西峽縣政府精準(zhǔn)扶貧面臨的困難及對(duì)策分析

賈翔宇 侯婧璇

1 西峽縣精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中面臨的困難

據(jù)調(diào)查，河南省西峽縣長(zhǎng)期以來(lái)在扶貧工作中取得了良好成果，但也出現(xiàn)了一些難題，主要表現(xiàn)如下。

1.1 低質(zhì)低效問(wèn)題

1.1.1 扶貧制度漏洞。扶貧制度設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致貧困戶(hù)對(duì)政策了解不清，對(duì)扶貧措施實(shí)施過(guò)程不明等。據(jù)調(diào)查，貧困戶(hù)的數(shù)據(jù)來(lái)源多為抽樣調(diào)查的結(jié)果，然后按其中的比例進(jìn)行逐級(jí)分配。由于現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計(jì)可能存在漏洞，不少地區(qū)的扶貧項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧項(xiàng)目執(zhí)行不細(xì)致，更多的是作為“扶農(nóng)”而并不是“扶貧”來(lái)進(jìn)行工作。以扶貧搬遷的扶貧項(xiàng)目為例，移民搬遷對(duì)于一些邊遠(yuǎn)山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)的居民來(lái)說(shuō)是一條較好的出路，但因?yàn)榉鲐氋Y金的缺少，實(shí)際能夠從項(xiàng)目中獲益從而搬出去的往往是有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的居民，特別貧困的居民則基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)搬遷。相比其他幫扶項(xiàng)目如產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧等，受益較多的往往是貧困區(qū)中收入較高的農(nóng)戶(hù)和居民，特別貧困的居民難以從中獲益。除此之外，還存在執(zhí)行力度不夠而導(dǎo)致部分貧困戶(hù)對(duì)于扶貧項(xiàng)目知之甚少的情況，甚至有什么樣的項(xiàng)目、有沒(méi)有扶貧項(xiàng)目都不清楚，并且貧困戶(hù)缺少相應(yīng)的發(fā)言權(quán)，他們的意見(jiàn)很難被聽(tīng)到。

1.1.2 扶貧精度下降。非貧困標(biāo)準(zhǔn)的采納標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致識(shí)別精度下降。在有關(guān)貧困標(biāo)準(zhǔn)的政策實(shí)踐中，收入貧困線(xiàn)往往只用來(lái)測(cè)定縣域內(nèi)貧困人口的規(guī)模時(shí)使用，而在劃分貧困人口數(shù)量時(shí)，大部分地區(qū)并未嚴(yán)格采用這一標(biāo)準(zhǔn)，這主要還是因?yàn)闇y(cè)定成本過(guò)高。實(shí)際上，大部分地區(qū)識(shí)別貧困戶(hù)的主要方法還是由村組干部對(duì)本村農(nóng)戶(hù)家庭情況的總體把握來(lái)斷定。部分地方因此所形成識(shí)別貧困戶(hù)的標(biāo)準(zhǔn)演變?yōu)椋阂皇羌抑袥](méi)有壯年勞動(dòng)力；二是家中有身患重大疾病或殘疾的家庭成員；三是有文化程度低，沒(méi)有能力外出打工的家庭成員；四是有2個(gè)或以上的孩子［1］?？偠灾瑒趧?dòng)力的數(shù)量、質(zhì)量及家庭負(fù)擔(dān)成為用來(lái)識(shí)別貧困戶(hù)的最關(guān)鍵指標(biāo)。此外，還有其他相關(guān)的因素會(huì)影響識(shí)別貧困戶(hù)，比如，是否需要獲得農(nóng)戶(hù)支持的政策性鼓勵(lì)，是否需要獲得農(nóng)戶(hù)支持村集體的活動(dòng)。例如，村集體修建公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，因占用村民土地或者為獲取更大限度的配合，村干部會(huì)給出貧困戶(hù)的指標(biāo)。還有“臨界農(nóng)戶(hù)”問(wèn)題，“臨界農(nóng)戶(hù)”是指處于貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)附近的農(nóng)戶(hù)，其確認(rèn)雖然有明確的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)原則和可操作的識(shí)別方法，但是“臨界戶(hù)”識(shí)別問(wèn)題仍然難以處理。

