新常態(tài)下提升高校內(nèi)部審計質(zhì)量的思考

(湖南科技大學(xué) 審計處, 湖南 湘潭 411201)

從社會職能看，我國公立高等學(xué)校是從事教學(xué)和科研并服務(wù)于社會的事業(yè)單位；從經(jīng)濟屬性看，高校是具有“類企業(yè)”性質(zhì)的復(fù)雜經(jīng)濟實體，以良好的內(nèi)部治理來防范和抵御可能的經(jīng)濟風(fēng)險才能促進高等學(xué)校穩(wěn)步發(fā)展。在我國經(jīng)濟步入新常態(tài)背景下，高等院校如何依法對其自身及所屬單位的財務(wù)收支等有關(guān)經(jīng)濟活動的效益和真實性與合法性進行獨立監(jiān)督、評價、鑒證和服務(wù)〔1〕，迫切需要強有力的高校內(nèi)部審計來保證。隨著內(nèi)部審計目標(biāo)的變化，內(nèi)部審計機制也應(yīng)隨之變化。因此，實現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部審計機制創(chuàng)新，使內(nèi)部審計工作制度化、規(guī)范化，以便健全高校內(nèi)部控制、完善風(fēng)險管控機制，讓高校內(nèi)部審計部門更好地為高校管理提供增值服務(wù)，就具有十分重要的意義。

一、新常態(tài)下高校內(nèi)部審計的機遇與挑戰(zhàn)

在經(jīng)濟新常態(tài)下，內(nèi)部審計工作越來越得到高校領(lǐng)導(dǎo)的重視，內(nèi)部審計地位逐步提高，內(nèi)部審計在組織中的作用日益凸顯；與此同時，對審計工作的要求也越來越高。在這種情況下，高校內(nèi)部審計迎來了更好的發(fā)展機遇，也面臨巨大的挑戰(zhàn)。

1.審計范圍不斷擴大，審計責(zé)任日益增加

根據(jù)國務(wù)院頒布的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，審計機構(gòu)要建立健全與審計全覆蓋相適應(yīng)的工作機制，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實施，注重實效，堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，通過在一定周期內(nèi)對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行全面審計，實現(xiàn)審計全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)。這就要求內(nèi)部審計要充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，通過審計全覆蓋發(fā)現(xiàn)高校重大決策部署執(zhí)行中存在的突出問題和重大違紀違法問題，維護財經(jīng)法紀，促進廉政建設(shè)；反映高校管理中存在的突出矛盾和風(fēng)險隱患，注重從體制機制層面分析原因和提出建議，促進改革深化和體制機制的創(chuàng)新。由于審計范圍不斷擴大，高校內(nèi)部審計機構(gòu)不能只關(guān)注預(yù)算資金使用的安全性，還要關(guān)注中央“八項規(guī)定”落實情況、預(yù)算資金使用績效、高?！叭匾淮蟆笔录Q策和管理風(fēng)險等，這些變化使得審計人員承擔(dān)的責(zé)任也相應(yīng)增加。

2.審計工作難度加大，審計方法期待創(chuàng)新

目前，大部分高校管理層對內(nèi)部審計工作很重視，但在審計項目的確定上未能與高校的發(fā)展和管理層關(guān)注點有機結(jié)合起來，導(dǎo)致一些高校內(nèi)部審計工作仍然重資金審計、輕績效審計，只以財務(wù)收支審計為工作重點。在審計項目的安排上，有的高校以資金審計項目為主，對大型儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)投資審計鮮有涉及，從項目立項、工程招投標(biāo)到項目(工程)預(yù)決算的全過程跟蹤審計仍在摸索階段，因此高校內(nèi)部審計還未能深入監(jiān)督本單位的基礎(chǔ)建設(shè)及維修工程和大宗物資采購項目。由于風(fēng)險意識淡薄，部分高校沒有開展內(nèi)部控制制度審計，沒能對單位內(nèi)部控制的制度、流程等的建立、健全和執(zhí)行情況進行有重點、有針對性的評價，無法從制度制定和制度執(zhí)行層面為制定規(guī)范、系統(tǒng)、完整的管理制度提供有價值的建議。這些現(xiàn)象的存在，使得高校內(nèi)部審計報告的參考價值大打折扣，與組織管理者期望值的差距較大，反過來又導(dǎo)致審計工作難度加大。

