新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與少數(shù)民族地區(qū)基層政府治理

烏 蘭

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

2018年是毛澤東同志批示向全國推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”55周年暨習(xí)近平同志指示堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”15周年?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”自20世紀(jì)60年代發(fā)端至今，創(chuàng)造了以依靠群眾就地化解矛盾糾紛為核心理念的社會治理本土經(jīng)驗(yàn)。伴隨社會治理理念、體制機(jī)制的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”逐步升華為新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，應(yīng)當(dāng)說，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在不同歷史時期都走出了一條既具有自身特色，又符合中國國情的道路，引領(lǐng)著基層社會的治理方向[1]?；鶎由鐣卫硎菄抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。少數(shù)民族地區(qū)由于特殊的文化歷史背景、地域生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及實(shí)行區(qū)域自治的現(xiàn)實(shí)情況，始終是社會治理體制機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。少數(shù)民族地區(qū)基層政府一般包括縣市、區(qū)(自治縣)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(民族鄉(xiāng))兩級。治理就其字面意義而言是“治國理政”，作為政治學(xué)的一個重要新概念，指的是政府組織和(或)民間組織在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾需要[2]。在我國，在社會公共事務(wù)治理中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，政府行政能否依據(jù)現(xiàn)代行政法治理念和規(guī)則行使權(quán)力直接決定了政府治理法治化、現(xiàn)代化程度。在當(dāng)前社會主要矛盾發(fā)生變化、經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵歷史時期，突出政府在少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理的主導(dǎo)性、實(shí)踐性更具有現(xiàn)實(shí)意義。為打造共建共治共享的社會治理新格局的新時代要求，研究“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這一源自本土的基層社會治理經(jīng)驗(yàn)與少數(shù)民族地區(qū)基層政府治理之間的邏輯關(guān)系，分析少數(shù)民族地區(qū)基層政府治理法治化過程中的行政法問題，具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

一、新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理之新闡釋

(一)新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”意涵之描述

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是特定時代背景和歷史階段的產(chǎn)物[3]19。20世紀(jì)60年代初期，面對當(dāng)時嚴(yán)峻復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，黨中央決定在全國農(nóng)村普遍開展社會主義教育運(yùn)動。當(dāng)時的浙江省諸暨縣楓橋區(qū)在社教運(yùn)動中，通過依靠群眾說理斗爭制服了有違法行為的四類分子(地主、富農(nóng)、反革命分子、壞分子)，沒有逮捕一個人。1963年10月下旬，毛澤東主席在杭州聽取當(dāng)時的公安部部長謝富治的匯報時說，這叫做矛盾不上交，就地解決，并且指示要好好總結(jié)楓橋的經(jīng)驗(yàn)[4]。從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生過程來看，傳統(tǒng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)出“依靠群眾，通過充分發(fā)揮人民群眾的主體作用有效解決矛盾糾紛”的顯著特征。改革開放后，面對伴隨地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而來的社會治安綜合治理的新需求，通過“打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造等途徑和手段，推進(jìn)基層社會治安綜合治理”[5]，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”逐步深化為新形勢下化解矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的基層經(jīng)驗(yàn)。2013年10月9日，在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生50周年前夕，習(xí)近平總書記就堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要指示，要求各級黨委和政府“發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好”。在法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的新歷史時期，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為新時期黨的群眾路線的重要表現(xiàn)形式，繼續(xù)回應(yīng)人民群眾日益增加的多元化解決糾紛的現(xiàn)實(shí)需求，創(chuàng)新工作方式方法，注重運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中“依靠群眾、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”的核心內(nèi)涵在不同歷史時期得到了傳承、豐富和發(fā)展，作為以矛盾糾紛多元化解決為主要內(nèi)容的基層治理經(jīng)驗(yàn)通過實(shí)踐檢驗(yàn)，逐步發(fā)展成為新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

(二)少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理、政府治理現(xiàn)有認(rèn)識之評析

社會治理概念作為西方學(xué)界舶來品約在20世紀(jì)90年代中期傳入國內(nèi)[6]。新世紀(jì)以來，黨和政府為應(yīng)對全球化、后工業(yè)化時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)和新問題，提出了一系列推進(jìn)社會建設(shè)的政策和目標(biāo)并推動實(shí)施。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視社會治理創(chuàng)新，提出了一系列重要的新思想新舉措，在中國特色社會主義偉大實(shí)踐中形成了新時代黨的社會治理理論，成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分[7]。2013年，黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”，并指出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。黨的十九大報告明確了新時代社會治理理論的重要特征，提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。

我國是一個統(tǒng)一的多民族國家。在55個少數(shù)民族中，有44個建立了自治地方，實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?1%，民族自治地方的面積占全國國土總面積的64%左右，另有一些聚居地域較小、人口較少且分散的少數(shù)民族設(shè)立了民族鄉(xiāng)[8]。少數(shù)民族地區(qū)的基層社會治理、政府治理問題因其在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重要性和關(guān)鍵性也引起了一些研究者的關(guān)注。現(xiàn)有研究成果主要集中在民族地區(qū)社會治理特殊性、民族地區(qū)社會治理理念及模式、民族地區(qū)社會治理機(jī)制的創(chuàng)新及一些特定區(qū)域的社會治理、少數(shù)民族地區(qū)政府治理等方面。