1.1.3 責(zé)任主體不明確。對(duì)于扶貧幫扶項(xiàng)目的成功與否，其承擔(dān)責(zé)任的主體不夠明確。其中大部分扶貧項(xiàng)目都直接落實(shí)到村到戶(hù)，導(dǎo)致劃分的責(zé)任主體分散、零星、細(xì)小，很難將責(zé)任主體劃分到位。

1.2 資金鏈問(wèn)題

1.2.1 扶貧資本不到位。扶貧項(xiàng)目資金的調(diào)配從上至下呈現(xiàn)“天女散花”的狀態(tài)，資金調(diào)配過(guò)程中的損耗巨大。重點(diǎn)貧困區(qū)為了繼續(xù)利用脫貧資金，自己舍不得“脫貧摘帽”，頂著貧困區(qū)的帽子，在數(shù)字上弄虛作假，造成“年年扶貧年年貧”的狀態(tài)，為了眼前利益不惜擠占和浪費(fèi)國(guó)家扶貧資源的情況在我國(guó)大部分地區(qū)均有存在。還有人情扶貧、關(guān)系扶貧等其他情況，造成“應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮”等［1］。扶貧幫扶資金的調(diào)配和使用未得到有效的監(jiān)督，并因此滋生腐敗，導(dǎo)致出現(xiàn)社會(huì)不公現(xiàn)象。

1.2.2 貧困戶(hù)搬遷難。前文提到的對(duì)于偏遠(yuǎn)山區(qū)的移民搬遷脫貧項(xiàng)目，由于補(bǔ)助資金少，而且能夠獲得扶貧資金而搬出來(lái)的多為有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)戶(hù)，特別貧困的農(nóng)戶(hù)很難搬遷的情況，足以說(shuō)明扶貧資金鏈的調(diào)配使用過(guò)程中沒(méi)有做到有效監(jiān)管，資金最終到達(dá)貧困戶(hù)手中時(shí)損耗巨大。貧困戶(hù)難以從中獲得足夠的幫扶，扶貧效果欠佳。

1.3 技術(shù)困境

1.3.1 扶貧方法遭部分農(nóng)戶(hù)排斥。扶貧指標(biāo)所采用的逐級(jí)指標(biāo)分配法導(dǎo)致一些貧困農(nóng)戶(hù)的排斥，主要還是聚焦于處于貧困標(biāo)準(zhǔn)附近的臨界農(nóng)戶(hù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，最窮困的農(nóng)戶(hù)往往是最容易識(shí)別的，臨界農(nóng)戶(hù)對(duì)此界定標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議。因?yàn)槿羰菄?yán)格按照收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別的話(huà)，臨界農(nóng)戶(hù)也非常難以界定。因此，部分地區(qū)即便沒(méi)有根據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定，但是在對(duì)全部農(nóng)戶(hù)的綜合情況“倒排隊(duì)”時(shí)，也常會(huì)面臨對(duì)臨界農(nóng)戶(hù)情況相差不大時(shí)的取舍困難。所以，出于公平起見(jiàn)被迫采取“輪流坐莊”或者是平均分配扶貧資金的方法來(lái)緩和臨界農(nóng)戶(hù)的不滿(mǎn)［1］。

1.3.2 脫貧群眾積極性低。由于扶貧資金不足、扶貧指標(biāo)分配不合理等，導(dǎo)致部分脫貧群眾不配合扶貧工作，如前文提到部分村里公共基礎(chǔ)設(shè)施的工程建設(shè)，鄉(xiāng)村干部為了得到更多配合，會(huì)用脫貧指標(biāo)作為籌碼。這主要還是因?yàn)槊撠毠ぷ鞯膱?zhí)行技術(shù)存在不足，不能科學(xué)合理且最大程度地得到居民滿(mǎn)意的前提下開(kāi)展扶貧工作，從而導(dǎo)致此類(lèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2 西峽縣精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題的解決措施

2.1 解決低質(zhì)低效問(wèn)題

2.1.1 對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提高精度。為提高識(shí)別精度，嚴(yán)格按照要求，使用“六步工作法”，統(tǒng)籌考慮“兩不愁三保障”，靈活運(yùn)用“42”工作法，創(chuàng)造性地開(kāi)展“兩進(jìn)兩評(píng)”活動(dòng)，即制訂入戶(hù)征求意見(jiàn)表，以組為單位，開(kāi)展入戶(hù)征求意見(jiàn)；進(jìn)行候選貧困戶(hù)評(píng)議，先由村兩委班子擴(kuò)大會(huì)議進(jìn)行初審，再以組為單位對(duì)候選戶(hù)結(jié)果進(jìn)戶(hù)評(píng)議，最終由村民代表大會(huì)進(jìn)行復(fù)議。做到真正把識(shí)別權(quán)交給群眾，做到應(yīng)進(jìn)全進(jìn)、應(yīng)退慎退，有效提升精準(zhǔn)識(shí)別率的同時(shí)保證了群眾的知曉率和參與率。