3.外部競爭日趨激烈，工作壓力加大

國家工商總局宣布，2014年3月1日起全面停止對領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的有限責(zé)任公司、股份有限公司、非公司企業(yè)法人、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)及其分支機構(gòu)、來華從事經(jīng)營活動的外國(地區(qū))企業(yè)及其他經(jīng)營單位的企業(yè)進行年檢，而為企業(yè)提供工商年檢驗資報告是會計師事務(wù)所和執(zhí)業(yè)的注冊會計師從事的主要業(yè)務(wù)之一。數(shù)據(jù)顯示，2010～2014年中國注冊會計師行業(yè)非證券所業(yè)務(wù)普遍減少50%以上，其中中小型非證券所的業(yè)務(wù)收入遭受的沖擊更為嚴重，2000家小型事務(wù)所的驗資業(yè)務(wù)縮至原有規(guī)模的38%，年審業(yè)務(wù)則縮小至原有規(guī)模的89%。核心業(yè)務(wù)的消失直接威脅到會計師事務(wù)所的生存，會計師事務(wù)所和從業(yè)者開始思考業(yè)務(wù)和發(fā)展上的轉(zhuǎn)型。目前，會計師事務(wù)所開始代理內(nèi)部審計業(yè)務(wù)，并在這一新涉足的領(lǐng)域呈現(xiàn)發(fā)展勢頭，在一些高校，大型的審計項目已有全部或部分委托會計師事務(wù)所代理的先例。在專業(yè)水平和視野上，內(nèi)部審計人員相對注冊會計師而言處于劣勢，外部競爭的日趨激烈，導(dǎo)致高校內(nèi)部審計人員工作壓力加大。

4.人員素質(zhì)不高，難以滿足日益提高的審計需求

在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，因?qū)徲嬋采w的要求，高校內(nèi)部審計不僅僅是一般的綜合審計，它更應(yīng)關(guān)注高校重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)中存在的問題。由于高等學(xué)校內(nèi)部審計人員大多出身會計類專業(yè)，知識結(jié)構(gòu)比較單一，知識面狹窄，對法律法規(guī)不熟悉，會計和審計方面理論水平有限，缺乏創(chuàng)新精神，審計方法一成不變，因而審計質(zhì)量堪憂。部分高校的內(nèi)部審計人員缺乏對審計業(yè)務(wù)的鉆研，不能深刻理解高校長期、短期戰(zhàn)略，無法將組織目標(biāo)和審計目的有效結(jié)合，內(nèi)部審計與管理層缺乏溝通；年紀大一點的同志存在知識未及時更新、知識結(jié)構(gòu)不合理的情況。而要在內(nèi)部審計過程中發(fā)現(xiàn)問題并提出切實可行的辦法及建議，這就要求內(nèi)部審計人員要具有先進的組織治理方面的知識。而當(dāng)前高校內(nèi)部審計隊伍距高校希望內(nèi)部審計所要求達到的效果還有較大的差距。

二、高校內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀與新常態(tài)審計要求的罅隙

伴隨著我國不斷深化高等教育管理體制的改革，高校辦學(xué)自主權(quán)越來越大，面向社會和市場的法人實體，有著不斷擴大的辦學(xué)規(guī)模和日趨多元的辦學(xué)經(jīng)費來源。《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要(2010—2020)》明確建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)首先要抓治理結(jié)構(gòu)和章程建設(shè)，而內(nèi)部審計不可避免地要參與到學(xué)校的整體戰(zhàn)略和對高校內(nèi)部控制制度的籌劃和建設(shè)中〔2〕。

由于事業(yè)的迅猛發(fā)展，高校治理結(jié)構(gòu)中的不足也逐漸暴露。目前，高校管理層對內(nèi)部審計提出了新的更高的要求，即內(nèi)部審計部門的工作要與高校的整體戰(zhàn)略一致化，而我國目前高校內(nèi)部審計工作離這個目標(biāo)還有很大的差距。

1.審計理念滯后，內(nèi)部審計作用定位不清晰

高校內(nèi)部審計應(yīng)該是一種確認和咨詢活動，且這種活動是獨立、客觀的，它通過運用專門的方法，促進高校完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標(biāo)。從發(fā)展進程來看,內(nèi)部審計發(fā)展經(jīng)歷了服務(wù)于“查錯防弊”的賬簿導(dǎo)向內(nèi)部審計階段、著眼于“管理+效益”的內(nèi)部控制導(dǎo)向階段、致力于“增值服務(wù)”的風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部審計三個歷史階段〔3〕。