1.關(guān)于民族地區(qū)社會治理的特殊性。周曉麗提出民族地區(qū)社會治理的特殊性來源于民族地區(qū)民族多樣性、社會環(huán)境和民眾治理能力的差異性[9]68-69。王允武、王杰認(rèn)為民族自治地方社會治理更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)本土性、民族性和“自治性”[10]63。吳福環(huán)認(rèn)為加強(qiáng)和創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)的社會治理必須著眼于我國邊疆民族地區(qū)的基本情況和社會特點(diǎn)[11]32。

2.關(guān)于民族地區(qū)社會治理理念及模式。趙曉榮、王彥斌認(rèn)為邊疆多民族地區(qū)社會治理管理應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)的模式，改革政府機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社會治理結(jié)構(gòu)形成，大力發(fā)展各類社會組織，提高公民的參與性[12]。吳福環(huán)提出加強(qiáng)和創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)的社會治理需加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用，堅(jiān)持社會治理的“法治化”[11]33。周曉麗則認(rèn)為要選擇與民族地區(qū)社會治理特殊性相適應(yīng)的社會治理路徑，落實(shí)民族區(qū)域自治制度，提升民族地區(qū)公務(wù)員治理能力，培養(yǎng)當(dāng)?shù)毓姽窬褚约敖⒚褡宓貐^(qū)公共事務(wù)政民協(xié)商對話機(jī)制[9]71-72。王允武、王杰提出民族自治地方社會治理方式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑包括民族自治地方社會政策決策的現(xiàn)代化、民族自治地方社會“自治”的現(xiàn)代化和民族自治地方社會矛盾化解的現(xiàn)代化[10]68-69。

3.關(guān)于民族地區(qū)社會治理機(jī)制的創(chuàng)新。李誠、馬樹勛認(rèn)為必須以國家社會良性互動關(guān)系的構(gòu)建為核心，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等四個維度著手，推進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會治理機(jī)制的創(chuàng)新[13]。白維軍針對民族地區(qū)社會運(yùn)行存在的風(fēng)險，提出從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多個方面開展民族地區(qū)的“風(fēng)險—危機(jī)”治理[14]。羌洲通過以民眾敏感度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)變成本為維度的民族地區(qū)社會治理體系創(chuàng)新風(fēng)險測量模型分析，認(rèn)為當(dāng)前我國民族地區(qū)社會治理存在的風(fēng)險需要在轉(zhuǎn)變成本可控的基礎(chǔ)上進(jìn)行社會治理體系創(chuàng)新[15]。

4.關(guān)于特定區(qū)域的社會治理。趙剛提出延邊朝鮮族聚居農(nóng)村社會治理主體不健全、不完善，要集中解決公平正義、社會和諧、系統(tǒng)治理和多元主體治理和諧共生等問題[16]。劉曉紅提出基于人本管理的四省藏區(qū)社會治理理念，綜合人本管理和社會系統(tǒng)管理觀點(diǎn)，要從利益、主體、環(huán)境和學(xué)習(xí)等四個維度優(yōu)化四省藏區(qū)社會治理系統(tǒng)[17]。馬敬通過田野調(diào)查，提出應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待西北民族地區(qū)村規(guī)民約在西北民族地區(qū)社會治理中的積極作用，認(rèn)為要規(guī)范其形式，充實(shí)其內(nèi)容，加強(qiáng)其權(quán)利設(shè)定改變重義務(wù)、輕權(quán)利的規(guī)則配置模式[18]。

5.關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)政府治理。龍立提出通過建設(shè)服務(wù)型政府，合理劃分中央和民族自治地方政府權(quán)責(zé)、加強(qiáng)法制建設(shè)來實(shí)現(xiàn)民族地方政府治理現(xiàn)代化[19]。嚴(yán)天亮認(rèn)為少數(shù)民族地區(qū)治理模式是引導(dǎo)型治理、組織化治理、參與化治理，政府職能轉(zhuǎn)變的方向和定位為“孵化型、平臺型、合作型”政府職能結(jié)構(gòu)[20]。陳國華、黃竹勝認(rèn)為法治化是民族地方政府治理體系建設(shè)的基本原則，應(yīng)從政府體制的維度、政府治理過程和治理機(jī)制的維度和政府治理能力的維度來推進(jìn)法治化[21]。

