現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展中的若干問題及振興建議

王思博

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展繪制了新藍(lán)圖，提出了新要求。我國(guó)政府歷來(lái)重視“三農(nóng)”問題，2004—2017年連續(xù)發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件。我國(guó)幅員遼闊，各地鄉(xiāng)村的人文、歷史、經(jīng)濟(jì)等因素復(fù)雜多樣，相關(guān)政策難以周全，影響到中央政策在基層的實(shí)施效果。在2017—2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)調(diào)研區(qū)域的鄉(xiāng)村發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（鄉(xiāng)村公路和自來(lái)水）、人居環(huán)境（污水和垃圾處理）、公共服務(wù)（教育和醫(yī)療）、民生事業(yè)（扶貧和低保）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和承包地調(diào)整）等方面還存在一些問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，各地要積極應(yīng)對(duì)存在的問題，努力實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；鄉(xiāng)村發(fā)展；鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；鄉(xiāng)村人居環(huán)境；公共服務(wù)；農(nóng)村扶貧；農(nóng)村低保政策；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；承包地調(diào)整

中圖分類號(hào)：F2414；F015文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2018）01003808

一、引言

2020年全面建成小康社會(huì)是中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)中的“第一個(gè)百年”奮斗目標(biāo)，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于承上啟下的關(guān)鍵階段，既是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，亦是銜接“第一個(gè)百年”奮斗目標(biāo)與“第二個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)刻[13]。黨的十九大報(bào)告指出，“必須始終把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)”。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定的差距，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾相對(duì)突出，鄉(xiāng)村發(fā)展相對(duì)緩慢。為了更多地將改革發(fā)展成果惠及鄉(xiāng)村，針對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展存在的問題，黨的十九大報(bào)告首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重”?？梢姡l(xiāng)村發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)在與未來(lái)改革與發(fā)展的重心。

2004—2017年，中央連續(xù)十四年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的一號(hào)文件，充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”問題在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中“重中之重”的地位。為了及時(shí)了解中央一號(hào)文件在各地的貫徹落實(shí)情況，并為制定2018年中央一號(hào)文件提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和理論支撐，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問題、中央農(nóng)業(yè)政策基層落實(shí)情況等方面進(jìn)行深入調(diào)研。在2017—2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估中，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所承擔(dān)人居環(huán)境、基本公共服務(wù)、基層治理、移風(fēng)易俗等方面的評(píng)估任務(wù)，調(diào)研區(qū)域主要是湖南、云南、江蘇三省。調(diào)研對(duì)象和內(nèi)容包括四個(gè)層面：一是省、縣有關(guān)部門為貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件出臺(tái)的政策、文件和措施，中央一號(hào)文件貫徹落實(shí)進(jìn)展、困難及建議的總結(jié)材料；二是邀請(qǐng)省發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)廳、教育廳、經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、民政廳、財(cái)政廳、人力資源和社會(huì)保障廳等20余個(gè)省級(jí)職能部門進(jìn)行座談，了解中一號(hào)文件在省域范圍落實(shí)情況及鄉(xiāng)村發(fā)展情況；三是根據(jù)實(shí)際情況選取調(diào)研樣本村，并與樣本村所在縣一級(jí)政府主要職能部門人員座談，了解縣域鄉(xiāng)村發(fā)展?fàn)顩r；四是到樣本村進(jìn)行入戶問卷訪談，并到樣本村所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的初中、小學(xué)和衛(wèi)生院以及村衛(wèi)生室進(jìn)行訪談和調(diào)研。

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，調(diào)研區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（鄉(xiāng)村公路和自來(lái)水）、人居環(huán)境（污水和垃圾處理）、公共服務(wù)（教育和醫(yī)療）、民生事業(yè)（扶貧和低保）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和承包地調(diào)整）等方面還存在一些問題，需要積極應(yīng)對(duì)。現(xiàn)歸納如下，并提出相應(yīng)建議，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)參考。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足、標(biāo)準(zhǔn)滯后，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展需求

1.鄉(xiāng)村公路建設(shè)財(cái)政支持不夠，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)滯后