目前，我國高校絕大部分設(shè)立了獨立的內(nèi)部審計部門，但對內(nèi)部審計認識滯后，部分高校還停留在內(nèi)部審計作“經(jīng)濟警察”，審計員就是查處經(jīng)濟問題的“巡警”，對內(nèi)審的認識仍然停留在傳統(tǒng)的事后監(jiān)督上。這種認識集中表現(xiàn)在客觀上內(nèi)部審計未被賦予內(nèi)審全程參與經(jīng)濟管理、監(jiān)督經(jīng)濟活動過程的權(quán)限，但主觀上一旦出現(xiàn)問題，內(nèi)部審計就被寄予過高期望〔4〕。

2.審計功能窄化，缺乏風(fēng)險評價和風(fēng)險管理功能

確認和咨詢是內(nèi)部審計的基本職能，同時，內(nèi)部審計也是通過為組織提供確認和咨詢服務(wù)而參與風(fēng)險管理的過程。內(nèi)部審計人員通過一系列活動，定期評價高校的各種機制建設(shè)和風(fēng)險管理制度的效果，從而達到治理目標(biāo)。內(nèi)部審計參與風(fēng)險管理，可以最大限度地防范和控制不確定性給高校管理帶來的損失，以實現(xiàn)高校價值的增加，這與公司治理的最終目標(biāo)不謀而合。目前，高校在日益激烈的市場競爭中所面臨的經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險越來越大，但絕大多數(shù)高校內(nèi)部審計部門尚未建立一套完善的風(fēng)險管理機制來完善現(xiàn)代高校治理體系。

3.審計角色模糊，高校內(nèi)部審計部門核心功能被忽視

要實現(xiàn)有效的高校內(nèi)部控制，必須考核與評價并及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)運行中存在的缺陷和漏洞，并有針對性地提出改進內(nèi)部管理的措施。內(nèi)部審計部門是高校這個有機體的免疫系統(tǒng)，有能力更早地預(yù)測風(fēng)險，更精確地發(fā)現(xiàn)問題，并提出準(zhǔn)確地解決風(fēng)險問題、抵御“病害”的建議，促進其健全機能、改進機制、筑牢防線?，F(xiàn)階段，我國高校內(nèi)部審計主要行使的仍是監(jiān)督管理與維護財經(jīng)法紀等職能，其具有的管理、服務(wù)及建設(shè)等職能被忽視，而且因為內(nèi)部審計往往會受到多種因素之制約，導(dǎo)致高校內(nèi)部審計處在棄之可惜，而用則無用的難堪境地〔5〕。目前，高校內(nèi)部審計機制必須將審計關(guān)口前移，更多地發(fā)揮咨詢功能作用，使高校的內(nèi)審機制與其它內(nèi)控措施一起形成一個嚴密的、較為完整的體系，達到改善高校運營體系、提高風(fēng)險管理與控制水平的目的。

三、促進高校內(nèi)部審計機制全方位創(chuàng)新的應(yīng)對思路

審計署《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》指出，各級審計機關(guān)要適應(yīng)新常態(tài)，踐行新理念，堅持依法審計、實事求是，更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)。新常態(tài)下高校應(yīng)當(dāng)建立以注重風(fēng)險管理、以全過程控制為主線、以實現(xiàn)有效治理為目標(biāo)、以實現(xiàn)組織增值為最終目的，關(guān)注組織運營的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，致力高校可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的內(nèi)部審計機制，以提升內(nèi)部審計價值。因此，內(nèi)部審計機構(gòu)要圍繞立項、審計工作、審計結(jié)果與運用、審計評價等機制創(chuàng)新開展工作。

1.轉(zhuǎn)換審計理念，改善審計立項機制

內(nèi)部審計是高校治理結(jié)構(gòu)得以完善的保證,內(nèi)部審計的參與為高校治理結(jié)構(gòu)的完善保駕護航。將內(nèi)部審計納入學(xué)校的決策層，能在更高層級參與冶理，這是高校治理給內(nèi)部審計提供的良好控制環(huán)境。只有轉(zhuǎn)變職能定位，內(nèi)部審計才能成為健全高校治理的基石。內(nèi)部審計只有通過防范風(fēng)險、改進內(nèi)部管理，才能為高校創(chuàng)造效益，并推動高校優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。