通過對現(xiàn)有研究成果的簡要梳理，發(fā)現(xiàn)基層民族地區(qū)社會治理、政府治理的研究普遍著眼于基層、少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際，注重針對治理中的現(xiàn)實(shí)問題分析治理理念、原則、模式及機(jī)制的創(chuàng)新，體現(xiàn)出較強(qiáng)的實(shí)踐性。但目前從政治學(xué)、行政學(xué)、民族學(xué)角度的研究占主體地位，一些研究雖注意到了政府在民族地區(qū)社會治理的主導(dǎo)性，提出了發(fā)揮法律在社會治理中的作用，但缺少從行政法治角度對政府在民族地區(qū)基層社會治理中的權(quán)責(zé)、程序、機(jī)制等方面的研究，更缺乏從行政法角度對少數(shù)民族地區(qū)基層政府治理的回應(yīng)和改變方面的研究。

二、新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”植入少數(shù)民族地區(qū)基層政府治理之新義理

(一)新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”植入民族地區(qū)的基層政府治理具有實(shí)踐性

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是基層實(shí)踐中創(chuàng)造的中國法治經(jīng)驗(yàn)[22]。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”產(chǎn)生于基層，并通過不同歷史時期的豐富和完善最終發(fā)展為新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，取決于其基層實(shí)踐特性。改革開放以來，楓橋鎮(zhèn)之所以能夠在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的同時保持社會的和諧穩(wěn)定，與它在長期治理實(shí)踐中始終堅(jiān)持、不斷發(fā)展和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”密切相關(guān)。楓橋鎮(zhèn)黨委、政府注重引導(dǎo)群眾的民主意識，重視村民自治，全面推行了“三公開兩懇談”制度(黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開，定期舉行鎮(zhèn)、村民主懇談會)，及時聽取群眾意見、建議，讓群眾充分參與決策監(jiān)督和管理；推進(jìn)預(yù)防化解矛盾“四先四早”工作機(jī)制(預(yù)警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點(diǎn)對象早消化；控制在先，敏感問題早防范；調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理)；對歸正人員“三延伸”幫教機(jī)制(“事先向監(jiān)獄延伸、事中向生產(chǎn)生活延伸、事后向鞏固提高延伸”)；順應(yīng)“小政府、大服務(wù)”的要求，建立以服務(wù)群眾為目標(biāo)的“一處三室”(管理處、社區(qū)警務(wù)室、司法工作室、綜合調(diào)解室)工作平臺，推動了干部下沉和服務(wù)前移[23]。在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的形成過程中，楓橋鎮(zhèn)黨委、政府始終起到了關(guān)鍵性作用，因應(yīng)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的社會治理體制建設(shè)要求。應(yīng)當(dāng)說楓橋經(jīng)驗(yàn)是在治理實(shí)踐中發(fā)端、實(shí)踐中發(fā)展、實(shí)踐中創(chuàng)新的。

中華人民共和國成立后，特別是改革開放40年來，我國少數(shù)民族地區(qū)生存和生活環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)快速增長，人民生活水平顯著提高，教育文化醫(yī)療事業(yè)取得長足進(jìn)步。但受到自然環(huán)境條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、貧困人口相對較多、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡等一些客觀因素影響，民族地區(qū)基層治理現(xiàn)狀、基層政府治理能力、法治化程度仍不容樂觀。而新時期對政府治理帶來巨大挑戰(zhàn)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、社會風(fēng)險等因素在民族地區(qū)則呈現(xiàn)出比其他地區(qū)多元而復(fù)雜的特點(diǎn)，對民族地區(qū)基層政府治理而言將是一場嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。依靠群眾、化解矛盾始終是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心內(nèi)涵，而在從傳統(tǒng)社會管理走向現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)變過程中，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的基層社會治理機(jī)制也不斷發(fā)展，從事后解紛到事前預(yù)防、從矛盾糾紛的單一解決方式到多元化解紛機(jī)制，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為生發(fā)于本土的基層社會治理經(jīng)驗(yàn)，對少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理具有重要的指導(dǎo)引領(lǐng)作用和實(shí)踐應(yīng)用價值。