“十五”“十一五”和“十二五”期間，我國(guó)政府逐步加大對(duì)鄉(xiāng)村公路建設(shè)的投入，鄉(xiāng)村公路狀況得到了顯著改善（參見表1）。現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村公路建設(shè)存在的問題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是公路建設(shè)成本較高，財(cái)政補(bǔ)貼比例較小，村民資金籌措壓力較大。以湖南省湘潭市云湖橋村為例，修路成本約為32萬(wàn)/公里，政府補(bǔ)貼12萬(wàn)/公里，村民需要自籌20萬(wàn)/公里 ，自籌數(shù)額較大，村民難以承擔(dān)根據(jù)2017—2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估訪談資料整理。 。同時(shí)，公路具有公共物品屬性，消費(fèi)者具有隱瞞需求偏好的傾向，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，資金籌措難度較大，難以形成有效供給。二是公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)滯后。近10年，我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，村民生活水平顯著提升，隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)銷方式的轉(zhuǎn)變和村民物質(zhì)文化需求的提高，部分地區(qū)鄉(xiāng)村公路無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)和發(fā)展的需求，公路建設(shè)落后成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展主要瓶頸之一。目前，大部分地區(qū)鄉(xiāng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)自行車、手扶拖拉機(jī)等傳統(tǒng)交通工具使用的需求來(lái)制定的，隨著汽車、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械在鄉(xiāng)村的普及，道路無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，路燈、減速帶等基礎(chǔ)設(shè)施不足，交通安全無(wú)法得到保障感謝中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所小組會(huì)議討論的有益啟示。 。因此，亟待提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)鄉(xiāng)村公路進(jìn)行全面升級(jí)改造。

建議：提高兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)一個(gè)動(dòng)力。即提高鄉(xiāng)村公路建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高鄉(xiāng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)鄉(xiāng)村公路建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。調(diào)查結(jié)果顯示，村民對(duì)公路的需求程度較水利灌溉、農(nóng)家書屋等其他公共設(shè)施高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快村莊的需求尤為顯著?，F(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公路建設(shè)是鄉(xiāng)村發(fā)展和村民收入增長(zhǎng)的關(guān)鍵。首先，要依據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)狀況，制定鄉(xiāng)村公路建設(shè)彈性補(bǔ)貼制度，加大對(duì)鄉(xiāng)村公路建設(shè)維護(hù)等項(xiàng)目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，有效減輕鄉(xiāng)村公路修建給村民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而提高村民修建公路的積極性。其次，在“十三五”期間，鄉(xiāng)村公路需要大規(guī)模升級(jí)改造。應(yīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際需求情況，提高鄉(xiāng)村公路寬度、硬化率、路燈、減速帶等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。最后，要積極促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使公路建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)，激發(fā)村民自發(fā)修建公路的需求和積極性，形成“路能致富，以富養(yǎng)路”的良性循環(huán)。endprint

2.鄉(xiāng)村居民飲水集中處理設(shè)施普及率較低，部分地區(qū)用水安全難以保障

近年來(lái)，化肥、農(nóng)藥大量使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、工廠迅速發(fā)展，生產(chǎn)生活垃圾無(wú)法及時(shí)得到妥善處理，給鄉(xiāng)村環(huán)境帶來(lái)了巨大負(fù)擔(dān)，環(huán)境自我修復(fù)能力難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化生產(chǎn)、生活方式的沖擊，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)重污染。其中，水資源污染較為嚴(yán)重，而且集中供水設(shè)施在鄉(xiāng)村普及率較低。在部分地區(qū)，飲用水檢測(cè)、凈化等工作實(shí)施難度較大，用水安全難以得到保障。用水安全直接關(guān)系鄉(xiāng)村居民的身體健康、生活質(zhì)量，我國(guó)政府對(duì)鄉(xiāng)村飲水安全十分重視，2005年啟動(dòng)了鄉(xiāng)村飲水安全應(yīng)急工程，經(jīng)過不斷努力，鄉(xiāng)村用水安全問題得到了顯著改善。然而，部分鄉(xiāng)村用水安全問題仍十分嚴(yán)峻，調(diào)研地區(qū)234%的農(nóng)民對(duì)用水現(xiàn)狀并不滿意，自來(lái)水設(shè)施普及率僅為543%，且地域差異較為明顯。自來(lái)水設(shè)施落后的地區(qū)，村民用水來(lái)源多為地下水、山泉水，缺少集中檢測(cè)、處理等必要環(huán)節(jié)，水質(zhì)安全難以得到保障。在點(diǎn)、面、源污染嚴(yán)重地區(qū)，存在的用水安全隱患也未能受到特別關(guān)注，極易造成地下水污染，威脅用水安全。例如，湖南長(zhǎng)株潭地區(qū)土壤重金屬污染情況較為嚴(yán)重，雖已于2014年開始進(jìn)行重金屬治理研究，但至今尚未查明污染來(lái)源，污染治理缺乏科學(xué)意識(shí)且進(jìn)展緩慢根據(jù)2017—2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估訪談資料整理。 。

