河南省城鄉(xiāng)統籌建設用地市場建立過程中的問題、原因與對策研究

文/曹飛 河南財經政法大學 工程管理與房地產學院 河南鄭州 450046

1、河南省城鄉(xiāng)統籌建設用地市場建立的時代背景及歷程

《憲法》規(guī)定城市市區(qū)的土地屬國家所有，農村和市郊地區(qū)的土地除規(guī)定為國家所有的以外為農民集體所有，這表示我國土地只有公有制程度較高的國家所有土地和公有制程度較低的集體所有土地。 同時《土地管理法》規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，上述規(guī)定表明建設用地必須依法使用國有土地。其有一個例外，《土地管理法》規(guī)定興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)用地。由上可見，土地征收（由集體土地轉換為國有土地）成為正常情況下使用集體土地的唯一合法途徑。這就是城鄉(xiāng)二元分割、地方政府雙邊壟斷的建設用地市場，其為我國城鎮(zhèn)化建設以土地出讓金、土地金融等形式提供了巨大的資金來源，但也帶來一系列經濟和社會、生態(tài)問題。因此十七屆（2008年）、十八屆三中全會（2013年）分別提出“建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場”、“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。這就是河南省城鄉(xiāng)統籌建設用地市場建立并深入推進的全國宏觀背景

就河南省而言，最早探索城鄉(xiāng)統一建設用地市場的政策為“鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作”，其最早由（國發(fā)〔2004〕28號）和（國土資發(fā)〔2005〕207號）提出，河南省于2006年出臺文件規(guī)范實施，其以市場化的方式顯化了部分農村建設用地價值，同時給城鎮(zhèn)發(fā)展提供了用地指標，這是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的雛形，隨后，這項政策升級為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，河南省于2009年出臺了《河南省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點暫行辦法》，正式試點實施增加掛鉤政策。隨后的2012年國土資源部與河南省政府簽訂了共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區(qū)建設合作協議》，其特許河南先行先試“人地掛鉤”政策，人地掛鉤是人口城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的耦合產物，自2013年來，河南省信陽市等地作為試點積極實施“人地掛鉤”政策，在農地保護和城鎮(zhèn)化推進間的矛盾、耕地占補平衡政策上則推動在2012年前后積極實施耕地占補平衡指標市場化交易。中央十八屆三中全會舉行以后，河南省城鄉(xiāng)統籌建設用地市場邁出更大步伐：2015年中央從全國選取33個試點縣推動農村集體經營性建設用地入市、宅基地和征地制度等“三塊地”改革，河南省長垣縣為試點縣已實施3年，這是建立城鄉(xiāng)統一建設用地市場的最直接探索；進而2016年城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在住宅房地產開發(fā)用地領域的探索“宅基地券”政策在河南鄭州實施（與重慶、成都等地的“地票”有相似的地方，鄭州版“地票”）；2017年《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》決定河南省鄭州市為全國13個城市中的首批試點城市。這些都在為中央政府實現“到2020年，城鄉(xiāng)統一的建設用地市場基本建立，兼顧國家、集體、個人的資源收益分配機制基本形成”所進行的重要地方實踐。

2、河南省城鄉(xiāng)統籌建設用地市場建立中存在的核心問題

2.1 集體土地入市范圍有限

2015年確定的全國集體土地入市的33個試點縣（區(qū)）中入市的集體土地限定為集體經營性建設用地，隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化模式的推進，集體企業(yè)和集體經濟已在上世紀90年代全面萎縮，而民營經濟不斷擴大。集體經營性建設用地中的一大部分為歷史遺留下來的建設用地，《土地管理法》中對這部分用地也有明確規(guī)定：使用這部分土地可以不用經過政府征收。因此集體經營性建設用地入市的入市范圍的確立仍然是在《土地管理法》確定的基本框架內，只是在用地方上擴大到集體企業(yè)以外的其他主體，雖然有積極因素，但這種積極因素因為這部分土地占比非常低而顯得不夠大：在農村所有的建設用地中，宅基地一項占比就達到了70%，而集體經營性建設用地比例僅10%左右。在河南省長垣縣的試點中也突出的表現出了這一點，全縣經過挖掘、確權后的集體經營性建設用地所占全縣建設用地的比例極其有限，僅為3500畝且分布分散，對土地市場的影響僅有象征意義。