(二)新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”植入民族地區(qū)基層政府治理具有契合性

費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中認(rèn)為中國基層社會的特性是“鄉(xiāng)土性”。村與村之間相對孤立與隔膜的關(guān)系決定了鄉(xiāng)土社會的地方性。在這樣的熟人社會中，形成了以“己”為中心“差序格局”的社會結(jié)構(gòu)，決定著人與人之間關(guān)系的行為規(guī)范?！安钚蚋窬帧钡纳鐣怯蔁o數(shù)私人關(guān)系達(dá)成的附著道德要素的網(wǎng)絡(luò)，社會的秩序維持主要靠禮治，發(fā)生了矛盾糾紛主要靠長老、士紳等鄉(xiāng)土精英的內(nèi)生性權(quán)威來進(jìn)行調(diào)解[24]。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，現(xiàn)代化生活理念、方式的吸引，農(nóng)村人口尤其是青壯年人口不斷外流，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，熟人社會的特征已然發(fā)生了變化。隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的不斷解體，熟人社會的行為邏輯也發(fā)生著蛻變。道德、輿論、禮俗已無法承擔(dān)起規(guī)范社會成員的個體行為和調(diào)整社會關(guān)系的任務(wù)。吳重慶將中國農(nóng)村空心化之后的社會生活描述為“無主體熟人社會”，認(rèn)為無主體熟人社會相比熟人社會其特征是輿論失靈，“面子”貶值，社會資本流散，熟人社會特征的周期性呈現(xiàn)[25]。賀雪峰采用了“半熟人社會”概念來描述行政村逐步替代傳統(tǒng)自然村后，擁有相同的行政空間但缺乏共同生活空間的村民之間由熟識變?yōu)檎J(rèn)識，鄉(xiāng)村社會的行為環(huán)境與行為方式發(fā)生變遷的現(xiàn)實(shí)情況[26]。無論是描述為“無主體熟人社會”還是“半熟人社會”，都體現(xiàn)出從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的社會形態(tài)變遷過程中，由于村民之間聯(lián)系逐漸松散、利益訴求多元導(dǎo)致的輿論、道德在鄉(xiāng)村社會中的約束力降低，依靠內(nèi)生力量來維持社會秩序已不再可能。

在基層少數(shù)民族地區(qū)，也凸顯著這種社會形態(tài)的變化。土地(草場)承包責(zé)任制帶來的利益分化，大量農(nóng)牧民進(jìn)城務(wù)工，生產(chǎn)生活方式變化，交流與溝通的機(jī)會減少，加之少數(shù)民族地區(qū)地域廣闊，居住分散，村莊邊界本就模糊，傳統(tǒng)的依靠德高望重的鄉(xiāng)土精英內(nèi)生性權(quán)威的社會治理機(jī)制將被逐步瓦解，這在社會形態(tài)現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變過程中將是必然趨勢。隨著法治化進(jìn)程的推進(jìn)，法治將取代禮治，來自國家強(qiáng)大的外生力量逐漸在基層治理中發(fā)揮巨大作用。但從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代治理不可能一蹴而就，在基層少數(shù)民族地區(qū)，堅(jiān)持基層政府在社會治理中的主導(dǎo)作用，要保障民族群體的自治性，也要關(guān)注其基層自治特點(diǎn)。

50多年前的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”產(chǎn)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而非更大的城市，并非偶然，因?yàn)橹挥性卩l(xiāng)鎮(zhèn)這樣相對狹小和熟人社會的空間，才能更好地打破問題從發(fā)生到發(fā)現(xiàn)再到解決之間的信息區(qū)隔[27]。但楓橋的治理體制機(jī)制一直隨著社會治理需求的變化進(jìn)行著調(diào)整，進(jìn)入社會流動頻繁的互聯(lián)網(wǎng)時代，通過大數(shù)據(jù)信息整合、群防群治的信息收集構(gòu)建了信息疏通網(wǎng)絡(luò)，解決了信息不對稱這一基層社會治理中的障礙，延續(xù)了“矛盾的就地解決”。無論是20世紀(jì)60年代傳統(tǒng)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，改革開放初期的發(fā)展中“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，還是新時代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，其核心內(nèi)涵始終是“發(fā)動群眾，依靠群眾，化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”。在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的重要轉(zhuǎn)型期，面對治理環(huán)境變化和新時代的社會治理要求，民族地區(qū)政府應(yīng)及時轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式，實(shí)現(xiàn)治理理念、治理目標(biāo)、治理方式、治理能力的轉(zhuǎn)型，通過治理效果來體現(xiàn)國家民族政策和民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性。

(三)新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與民族地區(qū)的基層政府治理具有同質(zhì)性

少數(shù)民族地區(qū)由于實(shí)行民族區(qū)域自治制度，享有一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的自治權(quán)，加之歷史傳統(tǒng)、語言文化、風(fēng)俗習(xí)慣方面的差異性，民族地區(qū)社會治理的特殊性就體現(xiàn)在對民族地區(qū)差異性導(dǎo)致的民族地區(qū)社會治理環(huán)境特殊性的認(rèn)同和回應(yīng)上。民族地區(qū)社會治理環(huán)境的特殊性既有地理環(huán)境也有近年來特殊的政治環(huán)境[9]69，主要體現(xiàn)在生態(tài)條件脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、維護(hù)社會穩(wěn)定成本、歷史文化傳統(tǒng)的特殊性等方面。一些邊疆少數(shù)民族地區(qū)受相對惡劣的自然條件所限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展相對緩慢。由于一些試圖分裂我國的境外政治勢力的支持和鼓動，基層民族地區(qū)維護(hù)社會穩(wěn)定的治理任務(wù)相對較重，為防止境外政治勢力利用民族問題、宗教問題在民族地區(qū)制造事端，民族地區(qū)基層政府在維護(hù)穩(wěn)定方面的治理成本也相對較高。文化的特殊性也成為民族地區(qū)社會治理環(huán)境特殊性的重要因素。另外，一些經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期帶來的社會問題在民族地區(qū)基層也同樣存在，如城鎮(zhèn)化帶來的失地農(nóng)民問題、生態(tài)環(huán)境問題、人口外流、留守老人兒童等問題，“有些普遍性社會矛盾發(fā)生在民族自治地方，因?yàn)槠渫话l(fā)性和極端性，往往使人誤認(rèn)為其是民族問題”[10]66。普遍性社會問題又與民族問題交織在一起，影響了基層政府治理決策的及時性和準(zhǔn)確性。