建議：關(guān)注鄉(xiāng)村飲水安全，擴(kuò)大鄉(xiāng)村飲用水集中處理設(shè)施覆蓋范圍。暫時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)飲用水集中處理的村莊，政府相關(guān)部門要引導(dǎo)、幫助村民對(duì)飲用水進(jìn)行科學(xué)檢測(cè)和處理。點(diǎn)、面、源污染區(qū)嚴(yán)重的地區(qū)，切忌盲目治理，要積極發(fā)揮高校、科研單位的作用，促進(jìn)政、校、研、企合作，科學(xué)、客觀地評(píng)估污染現(xiàn)狀，集中力量厘清和治理污染源頭，保障村民用水安全。

三、鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理機(jī)制有待改善，村民環(huán)保意識(shí)薄弱

1.鄉(xiāng)村生活垃圾和污水成分復(fù)雜化，處理設(shè)施建設(shè)滯后

習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要意義；十九大結(jié)束不久，習(xí)近平總書記又針對(duì)鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境提出了“廁所革命”?，F(xiàn)階段，我國(guó)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的首要任務(wù)就是妥善處理好生活垃圾和污水，避免其對(duì)環(huán)境造成破壞。在化肥、農(nóng)藥生產(chǎn)加工行業(yè)尚未成熟時(shí)，相應(yīng)產(chǎn)品供應(yīng)有限，農(nóng)民通過搜集殘羹剩飯、糞便等有機(jī)質(zhì)生活垃圾漚肥，變廢為寶，輔助農(nóng)業(yè)產(chǎn)活動(dòng)，生活垃圾和污水成分簡(jiǎn)單且均可降解，它們與鄉(xiāng)村人居環(huán)境間的矛盾并不突出。隨著化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，化肥和農(nóng)藥以方便、高效等優(yōu)勢(shì)迅速替代有機(jī)肥的使用，有機(jī)質(zhì)垃圾的利用率顯著下降。加上塑料等難以降解材料的普及，生活垃圾成分更為復(fù)雜。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村垃圾處理設(shè)施建設(shè)落后，垃圾得不到及時(shí)妥善處理，大多采取填埋、焚燒等方式處理，對(duì)環(huán)境危害極大感謝中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所譚秋成研究員對(duì)農(nóng)村垃圾處理問題富有啟發(fā)性的探討。 。20世紀(jì)90年代，隨著洗衣粉、洗衣皂等使用的不斷普及，生活污水含有大量N、P、K等元素的化學(xué)物質(zhì)，而衛(wèi)生廁所等集中排污設(shè)施普及率較低，污水處理不當(dāng)，極易造成富營(yíng)養(yǎng)化、地下水污染等問題，威脅村莊自然生態(tài)環(huán)境?？偠灾?，鄉(xiāng)村生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，是造成鄉(xiāng)村人居環(huán)境污染的主要原因之一。

建議：建立和完善垃圾分類回收機(jī)制，推進(jìn)污水集中處理設(shè)施建設(shè)。充分利用生活垃圾不但可以改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，也能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。廚余垃圾通過漚制成為有機(jī)肥，能夠替代化肥，節(jié)省種植成本，同時(shí)還可以改善土壤質(zhì)量，有利于鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。垃圾分類回收是較為科學(xué)高效的垃圾處理辦法，其益處顯而易見。然而，垃圾分類處理行為具有正外部性，而具有正外部性的行為會(huì)導(dǎo)致個(gè)人邊際收益小于社會(huì)邊際收益。因此，在缺乏政府監(jiān)管的市場(chǎng)機(jī)制中，經(jīng)濟(jì)行為人會(huì)依據(jù)個(gè)人邊際收益曲線與總成本曲線的交點(diǎn)采取行動(dòng)，導(dǎo)致垃圾分類回收無(wú)法得到有效實(shí)施。政府應(yīng)更好地發(fā)揮公共治理作用，并充分發(fā)揮村民自治作用，還可引入第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，探索政府與社會(huì)資本合作（如PPP模式）治理鄉(xiāng)村垃圾的新模式。要建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理體系，規(guī)范垃圾分類登記監(jiān)督機(jī)制，可采取第三方機(jī)構(gòu)上門回收、定點(diǎn)垃圾分類處理等垃圾處理新模式。同時(shí)，要加快鄉(xiāng)村污水處理設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)衛(wèi)生廁所等公共排污治污設(shè)施普及進(jìn)程，升級(jí)、改造化糞池，實(shí)現(xiàn)污水集中處理排放，有效降低生活污水對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的破環(huán)。

