精準(zhǔn)扶貧政策及實(shí)踐分析

李 滔

我國(guó)政府歷來(lái)都非常重視扶貧工作，如“低?！薄拔灞！闭叩榷际菄?guó)家扶貧開(kāi)發(fā)政策的一部分。但是，對(duì)于扶貧政策進(jìn)行全面、系統(tǒng)的梳理與總結(jié)源于2013年11月習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西考察時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”：扶貧應(yīng)實(shí)事求是，要因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，切忌浮夸風(fēng)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧政策的提出給我國(guó)扶貧工作的開(kāi)展指明了方向，確立了目標(biāo)及具體實(shí)施細(xì)則等。2018年政府工作報(bào)告再次重點(diǎn)提及精準(zhǔn)扶貧，指出“堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，加大精準(zhǔn)脫貧力度。”縱觀我國(guó)扶貧工作歷程及扶貧發(fā)展情況，分析精準(zhǔn)扶貧政策及其實(shí)踐情況極具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 從公共政策角度看精準(zhǔn)扶貧政策

作為公共政策的一種，精準(zhǔn)扶貧政策具有其特殊性。綜合學(xué)術(shù)界關(guān)于公共政策的定義，大家可以認(rèn)為公共政策是指一定的社會(huì)公共權(quán)威為解決社會(huì)公共問(wèn)題，針對(duì)一定的社會(huì)生活所作出的正式的決定或安排。通常這種決定或安排是確立一定社會(huì)生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)，可以表現(xiàn)為法律、政令、計(jì)劃、方案和程序等形式。一般公共政策有廣義和狹義之分。狹義的公共政策不包括法律。公共政策內(nèi)涵主要涵蓋政策主體、政策客體、目標(biāo)取向、活動(dòng)過(guò)程及行為規(guī)范。因此，可以通過(guò)對(duì)公共政策的定義來(lái)分析精準(zhǔn)扶貧政策的基本內(nèi)涵。一般公共政策的制定和實(shí)施的主體是公共組織，包括政府（行政機(jī)構(gòu)）、第三部門(mén)等。而精準(zhǔn)扶貧政策制定和實(shí)施的主體是我國(guó)中央政府即國(guó)務(wù)院，從中央到地方貫徹執(zhí)行。精準(zhǔn)扶貧政策的政策客體簡(jiǎn)單的概括是貧困人口，但這涉及對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題。從大方面來(lái)說(shuō)，制定精準(zhǔn)扶貧政策的目的是為了實(shí)現(xiàn)全面小康，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)；從具體的方面講，就是解決貧困人口貧困問(wèn)題，解決公共資源或社會(huì)公共利益的分配問(wèn)題。從活動(dòng)過(guò)程來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)政府為了解決貧困問(wèn)題而采取一系列活動(dòng)的過(guò)程，并非只是一個(gè)“決定”。從行為規(guī)范來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策本身就是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范，其規(guī)定了政府為解決貧困問(wèn)題應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么。

2 精準(zhǔn)扶貧政策分析

公共政策涵蓋社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，具有復(fù)雜性和多樣性。作為公共政策研究方法論的公共政策分析，根據(jù)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的綜述，可以這樣定義：公共政策分析是指政策分析者為了解決公共問(wèn)題，采用各種分析方法對(duì)公共問(wèn)題、政策目標(biāo)、政策方案、政策執(zhí)行和政策效果進(jìn)行分析，以向決策機(jī)構(gòu)和決策者提供有關(guān)政策信息和建議的過(guò)程［1］。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策的分析，有助于緩解公共問(wèn)題、減少政府決策失誤、推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。因此，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策的分析主要從政策問(wèn)題、政策目標(biāo)、政策方案、政策執(zhí)行、政策結(jié)果、政策利益相關(guān)者、政策相關(guān)信息、政策環(huán)境和政策資源等要素入手。

2.1 政策問(wèn)題及政策目標(biāo)角度

從縱向?qū)哟蝸?lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策屬于基本政策，是用以指導(dǎo)扶貧問(wèn)題的主導(dǎo)性政策；從橫向內(nèi)容看，精準(zhǔn)扶貧政策屬于社會(huì)政策。從政策問(wèn)題角度來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策是解決與多數(shù)社會(huì)公眾有關(guān)，已經(jīng)被納入政府議程由政府部門(mén)著手解決的公共問(wèn)題（即貧困問(wèn)題）。從政策目標(biāo)來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策不僅要解決我國(guó)所面臨的貧困問(wèn)題，更要借此政策為我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)打好基礎(chǔ)。

2.2 政策方案、政策執(zhí)行及政策結(jié)果角度

在堅(jiān)持系統(tǒng)協(xié)調(diào)、民主參與、現(xiàn)實(shí)可行等原則的前提下，精準(zhǔn)扶貧政策方案通過(guò)問(wèn)題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、后果預(yù)測(cè)及方案抉擇等一系列程序，繼而將政策合法化。為了更好地貫徹執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策，首先進(jìn)行大力的政策宣傳，其次進(jìn)行政策分解，再次是做好物質(zhì)準(zhǔn)備（財(cái)力和物力），接下來(lái)是組織準(zhǔn)備、政策實(shí)驗(yàn)、全面實(shí)施及協(xié)調(diào)監(jiān)控。從我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)行5年多以來(lái)，我國(guó)在脫貧攻堅(jiān)上取得了較好的成就，貧困人口不斷減少，貧困縣不斷退出等。