民族地區(qū)的基層社會治理環(huán)境既有基層社會治理中的普遍性問題，也有民族地區(qū)的特殊性問題，但從“共建共治共享的社會治理格局”這一治理目標(biāo)上來說，無論是民族地區(qū)，還是其他地區(qū)的基層社會治理，并不存在差異性。社會的和諧穩(wěn)定是國家、社會、民族發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，有效化解矛盾糾紛，提升社會治理的科學(xué)性、實(shí)效性、法治化程度，新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)造的“多部門聯(lián)動、多主體參與、多方式開展的糾紛解決模式”[28]是具有可復(fù)制性、可推廣性的一套成熟的基層社會治理經(jīng)驗(yàn)。因應(yīng)新時期社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，滿足人民日益增長的美好生活需要，在今后較長的時間內(nèi)，新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對民族地區(qū)矛盾糾紛多元解決機(jī)制的構(gòu)建，提升政府治理能力的提升都具有現(xiàn)實(shí)意義。

三、對少數(shù)民族地區(qū)基層政府行政法治改革之新啟示

根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會和人民政府。民族自治地方的人民政府既行使一級地方行政機(jī)關(guān)的職能，又因其自治機(jī)關(guān)的特殊性享有一定的行政自治權(quán)。但少數(shù)民族地區(qū)的基層政府，即相應(yīng)的縣、鄉(xiāng)一級政府與民族區(qū)域自治法規(guī)定的自治機(jī)關(guān)并不能一一對應(yīng)。高一層級的自治區(qū)域下轄的低一層級區(qū)域并非全部都是自治區(qū)域，省級自治地方即自治區(qū)下轄既包括行使自治權(quán)的自治州，也包括其他非自治地市州，自治州下轄區(qū)域也包括行使自治權(quán)的自治縣，也包括其他非自治縣區(qū)。自治區(qū)、自治州區(qū)域內(nèi)一些少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也并非都屬于自治縣管轄。這種自治區(qū)域交叉復(fù)雜的情況是否意味著自治州下轄的非自治縣區(qū)、非自治縣下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其地方治理中的行政職能行使就不具備自治性和自主性呢？答案是否定的，原因在于：第一，民族區(qū)域自治是在統(tǒng)一的中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)以民族為主體實(shí)行區(qū)域自治的政治制度和地方制度[29]。自治區(qū)、自治州區(qū)域內(nèi)的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是在中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)，在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和上級人民政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)和發(fā)展需要，依法行使管理本地方公共事務(wù)的職責(zé)。第二，根據(jù)美國人類學(xué)家克利福德·格爾茨的地方知識理論，法律對社會事實(shí)而言據(jù)有建構(gòu)性功能，對于普遍性框架下的特定事物加以處斷的規(guī)則仿佛就是完全按照這些事件的性格、本質(zhì)自然而然地召喚出的[30]。法律憑借地方知識運(yùn)作，能夠?yàn)樘囟ǖ胤降奶囟ㄉ鐣F(xiàn)實(shí)起到特定的建構(gòu)意義，這也是少數(shù)民族地區(qū)基層政府運(yùn)用法律實(shí)施地方治理的合理性基礎(chǔ)。第三，隨著行政國家、福利國家的興起，政府行政權(quán)能急劇膨脹和擴(kuò)張，承擔(dān)了大量公共物品和公共服務(wù)的供給職能，民眾對政府治理效果的期待也逐漸增多。改進(jìn)政府公共事務(wù)管理的體制機(jī)制，推進(jìn)公共行政改革，必須在對政府行政活動進(jìn)行規(guī)范和控制的同時發(fā)揮其靈活性和自主性。這也是發(fā)揮少數(shù)民族地區(qū)政府在地方治理中的自主性的價值基礎(chǔ)。