2.村民環(huán)保意識(shí)薄弱，缺少完善的鄉(xiāng)村環(huán)境治理機(jī)制

入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民環(huán)保意識(shí)較弱，對(duì)垃圾焚燒填埋、污水排放等行為可能對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響認(rèn)識(shí)模糊。多數(shù)村民會(huì)以自家垃圾、污水量少為由，拒絕承認(rèn)其污染行為會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響。污染行為具有負(fù)外部性，個(gè)人邊際成本小于社會(huì)邊際成本，利益相關(guān)方會(huì)依據(jù)個(gè)人邊際成本曲線與總收益曲線的交點(diǎn)進(jìn)行行為選擇，如果缺少監(jiān)管，極易造成“公地悲劇”，最終導(dǎo)致污染排放超過環(huán)境自我修復(fù)能力的閾值?，F(xiàn)階段，我國(guó)在鄉(xiāng)村環(huán)境治理方面缺少健全的監(jiān)督、管理機(jī)制，垃圾分類處理措施難以實(shí)施，垃圾焚燒、污水亂排的負(fù)外部性難以內(nèi)部化，環(huán)境污染行為不能得到有效控制。

建議：從外因和內(nèi)因兩個(gè)層面提高村民環(huán)保意識(shí)。外因?qū)用?，政、企、研、校合作，共同承?dān)環(huán)保知識(shí)普及責(zé)任，定點(diǎn)責(zé)任制具體到單位部門。各單位部門組織資源定期對(duì)所負(fù)責(zé)的村莊進(jìn)行環(huán)保公益宣傳和環(huán)境評(píng)估，提高村民環(huán)保意識(shí)。創(chuàng)新監(jiān)督制度，探索獎(jiǎng)懲機(jī)制，激勵(lì)村民自覺遵守相關(guān)行為規(guī)范，保護(hù)鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境。內(nèi)因?qū)用?，促進(jìn)村民環(huán)保意識(shí)自覺的認(rèn)識(shí)過程。環(huán)保意識(shí)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段具有極強(qiáng)的相關(guān)性，“綠水青山就是金山銀山”的重要性會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高不斷凸顯以某村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展前后對(duì)比為例，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游前村民不認(rèn)為“綠水青山”有任何價(jià)值，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游后，“綠水青山”有助于當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，具有了經(jīng)濟(jì)價(jià)值，村民環(huán)保意識(shí)提高?！熬G水青山就是金山銀山”的重要性會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高不斷凸顯，是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所李周研究員的觀點(diǎn)，筆者受益并感謝。 。應(yīng)積極推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加快鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，增強(qiáng)廣大村民強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)的內(nèi)在動(dòng)力。endprint