2.1.2 明確責(zé)任機(jī)制。重點(diǎn)完善了“一個(gè)體系”，建立了“一項(xiàng)機(jī)制”。“一個(gè)體系”是指完善組織體系。在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，建立“總隊(duì)長(zhǎng)”制度，成立16個(gè)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧工作隊(duì)，由16名縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總隊(duì)長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人、縣直駐村單位一把手擔(dān)任副總隊(duì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)所駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)工作的全面任務(wù)，指導(dǎo)督促所有參與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)的所有單位和個(gè)人扎實(shí)開(kāi)展工作，并負(fù)責(zé)對(duì)駐村工作人員履行工作紀(jì)律、生活紀(jì)律進(jìn)行全面監(jiān)督?！耙豁?xiàng)機(jī)制”是指建立專(zhuān)班推進(jìn)機(jī)制。組建了易地扶貧搬遷、金融扶貧、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育保障扶貧、危房改造扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧、政府兜底保障扶貧、交通扶貧及水利扶貧等17個(gè)脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)工作組、27個(gè)工作專(zhuān)項(xiàng)班。

2.1.3 精準(zhǔn)幫扶。對(duì)貧困村派駐工作隊(duì)、駐村第一書(shū)記，成立工作責(zé)任組；對(duì)非貧困村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排幫扶人員分包貧困戶(hù)。建立縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部包村、村干部包組“三級(jí)幫扶”機(jī)制。全縣所有處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)全部聯(lián)村包戶(hù)，縣四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)每人包聯(lián)5戶(hù)，其他縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部每人包聯(lián)4戶(hù)，鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部每人包聯(lián)3戶(hù)，全縣參與幫扶干部數(shù)達(dá)近3 000人，達(dá)到所有縣鄉(xiāng)級(jí)黨員干部幫扶貧困戶(hù)的全參與、全覆蓋。

2.2 解決資金鏈問(wèn)題

2.2.1 加大財(cái)政投入。一方面，加大縣財(cái)政的投入，縣財(cái)政累計(jì)投入8 556萬(wàn)元，用于貧困村道路、安全飲水、文化廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及小額貸款風(fēng)險(xiǎn)代償基金、產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)、兜底戶(hù)補(bǔ)貼等支出；另一方面，爭(zhēng)取上級(jí)項(xiàng)目資金，累計(jì)爭(zhēng)取中央和省財(cái)政扶貧資金2 520萬(wàn)元，用于貧困村基礎(chǔ)及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完成多處新建村部建設(shè)、飲水工程建設(shè)，新建綜合文化活動(dòng)中心等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施。

2.2.2 實(shí)施金融扶貧政府擔(dān)保。西峽縣工業(yè)基礎(chǔ)較好、民營(yíng)企業(yè)較多，注重發(fā)揮企業(yè)在脫貧攻堅(jiān)中的重要作用，強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任，激發(fā)企業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)的主動(dòng)性和積極性，組織開(kāi)展了“五聯(lián)四到戶(hù)、百企幫百村”包聯(lián)幫扶活動(dòng)，篩選確定了104家經(jīng)營(yíng)狀況好、群眾公認(rèn)度高、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、與特色產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密的企業(yè)，與全縣59個(gè)貧困村和45個(gè)扶貧任務(wù)較重的非貧困村進(jìn)行包聯(lián)幫扶［2］。

2.2.3 拓展融資渠道。借力對(duì)口協(xié)作，借助京豫合作平臺(tái)，強(qiáng)化與北京市順義區(qū)的對(duì)口協(xié)作關(guān)系，簽訂了對(duì)口幫扶協(xié)議，北京市順義區(qū)10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9家企業(yè)對(duì)口幫扶西峽縣19個(gè)貧困村，2016年投入幫扶資金380萬(wàn)元，全部用于脫貧項(xiàng)目建設(shè)。以此創(chuàng)新的方式解決了扶貧資金困難的問(wèn)題，推進(jìn)金融扶貧。