(一)政府單一治理向政府主導(dǎo)、多元主體共治的轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)后，隨著公共服務(wù)的興起，公共服務(wù)成為政府主要職責(zé)，而日益龐大的公共服務(wù)需求決定了由政府直接承擔(dān)全部公共服務(wù)職能已不再可能，國家公共管理職能大量轉(zhuǎn)移，“作為國家之外的‘第三部門’的公共組織、社會團(tuán)體出現(xiàn)”[31]，一些公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)而由公共組織、社會團(tuán)體承擔(dān)。此時傳統(tǒng)行政法也從注重對行政權(quán)的制約逐步轉(zhuǎn)向制約的同時注重對服務(wù)行政的規(guī)范，行政法也出現(xiàn)了由消極而轉(zhuǎn)向積極的趨向，即由單純消極防止公民權(quán)利遭受侵害而轉(zhuǎn)向積極促進(jìn)公共服務(wù)的提供[32]。行政法的功能也逐漸從防御公民權(quán)利免受行政權(quán)力的不當(dāng)侵害轉(zhuǎn)向同時保障和實(shí)現(xiàn)公共利益、提高行政效率方面。紹興市黨委、政府提出了基層社會治理“一張網(wǎng)”，構(gòu)建了扁平一體、權(quán)責(zé)清晰、功能集成、運(yùn)行高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)管理體制機(jī)制，以優(yōu)化行政資源配置；在全市行政村(社區(qū))劃分網(wǎng)格，以網(wǎng)格為單位，在轄區(qū)民警指導(dǎo)下，組織網(wǎng)絡(luò)員參與社會治安防范和巡查；發(fā)揮城鄉(xiāng)和村民自治組織的作用，通過實(shí)行“鄰里互助”，消除安全隱患；建立人民調(diào)解組織、司法調(diào)解組織、行政調(diào)解組織、社會組織和群眾組織等多元主體矛盾化解體系[3]22-23。

新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”突出政府在基層治理中的主導(dǎo)地位的同時，注重建立城鄉(xiāng)居民、村民、社區(qū)、村民自治組織、人民調(diào)解組織等多元主體參與治理機(jī)制，其治理實(shí)踐順應(yīng)了傳統(tǒng)的由政府單一治理向現(xiàn)代多中心治理轉(zhuǎn)變的趨勢。政府雖是基層社會治理的主導(dǎo)，但在這種自下而上實(shí)現(xiàn)群防群治的模式之中，政府和群眾分別是制度實(shí)施和社會治理的主體[33]。與內(nèi)地各省市相比，基層少數(shù)民族地區(qū)強(qiáng)政府、弱社會的特征更加明顯。邊疆民族地區(qū)社會治理的“社會協(xié)同，公眾參與”兩方面都較為落后[11]32。民族地區(qū)基層政府承擔(dān)了大量公共服務(wù)職能，隨著社會的全面轉(zhuǎn)型，這種單向度的公共服務(wù)供給模式暴露出的弊端，不僅導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫，還造成資源浪費(fèi)、效率低下、服務(wù)成本高和服務(wù)質(zhì)量差等問題。另一方面，政府公共服務(wù)供給又不能夠滿足日益增長的社會公共需求。從公共服務(wù)和公共物品完全由政府部門提供轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣灾魏桶胱灾谓M織以及企業(yè)向公眾提供，公共服務(wù)的社會化顯得更為必要。由于歷史文化傳統(tǒng)的差異，民族地區(qū)公眾參與社會治理的意愿和能力有所欠缺，但在政府治理主導(dǎo)模式下，能否建立一套科學(xué)化、法治化程度高的治理機(jī)制，在實(shí)體和程序上能否為公眾參與治理提供必要條件才是決定性因素。互聯(lián)網(wǎng)時代，少數(shù)民族地區(qū)基層政府要引導(dǎo)提升社會公眾參與意識，并為社會公眾參與治理創(chuàng)造條件。民族地區(qū)地廣人稀，交通不便，基層政府應(yīng)開發(fā)運(yùn)用各類管理服務(wù)軟件與系統(tǒng)，為公眾不受時間、地域、氣候等客觀因素的限制，及時向行政機(jī)關(guān)提出意見建議、表達(dá)訴求，反映問題創(chuàng)造條件。在政府公共決策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督過程中都應(yīng)為公眾參與設(shè)置相應(yīng)的程序，通過信息公開、聽證、績效考評中的公眾參與，使各民族群體的多元利益訴求能夠得到充分表達(dá)的渠道，提升民族地區(qū)基層政府行政決策、行政過程的科學(xué)化、法治化程度。

在加強(qiáng)社會組織參與治理的過程中，民族地區(qū)政府在支持和培育社會組織發(fā)展的同時，要注意引導(dǎo)和管控。支持基層村民自治組織發(fā)揮治理作用，并引導(dǎo)和發(fā)揮現(xiàn)有社會團(tuán)體和社會組織在民族地區(qū)基層治理中的積極作用，如共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會社團(tuán)組織的作用。政府應(yīng)主導(dǎo)建立政府、社團(tuán)組織、企業(yè)等各方主體溝通協(xié)作的平臺，充分引導(dǎo)支持行業(yè)協(xié)會、商會、基金會、合作社以及學(xué)會、研究會等民間社團(tuán)組織及各類企業(yè)參與涉及少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公益事業(yè)等方面的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)，形成政府治理、多元主體參與和社會自我調(diào)節(jié)的良性互動。