四、公共服務(wù)水平城鄉(xiāng)差距較大，教育、醫(yī)療制度改革需要進(jìn)一步深化

1.鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展制約因素較多，留守兒童問題日益突出

國(guó)內(nèi)外學(xué)者均充分肯定了人力資本積累在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的重要作用[89]，而教育是人力資本積累的關(guān)鍵途徑。我國(guó)政府長(zhǎng)期重視鄉(xiāng)村義務(wù)教育落實(shí)情況，并及時(shí)給予必要的政策、資金支持[10]，鄉(xiāng)村教育水平、環(huán)境、質(zhì)量得到了顯著的改善，村民受教育水平得到顯著提升。然而，我國(guó)鄉(xiāng)村教育發(fā)展明顯滯后于城市，在保障鄉(xiāng)村教育“數(shù)量”的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)村教育的“質(zhì)量”提升。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村教育主要存在以下幾方面問題：（1）經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，可支配比例不高。鄉(xiāng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)按學(xué)生數(shù)撥放，小學(xué)經(jīng)費(fèi)為600元/人·學(xué)期，初中經(jīng)費(fèi)為800元/人·學(xué)期，不滿100人按100人標(biāo)準(zhǔn)撥放。由于教育經(jīng)費(fèi)過低，只能勉強(qiáng)滿足學(xué)校日常管理開銷。除去電教站、儀器站、少年兒童保健所、教師進(jìn)修學(xué)校等機(jī)構(gòu)代扣經(jīng)費(fèi)，學(xué)校實(shí)際可支配教育經(jīng)費(fèi)僅占總額的50%，而且日常生活垃圾處理、硬件設(shè)施維修等相關(guān)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)也較重。（2）師資專業(yè)化程度較低，教師待遇城鄉(xiāng)差距較大。據(jù)對(duì)中小學(xué)校長(zhǎng)的訪談資料，鄉(xiāng)村學(xué)校普遍存在編制短缺現(xiàn)象，學(xué)校通過雇傭臨時(shí)代課師教滿足日常教學(xué)需求，實(shí)際在編教師與學(xué)生比例普遍低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村學(xué)校缺少音、體、美專業(yè)教師，師范類畢業(yè)生占比較少，教師專業(yè)化程度不高，教師性別比例失衡。工資待遇、職稱晉升指標(biāo)的城鄉(xiāng)差距較為明顯，鄉(xiāng)村教師工作積極性不高。（3）留守兒童缺少關(guān)愛，影響教育質(zhì)量。農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工現(xiàn)象逐年增多，農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象較為普遍，該群體多由祖父母照料，老人精力有限，疏于管教，留守兒童難以養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)、生活習(xí)慣。調(diào)查了解到，小學(xué)厭學(xué)率約為5%，中學(xué)厭學(xué)率約為10%，厭學(xué)現(xiàn)象多發(fā)生于留守兒童群體根據(jù)2017—2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估訪談資料整理。 。（4）鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的制約因素較多，教學(xué)條件的城鄉(xiāng)差距過大。鄉(xiāng)村學(xué)校擴(kuò)建需要購(gòu)買農(nóng)用土地指標(biāo)，土地指標(biāo)價(jià)格昂貴，地方財(cái)政難以承擔(dān)，規(guī)模效益較難實(shí)現(xiàn)。調(diào)研地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校的功能教室基本得到滿足，硬件設(shè)施完善，但部分偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校缺少寄宿條件。青年教師公寓無(wú)法滿足實(shí)際需求，加上地方偏僻、待遇較低，導(dǎo)致教師流動(dòng)頻繁，同時(shí)影響招生規(guī)模。此外，城鄉(xiāng)學(xué)校間的交流機(jī)會(huì)較少，相關(guān)機(jī)制尚未健全。

建議：首先，推進(jìn)定向培養(yǎng)模式。在鄉(xiāng)村初中選拔學(xué)生，簽訂協(xié)議，免試進(jìn)入師范類大學(xué)，畢業(yè)后回到本村中小學(xué)服務(wù)，提高鄉(xiāng)村教師專業(yè)素養(yǎng)。其次，縮小城鄉(xiāng)教師待遇差異。提高鄉(xiāng)村教師工資待遇并給予一定的補(bǔ)貼，鄉(xiāng)村教師工資可高于城市教師20%～30%；職稱晉升指標(biāo)在城鄉(xiāng)合理分配，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村教師工作積極性。再次，關(guān)愛留守兒童。學(xué)校、家庭和村委會(huì)協(xié)作，為其營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)、成長(zhǎng)環(huán)境。最后，整合教育資源。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村教育資源規(guī)模小、較分散，應(yīng)整合鄉(xiāng)村教育資源，對(duì)規(guī)模較小的中小學(xué)進(jìn)行合并，形成規(guī)模效益；同時(shí)，提高辦學(xué)質(zhì)量，改善鄉(xiāng)村學(xué)校寄宿條件，滿足在校學(xué)生寄宿需求。

2.村鎮(zhèn)衛(wèi)生所運(yùn)營(yíng)缺少內(nèi)在激勵(lì)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)、報(bào)銷制度亟待改革