2.2 集體土地入市依據不足

中央對集體經營性建設用地入市設置的前置條件為“符合規(guī)劃和用途管制”，前者一般指的是城鄉(xiāng)規(guī)劃，其主要以空間管制為主，指標管控為輔。后者一般指的是土地用途管制，其主要以指標管控為主，空間管制為輔。不論是全國33個試點縣（區(qū)）還是試點縣（區(qū)）以外的地區(qū)，城市規(guī)劃區(qū)以外的城鄉(xiāng)規(guī)劃（控規(guī)等）都非常薄弱甚至沒有覆蓋，這導致了“符合規(guī)劃和用途規(guī)劃”的前者依據不足。而對于土地用途管制規(guī)劃，因其主要是指標管控，因此集體土地入市涉及到有多少建設用地指標分配給集體經營性建設用地情況，沒有對應的建設用地指標，集體土地入市的符合“用途管制”條件就不能被滿足。而且，即使有入市地區(qū)同時有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制全覆蓋，常常存在空間管制上土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃矛盾不一致，且這種不一致比例通常非常大，同樣導致入市依據缺失。以河南省長垣縣為例，在經過充分摸查調研基礎上確定的入市土地地塊后，面臨著上述問題，長垣縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃尚未編制，而編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚存著多規(guī)不一致的情況。

2.3 集體經營性建設用地入市與征地制度改革的關系尚未厘清

集體經營性建設用地入市和征地制度改革實際上是一面鏡子的兩面：表現在土地利用制度改革中的一個問題的兩個方面，即征地數量多，集體經營性建設用地入市數量必然少，而征地數量少，集體經營性建設用地數量必然多。因此集體經營性建設用地入市的改革除了自身的因素影響其試點效果外，征地制度改革也將直接決定其試點政策效果。而征地制度改革中的難點為公共利益的確定，國際通行的征地公理為：征收中的公共利益界定是土地征收制度中核心的一環(huán)。只有基于公共利益政府才能行使征收權，這是各國的通行法例，不少發(fā)達國家在是否要實施征收時多采用否定式的法例，即除非是出于公共利益，否則不能實施征收，但并不是只要有公共利益就可以實施征收行為。美國憲法、法國人權宣言、德國基本法等均做出了類似的規(guī)定。其中美國憲法修正案凸出了公共利益和公正補償、法國人權宣言突出了預先公平的賠償和合法認定的公共必需的需要等。因此公共利益的內涵標準與范圍、確定公共利益的機構與程序將是決定征收與否的關鍵點。而河南省長垣縣的試點中同樣存在公共利益爭議大，雖然其制定了《長垣縣征地補償安置爭議裁決操作辦法（試行）》、《長垣縣土地增值收益的核算辦法》、《土地增值收益在農民集體內部合理分配和使用的指導意見》，但制度化合理化的公共利益確定方法程序有待探索。只有征地制度改革到位，集體經營性建設用地改革方能到位，這是改革的難點所在，核心在于公共利益的確定機構、確定辦法和合理合法程序。