(二)單向度決策向協(xié)商民主決策轉(zhuǎn)變

民族地區(qū)基層政府決策程序要符合民族地區(qū)的客觀實(shí)際，避免自上而下下達(dá)任務(wù)式的單向度決策方式，致力于形成科學(xué)的協(xié)商民主決策機(jī)制，真正體現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化。在決策過程中，要為區(qū)域內(nèi)各民族提供表達(dá)其利益訴求的渠道和機(jī)會，在作出決策時充分考慮各民族的利益訴求。需要強(qiáng)調(diào)的是，參與協(xié)商的民族群體應(yīng)當(dāng)包括所有居住在該區(qū)域內(nèi)的各民族群體，而不僅僅是實(shí)行區(qū)域自治的民族。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的是通過“充分的對話、論辯和溝通”[34]，在公共行政領(lǐng)域，只有保障多元利益主體平等充分地進(jìn)行對話、論辯和溝通、使不同的利益主體以公共利益為導(dǎo)向形成有效協(xié)商和商談機(jī)制，在協(xié)商中加深理解，在商談中形成共識，才能使原本存在一定利益沖突的各方主體形成一致意見，實(shí)現(xiàn)利益趨同和公共利益最大化。以溝通和商談為核心的協(xié)商民主決策機(jī)制能夠克服傳統(tǒng)的政府單向度決策模式的缺陷，有利于引導(dǎo)不同民族群體通過利益訴求的表達(dá)、溝通和協(xié)商，最終通過政府治理決策實(shí)現(xiàn)利益趨同，并對決策的有效實(shí)施產(chǎn)生積極影響。

“協(xié)商民主”概念由約瑟夫·畢塞特在20世紀(jì)80年代出版的《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一書中第一次提到，后經(jīng)羅爾斯、哈貝馬斯等西方學(xué)者的研究引發(fā)了廣泛的關(guān)注，其中哈貝馬斯對協(xié)商民主的闡述最為深入。哈貝馬斯的協(xié)商民主是在交往行為理論基礎(chǔ)上建構(gòu)的一種民主實(shí)現(xiàn)形式，認(rèn)為理性是人在生活實(shí)踐中通過學(xué)習(xí)而獲得的能力，實(shí)踐理性的集中體現(xiàn)就是人們相互間的交往行為，這種交往行為必須以語言作為中介，在交往行為中，每個人都有平等的發(fā)言權(quán)。凡討論公眾事務(wù)時，作出的決定必須為多數(shù)人贊同方能有效[35]。按照哈貝馬斯的設(shè)想，協(xié)商民主應(yīng)采取雙軌制模式，即公共領(lǐng)域中非正式意見形成的協(xié)商和影響決策的正式民主協(xié)商。哈貝馬斯所說的公共領(lǐng)域中非正式協(xié)商是公民就公共事務(wù)自由平等的討論、對話、協(xié)商，并不直接影響法律或公共決策，傾向于一種公共意見或公共輿論的形成。決策機(jī)構(gòu)的正式協(xié)商是正式的法律制度、公共決策形成層面的協(xié)商民主，規(guī)范的形成公共意志的民主程序[36]。協(xié)商民主決策機(jī)制契合了“從群眾中來、到群眾中去”黨的群眾路線傳統(tǒng)，符合正確處理社會轉(zhuǎn)型期不同利益主體的訴求和矛盾需求，強(qiáng)調(diào)涉及廣大群眾利益的行政決策初衷要群眾充分了解和理解，充分聽取群眾的意見表達(dá)，在溝通、協(xié)商的基礎(chǔ)上作出切合實(shí)際的決策?；鶎用褡宓貐^(qū)從地域空間跨度、人員群體范圍上看更應(yīng)注重開展協(xié)商民主，能夠?qū)⒉煌后w、不同民族、不同利益代表之間的理性對話、討論和溝通理性引入決策過程，提升公共決策的民主性、科學(xué)性。在有限的地域、人員、行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，理性協(xié)商、直接參與更具有可行性。如民族地區(qū)基層政府在作出涉及該地方生態(tài)環(huán)境資源利用和可持續(xù)發(fā)展決策時，應(yīng)由政府、區(qū)域內(nèi)各民族群眾、生態(tài)環(huán)保專家等各方主體進(jìn)行平等自由的意見表達(dá)、交涉和協(xié)商，通過各方參與和商談吸納各方意見，提升公共決策的合理性和正當(dāng)性。

(三)從權(quán)力制約到程序控制和效果激勵機(jī)制并重

隨著自然災(zāi)害、環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)、食品安全等公共事件的頻繁發(fā)生，風(fēng)險預(yù)防和治理已成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。邊疆多民族地區(qū)的社會治理交織著政治敏感、民族性、宗教性等特殊元素[37]，民族地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的破壞、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的地方利益訴求等，都隱含著潛在的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面風(fēng)險因素，一旦爆發(fā)，就可能引發(fā)系列的連鎖效應(yīng)，影響和破壞民族地區(qū)的社會秩序和社會穩(wěn)定。民族地區(qū)的高風(fēng)險因素也相應(yīng)地增加了政府治理的難度。