村鎮(zhèn)衛(wèi)生所在基層鄉(xiāng)村工作中責(zé)任重大，是村民生命健康的第一道防線；村醫(yī)肩負(fù)著疫情監(jiān)測(cè)、應(yīng)急突發(fā)病情處理、村民常規(guī)身體檢查等多項(xiàng)職能。近年來(lái)我國(guó)在農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域?qū)嵤┝酥嗅t(yī)體質(zhì)識(shí)別、輔食營(yíng)養(yǎng)包、家庭醫(yī)生等多項(xiàng)制度創(chuàng)新，收效顯著。然而，長(zhǎng)期以來(lái)村醫(yī)的編制、養(yǎng)老等問題無(wú)法得到妥善解決。財(cái)政無(wú)應(yīng)急救助經(jīng)費(fèi)預(yù)算，應(yīng)對(duì)一些突發(fā)事件村醫(yī)只能自掏腰包，應(yīng)急救助相當(dāng)被動(dòng)。雖然新農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施效果顯著，但仍需進(jìn)一步完善：首先，農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)從最初的20元/人·年逐步提高到150元/人·年，繳費(fèi)額度增長(zhǎng)過快給村民帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；報(bào)銷門檻過高，基藥短缺現(xiàn)象普遍，大病報(bào)銷比例平均僅為30%根據(jù)2017—2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部座談資料整理。 ，大病救助效果不佳。其次，新型農(nóng)村合作醫(yī)療指定報(bào)銷醫(yī)院為本省、市、縣定點(diǎn)醫(yī)院，尚未制定針對(duì)外省務(wù)工人員突發(fā)疾病、事故等需要省外就醫(yī)的具體適用條款。再次，新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要針對(duì)大病救助，對(duì)于減輕抵抗力低、年紀(jì)大等易病人群的經(jīng)濟(jì)壓力效果甚微。最后，新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革方向尚不清晰，主要存在兩種觀點(diǎn)：一是免去新農(nóng)合繳費(fèi)，報(bào)銷力度、范圍維持現(xiàn)狀；二是繳費(fèi)適當(dāng)增加，增強(qiáng)醫(yī)保扶持力度，擴(kuò)大醫(yī)保報(bào)銷范圍。

建議：盡快制定村醫(yī)考評(píng)制度，對(duì)考評(píng)合格村醫(yī)予以必要的養(yǎng)老保障，妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生的編制和養(yǎng)老問題。降低醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大基藥范圍，保障基藥供應(yīng)，提高村民實(shí)際醫(yī)療報(bào)銷比例。盡快制定、完善省外農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)施方案，放寬新農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)院范圍，為外出務(wù)工人員提供必要的醫(yī)療保障。針對(duì)特殊群體增強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療合作和醫(yī)療救助的扶持力度，改變農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷制度“一刀切”的現(xiàn)狀，針對(duì)不同群體制定分層次醫(yī)療扶持政策，加強(qiáng)對(duì)老人、兒童、慢性病患者、殘障人士等特殊群體的醫(yī)療扶持力度，有效抑制和消除因病致貧現(xiàn)象的發(fā)生。

五、扶貧措施浮于形式，低保政策彈性較小

扶貧和低保的目的是為由于客觀原因無(wú)法獲得生活來(lái)源的村民提供基本的生活保障，是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要保障。扶貧對(duì)象主要有兩種：一是沒有勞動(dòng)能力的群體，二是摩擦性失業(yè)群體（雖然有勞動(dòng)能力，但由于個(gè)體、家庭等復(fù)雜因素?zé)o法實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的致貧群體）。扶貧工作切忌混淆這兩種群體，否則會(huì)對(duì)扶貧效果及目的造成嚴(yán)重的扭曲。我國(guó)的農(nóng)村扶貧主要采用轉(zhuǎn)移支付、直接補(bǔ)貼等方式，是最簡(jiǎn)單的扶貧形式。扶貧應(yīng)分為“魚”和“漁”兩個(gè)層次，前者指采用補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等形式對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行扶持，適用于無(wú)勞動(dòng)能力的貧困群體；后者指通過短期培訓(xùn)、小額貸款等激勵(lì)措施，為有勞動(dòng)能力的貧困群體創(chuàng)造充分就業(yè)的機(jī)會(huì)，充分發(fā)揮其自身生產(chǎn)潛力，激勵(lì)其自發(fā)脫貧。我國(guó)的扶貧往往只關(guān)注“魚”，而忽視了“漁”，扶貧方法和重點(diǎn)過于單一。扶貧不僅要讓個(gè)體能夠達(dá)到溫飽水平，更應(yīng)該實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的自我發(fā)展。endprint