2.4 河南“地票”和集體建設用地建設租賃住房政策的探索與其他制度的銜接不足

相對于四川成都和重慶等地的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤升級版的“地票”制度，河南省在鄭州市（市內八區(qū)）實施了商品住宅用地出讓“持券準入” 政策，購買主體為房地產開發(fā)企業(yè)，這種宅基地券為A券。還有宅基地B券，性質為非住宅用地，其購買主體為省內縣級人民政府和政府批準的園區(qū)。而在2017年，國土資源部和住建部又確定鄭州市為全國13個利用集體建設用地建設租賃住房的政策城市。而在全國“三塊地”改革中，試點地區(qū)都是縣（區(qū)）而非中心城區(qū)，其集體經營性建設用地基本被限制在非住宅用地性質上。從上述可以看到，在城鄉(xiāng)統一土地市場建立的工具：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策使用上，試點中將住宅用地和工商用地截然分開，住宅用地用于區(qū)域中心城市，工商業(yè)用地用于中小城市，這種政策分割是否會產生土地資源在不同用途間配置效率的降低值得思考，同時也使得宅基地券政策與集體經營性建設用地入市制度改革、征地制度改革的不同政策改革間銜接度不夠，不利于系統全面觀察各項政策的效果。而利用集體建設用地建設租賃住房的試點政策既為了解決中心城市居住問題，同時也是破解“小產權房”的合理探索，其更應該與上述其他政策銜接以全面系統政策績效。

3、河南省城鄉(xiāng)統籌建設用地市場建立障礙的體制機制原因解構

3.1 集體土地產權制度不明晰，產權體系良好運行機制尚待發(fā)掘

我國農村土地歸農民集體所有，這里的集體所有，從理論上講是“按份共有”還是“共同共有”，還是基于特殊國情的“集體共有所有”，尚無明確結論。從實踐中講農村宅基地正在探索所有權-資格權-使用權等三權分置，而承包地則在探索所有權-承包權-經營權等三權分置，有地方則探索實施土地股份制改革。理論上的不確定和實踐中的多樣性說明了土地土地產權的復雜性。其在土地所有者、農民農戶和土地使用者之間產生了雙方或多方復雜關系。因此在城鄉(xiāng)建設用地統一市場建立的過程中，存在著入市收益如何在集體土地所有者、農民和其他主體（如政府和用地企業(yè)）之間分配的問題，尤其是在集體土地所有者和農民之間如何分配、如何使用。也同樣存在著入市主體、入市程序哪個主體來定，如何防止所有權剝奪農民權利但同時又保障集體所有權的方法機制等有待實踐，總結來說，良好運行的土地產權機制尚待實踐和理論發(fā)掘。

3.2 土地用途管制下不同政策探索間的內生矛盾一直存在

在既有的土地用途管制框架下，不論是集體經營性建設用地入市、征地制度改革、還是征地制度改革與集體經營性建設用地入市，抑或其他相關土地政策，都將面臨著重大矛盾問題，這個矛盾問題首先來源于征地制度和集體經營性建設用地，但最直接的將是征地制度改革：雖然我國和世界各國征地成立的前提基本都是基于公共利益需要，但我國《土地管理法》明確規(guī)定建設用地規(guī)模受到土地用途管制約束即建設用地指標約束，如果是基于公共利益需要而需要征地但沒有相應的用地指標，這就使得公共利益存在被架空的可能，在某種程度上可以說用途管制決定了征地而非公共利益決定了征地制度。在集體經營性建設用地入市改革中雖然并非基于公共利益，但同樣受到建設用地指標約束問題。更重要的原因則是其與征地制度改革是一面鏡子的兩面，如果征地制度改革不到位，則集體經營性建設用地入市改革也難以到位。

3.3 地方政府對建設城鄉(xiāng)統一建設用地市場的激勵與約束機制不健全

地方政府財力如何在集體土地入市改革中得以保障和相關的激勵約束機制尚有待探索。分稅制改革后，相對于改革前，地方財政本身確實存在較大的財政缺口且持續(xù)如此，但中央通過龐大的轉移支付系統將中央財政等轉移至地方政府而基本平衡了因分稅制所帶來的財政缺口。近20年的中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和城市房地產市場發(fā)展高度耦合，土地出讓金及相關土地金融、稅費等極大程度上支撐了中國快速進行的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需要的大量資本，雖然這種城鎮(zhèn)化的各項成本較高，但其績效也較為明顯。地方政府如果在集體土地入市中的財力不能得以保障的話，其推動改革的積極性勢必下降，其可以在建設用地指標減少配置于集體土地入市而更多的配置到土地征收上，從短期還是長期來看，建立城鄉(xiāng)統一建設用地市場的激勵與約束機制都將直接影響其政策的最終績效。