2.3 政策利益相關(guān)者、政策環(huán)境、政策資源角度

任何一項(xiàng)政策都有政策利益相關(guān)者，他們與政策有著緊密的利益關(guān)系。政策分析不僅要全面地考慮到各個(gè)不同政策利益相關(guān)者的利益，做到公平公正，更需要考慮利益關(guān)系最密切和對(duì)政策要求最強(qiáng)烈的群體或組織的利益。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策而言，最直接的利益受益者是那些被識(shí)別為貧困的人群，而利益相關(guān)者就是政府的工作人員。精準(zhǔn)扶貧政策勢(shì)必會(huì)影響到原來(lái)一些政府部門(mén)的工作人員的利益，工作任務(wù)及工作重心的調(diào)整會(huì)帶來(lái)一定的影響，而各級(jí)政府也是此政策最直接的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政策的執(zhí)行效果在很大程度上與之相關(guān)。公共政策運(yùn)行系統(tǒng)總是處于一定的環(huán)境之中，受一定環(huán)境的約束，因此政策所面臨的環(huán)境也十分重要。政策環(huán)境主要包括：自然環(huán)境，如氣候、水體、生物、礦產(chǎn)資源等；政治環(huán)境，即政治制度、政治關(guān)系、政治文化等；經(jīng)濟(jì)環(huán)境，即經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等；文化環(huán)境，即傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣等。除此之外，政策環(huán)境還包括教育環(huán)境、法律環(huán)境、人口環(huán)境和科技環(huán)境等。精準(zhǔn)扶貧政策主要與我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的政治環(huán)境及倡導(dǎo)社會(huì)公平的社會(huì)環(huán)境等有關(guān)。精準(zhǔn)扶貧政策需要政府合理有效地配置各種資源，使各種資源能夠得到充分有效的利用。精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)需要充足的經(jīng)濟(jì)資源，還需要人力、物力、時(shí)間、廣泛有效的信息及社會(huì)支持等。

3 精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐情況分析

自黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，“精準(zhǔn)扶貧”政策已經(jīng)歷經(jīng)5年。在5年里，大家可以明顯地感受到精準(zhǔn)扶貧政策所取得的成就。精準(zhǔn)扶貧政策使得貧困人口的生活得到了最基本的保障，精準(zhǔn)脫貧、貧困人口的減少、貧困縣的退出等有利于促進(jìn)社會(huì)公平，有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，有利于全面建成小康社會(huì)，有利實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。此外，我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧對(duì)于加快全球反貧困進(jìn)程做出了突出的貢獻(xiàn)，我國(guó)的扶貧實(shí)踐為世界其他國(guó)家解決貧困問(wèn)題提供了可參考利用的模式。從公共政策功能的角度來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策發(fā)揮了其導(dǎo)向功能、控制功能、協(xié)調(diào)功能、分配功能及象征功能。

然而，綜觀我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐情況，還存在諸多問(wèn)題亟待解決。當(dāng)前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧存在缺乏統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)、扶貧方式單一匱乏、精準(zhǔn)幫扶缺乏差異性、精準(zhǔn)識(shí)別難度大、脫貧難度較大、扶貧開(kāi)發(fā)中的低質(zhì)低效問(wèn)題（扶貧資金指向不準(zhǔn)，基層干部自身的素質(zhì)問(wèn)題）、受傳統(tǒng)粗放式扶貧模式的慣性影響、社會(huì)問(wèn)題繁多復(fù)雜、精準(zhǔn)扶貧的工作模式與機(jī)制建構(gòu)需要改善、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不健全以及民眾參與度不夠等問(wèn)題［2］。如果從公共政策角度看精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的問(wèn)題，則很有可能會(huì)存在“上有政策、下有對(duì)策”的替換性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、附加性執(zhí)行和機(jī)械性執(zhí)行的情況。

精準(zhǔn)扶貧所面臨的實(shí)踐困境亟待解決，可從以下幾個(gè)角度入手。一是政府要加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。地方政府要明確自身職責(zé)，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，做人民公仆。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，地方政府要做好總體部署規(guī)劃工作，完善幫扶責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管等。二是建立多元主體共同參與的扶貧治理體系。引入社會(huì)、公眾、第三方等多方主體共同參與，多元主體參與有利于改變政府主導(dǎo)的格局，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的創(chuàng)新，提高政府工作效率及服務(wù)質(zhì)量。三是建立健全監(jiān)督、評(píng)估體系。對(duì)于政府的監(jiān)督必須建立和健全相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督體系，以保證各項(xiàng)政策的貫徹實(shí)施。監(jiān)督體系也可引入多方主體共同參與，發(fā)揮大眾傳播媒介及社會(huì)公眾的力量，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。另外，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧中的貪污腐化等各種行政案件要堅(jiān)決查處，毫不留情。對(duì)于地方政府的評(píng)估體系應(yīng)建立多元指標(biāo)。四是充分發(fā)揮廣大公民的主體作用，社會(huì)公眾應(yīng)提高參與政治生活的積極性，增強(qiáng)參政意識(shí)，積極參與精準(zhǔn)扶貧，與政府形成良性互動(dòng)。