近年來，國家層面越來越重視內(nèi)部審計工作，中國內(nèi)部審計協(xié)會賦予了高校內(nèi)部審計更明確的涵義：“通過對學(xué)校與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)活動及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風(fēng)險、創(chuàng)造效益，從而促進學(xué)校事業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)?！薄?〕這標(biāo)志著內(nèi)部審計除了原有的監(jiān)督、評價職能外，正朝著兼具咨詢服務(wù)、評估反饋、參與管理等多種職能的方向發(fā)展。

轉(zhuǎn)變職能定位給內(nèi)部審計為高校獻計獻策提供服務(wù)創(chuàng)造了良好的條件。內(nèi)部審計應(yīng)從“管理+效益”上著眼，為高校提供管理和咨詢等服務(wù)，為高校的健康發(fā)展出謀劃策。同時，可以進一步拓展業(yè)務(wù)范圍，在做好內(nèi)部控制審計的同時，摸索開展高校治理審計、風(fēng)險管理審計等新型項目，深入實踐，為建設(shè)特色現(xiàn)代大學(xué)提出意見及建議，實現(xiàn)為優(yōu)化高校治理結(jié)構(gòu)提供服務(wù)的目的〔2〕。

高校在確定年度審計計劃時，要改變以查找問題作為審計目標(biāo)的審計理念，實現(xiàn)由事后監(jiān)督向事前、事中預(yù)防，構(gòu)筑“免疫系統(tǒng)”防火墻轉(zhuǎn)變。從風(fēng)險管理的角度出發(fā)，關(guān)注高校運行的內(nèi)部控制、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)來確定審計項目。只有這樣，才能發(fā)揮內(nèi)部審計應(yīng)有的效能，不斷為高校管理制度的完善提供合理化的建議，才能成為高校良好發(fā)展的參謀。

2.創(chuàng)新審計方法，完善審計工作機制

內(nèi)部審計工作機制的完善給內(nèi)部審計為優(yōu)化高校內(nèi)部管理提供服務(wù)創(chuàng)造了條件。

第一，創(chuàng)新審計方法，構(gòu)建風(fēng)險導(dǎo)向與績效審計相結(jié)合的審計模式。改善風(fēng)險管理，在梳理業(yè)務(wù)、全面風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，通過對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險識別，根據(jù)風(fēng)險等級的排序，明確審計范圍及流程，找出關(guān)鍵控制點，制定詳細的審計方案，明確重點、有的放矢，以確保審計結(jié)果真實、可靠。通過揭示內(nèi)部控制設(shè)計與運行的有效性，并提出有效對策來化解或減少風(fēng)險，為學(xué)校的戰(zhàn)略決策、內(nèi)部控制等提供咨詢服務(wù)，提升高校的管理水平。同時，從監(jiān)督預(yù)算資金使用安全、合規(guī)向關(guān)注預(yù)算資金使用績效轉(zhuǎn)變，重點關(guān)注法律法規(guī)和財經(jīng)紀律執(zhí)行情況。通過設(shè)計高校項目經(jīng)費績效考核量化指標(biāo)等方式對專項經(jīng)費使用績效及實施效果進行考評，促進高校項目經(jīng)費管理實現(xiàn)整合專項、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高績效的目的。

第二，充分運用高校智慧校園建設(shè)成果，構(gòu)建大數(shù)據(jù)分析平臺，方便內(nèi)部審計人員借助信息技術(shù)，通過“加工”實現(xiàn)數(shù)據(jù)的“增值”，提高審計效率。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，內(nèi)部審計工作可以著眼于組織運營的方方面面，搜集并分析全面數(shù)據(jù)，其中包括財務(wù)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等結(jié)構(gòu)型數(shù)據(jù)，還包括流程、文字、圖片、音頻、視頻、網(wǎng)頁等非結(jié)構(gòu)型數(shù)據(jù)，雖然數(shù)據(jù)巨大且復(fù)雜，但進行有效處理后卻能挖掘其中有重要價值的信息，這能為內(nèi)部審計提供更直接、更客觀、更全面的審計證據(jù)支持，滿足內(nèi)部審計結(jié)果的綜合性需要〔7〕。