面對預(yù)防和治理各類公共風(fēng)險的需求，基于風(fēng)險規(guī)制的行政法的核心內(nèi)容發(fā)生著從行政行為到行政過程的嬗變，行政法也從單純的對行政權(quán)力的制約轉(zhuǎn)向同時注重對行政活動的全過程進(jìn)行規(guī)制并進(jìn)行全景式評價。具體到少數(shù)民族地區(qū)基層政府行政過程的規(guī)制而言，應(yīng)通過公民、社會組織、社會團(tuán)體對政府行政過程的制度化參與，通過對行政過程事先設(shè)置的程序規(guī)范對行政權(quán)加以約束實(shí)現(xiàn)對政府治理決策和過程的內(nèi)外部規(guī)制。政府及其職能部門在作出行政決定過程中，應(yīng)當(dāng)充分保障行政相對人的程序權(quán)利。作出決定前要向行政相對人表明身份、說明理由，保障相對人了解、要求回避、申辯等權(quán)利，作出涉及相對人重大權(quán)益的行政處理前保障其聽證權(quán)。政府在開展信息公開、調(diào)查取證、審查回避申請、聽證、作出處理、告知等具體程序中也應(yīng)充分保障相對人的程序權(quán)利?，F(xiàn)代行政程序制度的設(shè)置目標(biāo)就在于通過相對人對政府行政過程的參與，改變傳統(tǒng)單向模式下的不對等性和強(qiáng)制性的行政過程，發(fā)揮相對人在行政決定過程中的積極作用，提高行政決定的準(zhǔn)確性和可實(shí)施性。

傳統(tǒng)行政法為避免公民權(quán)利受到公權(quán)力的不當(dāng)侵害，注重對行政權(quán)的制約，相應(yīng)設(shè)置了懲戒機(jī)制的規(guī)定，以抑制行政主體的行政違法(包括不當(dāng))行為，在監(jiān)督和考核中要受到否定性評價，承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。而對行政主體一方的片面制約不利于激勵和發(fā)揮相對方的能動性，也容易造成行政主體積極行政的桎梏，因此平衡論者認(rèn)為，既激勵行政主體積極行政、為公眾謀求更多的公益，又激勵相對方積極實(shí)踐法定權(quán)利、參與行政，以實(shí)現(xiàn)私益的遞增[38]。行政法上的激勵機(jī)制通過物質(zhì)、精神等方面手段來正面引導(dǎo)行政主體工作人員、行政相對方積極履行職責(zé)，積極參與行政，最終實(shí)現(xiàn)社會公正的價值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會的持續(xù)發(fā)展和秩序穩(wěn)定。少數(shù)民族地區(qū)基層政府應(yīng)建立治理效果激勵機(jī)制。對在履職中恪盡職守，盡職盡責(zé)，工作成效提出的行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員或基層職能部門，應(yīng)當(dāng)給予積極評價，從精神和物質(zhì)兩方面進(jìn)行獎勵。對那些積極參與社會治理，為促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步作出貢獻(xiàn)的社會團(tuán)體、社會組織，積極建言獻(xiàn)策，參與政府決策的公民個人，應(yīng)當(dāng)給予行政獎勵。從當(dāng)下共建共治共享的社會治理格局和維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會秩序需求上看，無論是通過效果激勵引導(dǎo)促進(jìn)政府、公務(wù)員、社會組織和公民致力于積極治理，還是通過對行政權(quán)的制約控制政府在治理中的權(quán)力濫用，都在形成現(xiàn)代社會治理格局，各民族共同繁榮發(fā)展這一目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了利益統(tǒng)一。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為一種傳統(tǒng)社會管理經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)展中也曾遭遇挑戰(zhàn)、面臨困惑和問題[39]，但由于及時實(shí)現(xiàn)了契合新時期社會治理要求的轉(zhuǎn)型，發(fā)展成為基層社會治理典范的新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。民族地區(qū)的基層政府面對民族地區(qū)差異性導(dǎo)致的民族地區(qū)特殊社會治理環(huán)境，相比其他地區(qū)需要克服更多的困難和問題。在法治國家、法治社會、法治政府一體建設(shè)命題下，民族地區(qū)基層政府應(yīng)在堅(jiān)持全局性和特殊性相統(tǒng)一的前提下不斷回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，建立完善政府治理主導(dǎo)模式下的多元主體共治，機(jī)制，在實(shí)體和程序上為公眾參與治理創(chuàng)造條件。在決策過程中充分考慮各民族的利益訴求，建立科學(xué)的協(xié)商民主決策機(jī)制。通過行政程序控制行政權(quán)力的同時建立治理效果激勵機(jī)制。實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政治發(fā)展和歷史文化傳統(tǒng)相適應(yīng)的治理體制機(jī)制和治理能力建設(shè)目標(biāo)，必須從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，對民族地區(qū)地方治理重點(diǎn)、治理方式、治理機(jī)制作出符合建設(shè)現(xiàn)代法治政府目標(biāo)的調(diào)整和轉(zhuǎn)向。