3.4 政策內、政策間的協同性耦合性尚有較大的提升空間

推動土地制度改革的核心難點雖然是土地利益的分配機制問題，但不同土地政策間的協同同樣至關重要。改革之間的耦合性、關聯性和系統性直接影響到對不同政策績效的觀察，以及不同政策間銜接是否存在制度間隙和矛盾。將土地制度改革的推進視為一項系統工程的話，目前的各項試點和土地新政策推進過程中的政策分割性、碎片化程度較高，政策之間尚缺乏全面的聯動和集成機制，在整體的總體效應和總體效果上有優(yōu)化空間。同時，對于各項土地政策內部來說，自上而下的強制推行和自下而上的誘致推動協同進行方面也存在一定不足。從治理的角度來講，各主體間的互動參與、各政策間的系統耦合，對于建立城鄉(xiāng)統一建設用地市場至關重要。

4、破解河南省城鄉(xiāng)統籌建設用地市場建立障礙的政策建議

4.1 摸清集體土地入市土地情況并探索確立入市主體及利益分配機制

對于集體經營性建設用地入市改革，全面調查存量土地中可上市交易的土地，進行產權登記，產權登記不僅包括土地所有權登記，更重要的是土地使用權登記，土地收益是直接基于土地使用而產生。因農村土地的所有者在現實中有農村集體經濟組織、村民委員全體農民、股份制農民集體等不同的實踐形式，在土地確權的基礎上，確立集體經營性建設用地入市的主體，入市規(guī)則、利益分配機制則在入市主體的引導下經過農民集體協商產生，防止入市過程中產生突出的“委托-代理”問題。

4.2 建立健全集體經營性入市的規(guī)劃和用途管制前提

針對入市前置條件缺失的情況，首先要完善市域、縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的村鎮(zhèn)規(guī)劃，其中主要的為控制性規(guī)劃，對已經已經建立了村鎮(zhèn)規(guī)劃體系的鄉(xiāng)村鎮(zhèn)，則將工作重心放在評估村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地用途管制和國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接程度，尤其是要注重空間上村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接，促進多規(guī)合一，在制定村鎮(zhèn)規(guī)劃時，應充分運用協同治理理念，擴大農村集體經濟組織、農民的規(guī)劃參與度，奠定集體經營性建設用地入市的基礎，使之更符合市場要求而非政府資源配置。

4.3 完善征地制度為集體土地入市奠定基礎

由于征地數量和集體土地入市數量是此消彼長的關系，因此建立城鄉(xiāng)統一建設用地市場的重中之重不僅在于集體土地入市本身，也在征地制度，積極探索國外征地制度，合理界定公共利益確定的主體、公共利益確定的程序和征地補償、相關救濟機制為關鍵。實踐中在借鑒英、美、德、日等國的征地制度的同時，應充分發(fā)揮農民、農村集體在征地制度改革重點主動性積極性，引導農民和農民集體參與上述相關制度的探索制定。代表公共利益的土地用途管制、城鄉(xiāng)規(guī)劃及公共利益本身確定之間的關系也更進一步從理論上探索，在實踐中摸索。

4.4 政府作為政策推動者和利益主體的角色不能忽視

在經營性建設用地入市的初級城鄉(xiāng)建設用地統一市場建立階段，集體土地入市政策對地方政府土地收益影響尚不大，但從長遠看，建立合理的國家-集體-農民之間的土地增值收益分配機制迫在眉睫，此時相關機制的探索制度成本小，探索空間大。政府以稅收、調節(jié)金或其他形式參與收益分配，分配的比例、分配比例的決定機制等亟待探索確立。同時，作為政策推動者，政府應該完善相關的土地交易管理機構、評估機構、交易平臺，充分利用社會資源跟蹤研究政策推動情況，及時把握最新政策進展中的問題與績效。同時，為了提升政策之間的協同性，中央政府和地方政府在推進相關改革時，應充分考慮各項土地政策之間的銜接性，降低新政策之間非協調產生的政策試點盲區(qū)成本。