2.2.4 加強(qiáng)資本監(jiān)管。建立專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)督小組，層層監(jiān)督，保證資金到貧困戶(hù)手中，減少資金在傳遞過(guò)程中的損耗。強(qiáng)化扶貧項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)，提前確定項(xiàng)目計(jì)劃資金，做到當(dāng)年的資金項(xiàng)目當(dāng)年完成。同時(shí)，建立多元化、常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制以及更加精準(zhǔn)的扶貧資金測(cè)算機(jī)制，保證將扶貧資金落到實(shí)處，讓貧困民眾看在眼里。

2.3 創(chuàng)新模式

2.3.1 探索企業(yè)包聯(lián)幫扶機(jī)制。西峽縣政府立足基本縣情，地處伏牛山腹地、南水北調(diào)中線(xiàn)工程水源核心涵養(yǎng)區(qū)，利用河南省第一林業(yè)大縣、菌藥果資源豐富、中國(guó)香菇之鄉(xiāng)、山茱萸之鄉(xiāng)及獼猴桃之鄉(xiāng)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，著力推動(dòng)菌、藥、果三大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，打造成為全國(guó)聞名的種植、加工、服務(wù)的完整產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群。這三大特色優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群的年綜合產(chǎn)值在200億元以上，全縣70%農(nóng)民的收入主要來(lái)源于此。因此，要將脫貧攻堅(jiān)工作與做大做強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同發(fā)展，使三大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提供源頭活水和基礎(chǔ)支撐，在此基礎(chǔ)上用脫貧攻堅(jiān)系列配套政策的實(shí)施助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)而形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)的互為促進(jìn)。目前，西峽縣已將3 377戶(hù)10 846名貧困群眾全部嵌入特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈中，產(chǎn)業(yè)扶貧人口占一般貧困人口的比重達(dá)到83.8%，已有部分貧困群眾通過(guò)此途徑實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定增收，逐步實(shí)現(xiàn)脫貧［3］。

2.3.2 發(fā)展特色龍頭產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧。做大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，為脫貧攻堅(jiān)奠定強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。西峽縣堅(jiān)持走特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，努力做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和知名品牌，發(fā)展壯大特色優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。實(shí)施“抓大帶小”的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈，培育壯大了宛西制藥、仲景大廚房、果然風(fēng)情等一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭品牌企業(yè)。將做強(qiáng)企業(yè)與脫貧攻堅(jiān)融合發(fā)展，堅(jiān)持政府與企業(yè)聯(lián)動(dòng)、政府引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同，從而帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展。從全縣企業(yè)中篩選確定了104家發(fā)展?fàn)顩r好、帶動(dòng)能力強(qiáng)的“農(nóng)字頭”特色產(chǎn)業(yè)企業(yè)，包聯(lián)幫扶59個(gè)貧困村和45個(gè)貧困人口較多的非貧困村，開(kāi)展“百企幫百村”行動(dòng)，為精準(zhǔn)脫貧提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐，同時(shí)脫貧攻堅(jiān)系列配套政策的實(shí)施有力地助推了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成了產(chǎn)業(yè)與脫貧之間的良性循環(huán)［3］。

3 結(jié)語(yǔ)

自精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)逐漸在扶貧工作中形成了具有中國(guó)特色的扶貧模式和制度，結(jié)合實(shí)施過(guò)程中遇到諸多的問(wèn)題和困難，摸索出了適合國(guó)情和地方實(shí)際情況的解決方案。西峽縣作為秦巴山區(qū)6省17市80個(gè)縣中唯一的非貧困縣，對(duì)于本縣區(qū)的扶貧工作也創(chuàng)新地發(fā)展出了自己的扶貧之道，對(duì)于國(guó)內(nèi)其他縣鄉(xiāng)的扶貧工作具有一定的借鑒價(jià)值。

精準(zhǔn)扶貧的要義是針對(duì)到戶(hù)、到人，因此，在政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧工作中，處理好政府與市場(chǎng)、與基層群眾的關(guān)系是重中之重，要在實(shí)踐過(guò)程中真正做到“精準(zhǔn)”扶貧、扶“真貧”，針對(duì)地區(qū)情況創(chuàng)新方式解決遇到的問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)全面脫貧和共同富裕的大目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)一戰(zhàn)。