案件質(zhì)量問題甚至錯(cuò)誤結(jié)論，不能由辦案人員承擔(dān)責(zé)任。

⑤現(xiàn)偵查管理為五級(jí)行政層級(jí)“分管局領(lǐng)導(dǎo)、支（大）隊(duì)長(zhǎng)、副支（大）隊(duì)長(zhǎng)、大（中）隊(duì)長(zhǎng)、民警”，如需其他警種協(xié)作，協(xié)作警種也內(nèi)設(shè)層級(jí)管理程序。

⑥2015年3月18日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)并實(shí)施的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》。

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