3.完善審計結(jié)果運用機制，提升審計地位

關(guān)注利益相關(guān)方需求，提高審計地位。IIA秘書長理查德·錢伯斯認為沒有利益相關(guān)方，內(nèi)部審計就沒有目標(biāo)。要想提高審計地位，就必須了解你的利益相關(guān)方，持續(xù)努力滿足甚至超越他們的期望〔8〕。高校內(nèi)部審計要對以下事項進行評價和確認：學(xué)校是否有良好的內(nèi)部控制制度來應(yīng)對各種風(fēng)險；學(xué)校下屬各職能部門負責(zé)人能否積極履職，有無慢作為、亂作為和不作為的現(xiàn)象，預(yù)算管理中的項目經(jīng)費設(shè)計合理與否；學(xué)校投入的項目經(jīng)費是否取得了實實在在的效果。學(xué)校下屬各職能部門負責(zé)人希望內(nèi)部審計能夠提供可行性建議，幫助他們克服管理漏洞，提高管理水平。高校內(nèi)部審計機構(gòu)只有充分理解這些利益相關(guān)方的需求，保持與利益相關(guān)方期望一致的目標(biāo)，才能確立年度審計計劃的重點和方向，以風(fēng)險管控為目的為高校各利益相關(guān)方提供增值服務(wù)，實現(xiàn)增加組織價值的目的。也只有這樣，才能實現(xiàn)通過審計成果的運用來改善高校的治理，從而也實現(xiàn)內(nèi)部審計地位的提升。

內(nèi)部審計的價值就是審計結(jié)果的運用，審計結(jié)果就是內(nèi)部審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題和就審計發(fā)現(xiàn)的問題提出的合理化建議，審計結(jié)果的運用表現(xiàn)為在實踐中被審計單位及時糾正了審計所發(fā)現(xiàn)的問題，并按照審計建議及時堵住了內(nèi)部控制的漏洞。因此，高校內(nèi)部審計機構(gòu)首先要制訂內(nèi)部審計結(jié)果運用制度，明確被審計單位及相關(guān)部門在對審計所發(fā)現(xiàn)的問題進行整改和審計建議的執(zhí)行過程中所承擔(dān)的責(zé)任。對審計發(fā)現(xiàn)的問題，內(nèi)部審計提出了合理化建議而被審計單位拒絕整改或者整改不到位的，甚至后續(xù)審計過程中又發(fā)現(xiàn)類似問題的，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)可以就審計事項約談被審計單位的主要負責(zé)人，問題嚴重的要提請高校紀委嚴格追責(zé)問責(zé)，確保審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題得到整改，提出的審計建議落到實處。

4.強化審計評價機制，提高審計工作質(zhì)量

作為組織的“免疫系統(tǒng)”，內(nèi)部審計在高校管理中起著重要的作用。經(jīng)濟新常態(tài)下，高校管理層對內(nèi)部審計提供的增值服務(wù)要求越來越高，審計不再局限于原來的查錯糾弊，而是要求內(nèi)部審計能及時發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部控制中存在的風(fēng)險，并預(yù)測發(fā)展戰(zhàn)略的可行性。在這種情況下，高校只有加強對內(nèi)部審計工作的評價，才能促使內(nèi)部審計工作的目標(biāo)融入組織的整體戰(zhàn)略。因此，高?？梢詮臋C構(gòu)的獨立性、內(nèi)部審計制度建立健全及執(zhí)行、審計計劃擬定(審計計劃，內(nèi)容包括是否符合審計全覆蓋的需要、是否關(guān)注了組織運營風(fēng)險及重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié))、審計方法的創(chuàng)新、審計項目質(zhì)量、良好的審計溝通與協(xié)調(diào)機制、審計隊伍及建設(shè)等七個維度進行評價。通過建立有效的內(nèi)部審計評價機制，定期對高校內(nèi)部審計工作評價，減少薄弱環(huán)節(jié)，從而提高審計工作質(zhì)量，達到為組織增加價值的目的。

內(nèi)部審計在轉(zhuǎn)型過程中需要具有豐富的理論知識和實踐經(jīng)驗的內(nèi)部審計人員。因此，高校內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)積極參與上級審計機關(guān)組織的繼續(xù)教育培訓(xùn)，鼓勵并組織內(nèi)部審計人員進行持續(xù)學(xué)習(xí)，從而提高內(nèi)部審計隊伍的溝通能力、邏輯推理能力、實際操作能力等專業(yè)能力。

綜上所述，在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，高等院校只有深刻認識內(nèi)部審計機制的現(xiàn)狀，積極在內(nèi)部審計機制方面進行創(chuàng)新與改進，全面提升內(nèi)部審計質(zhì)量，才能加速推進我國高等教育內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計的職能和作用，促進我國高校各類資源的優(yōu)化配置，更好地為高校實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)保駕護航。

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