建議：應(yīng)厘清扶貧層次，在扶貧過程中，不同貧困群體應(yīng)區(qū)別對(duì)待。針對(duì)老、弱、病、殘等無(wú)勞動(dòng)能力群體，應(yīng)提高社會(huì)保險(xiǎn)替代率，通過直接補(bǔ)貼形式保障他們的生活水平；而對(duì)于摩擦性失業(yè)群體，應(yīng)通過技能培訓(xùn)、項(xiàng)目扶持、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式，為其創(chuàng)造充分就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)其事業(yè)發(fā)展。

我國(guó)農(nóng)村低保目前主要存在兩方面的問題：一是低保審核監(jiān)管不力，滋生腐敗現(xiàn)象；二是低保制度剛性條款過多，對(duì)低保群體的識(shí)別缺乏彈性。兩個(gè)方面共同導(dǎo)致了“不應(yīng)保有保，應(yīng)保無(wú)?！钡呐でF(xiàn)象。這里以某典型農(nóng)戶為例說明制度的剛性在貧困群體識(shí)別過程中的局限性：該農(nóng)戶由一對(duì)成年父母和兩個(gè)未成年子女組成，5年前夫妻兩人均在城里打工，生活收入頗豐，生活較為富足，住房條件較好，子女在縣城接受較為良好的教育；2013年丈夫在工地從高處不慎摔落，失去智力，僅能生活自理；2014年妻子因過度勞累罹患甲狀腺腫瘤，全家四口僅靠6畝花生地收入為生。然而當(dāng)?shù)刂两裎礊樵搼袈鋵?shí)低保，通過詢問了解到，未落實(shí)低保的理由是家庭住房條件超標(biāo)以及子女在縣城上學(xué)。但子女上學(xué)費(fèi)用由父母姊妹幫襯，房屋是未發(fā)生事故前修建的，該家庭若想拿到低保必須將房屋拆掉并讓子女退學(xué)根據(jù)2017—2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估訪談資料整理。 。我國(guó)對(duì)農(nóng)村低保資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于僵硬，制度的剛性使部分因突發(fā)事件致貧群體享受低保的成本過高。

建議：低保資格的認(rèn)定要保證公平并具有一定彈性，不應(yīng)該設(shè)置過多的剛性條件，而應(yīng)以評(píng)估對(duì)象的現(xiàn)期收入能力為主要依據(jù)。同時(shí)，要對(duì)低保資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)騙保行為進(jìn)行追責(zé)，以避免“不應(yīng)保有保，應(yīng)保無(wú)保”等不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

六、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策激勵(lì)效果欠佳，農(nóng)村承包地調(diào)整政策亟待制定

合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)、激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高、改善人力資本結(jié)構(gòu)，從而激發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自發(fā)完善的內(nèi)在潛力。2002年我國(guó)開始種糧補(bǔ)貼試點(diǎn)，目前已經(jīng)形成較為完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，即包括農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”。但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度尚未完善，存在數(shù)額小、發(fā)放形式單一等問題。原中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)朱信凱教授曾表示，美國(guó)農(nóng)民收入中40%來(lái)自政府補(bǔ)貼，而中國(guó)的補(bǔ)貼收入僅占農(nóng)民收入的4%，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)額較小，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放方式較為單一[11]。根據(jù)實(shí)地調(diào)研的情況，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要依據(jù)農(nóng)作物耕種面積發(fā)放，各地區(qū)補(bǔ)貼大概在90～100元/畝·年，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼難以對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成良性激勵(lì)，且部分地區(qū)存在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼腐敗現(xiàn)象根據(jù)2017—2018年度中央一號(hào)文件地方貫徹落實(shí)情況第三方評(píng)估訪談資料整理。 。

建議：應(yīng)保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，并創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，釋放農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)在自我完善潛力。具體而言：首先，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。其次，推行市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離政策。政府應(yīng)建立糧食生產(chǎn)者動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼制度，動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者免受市場(chǎng)波動(dòng)的影響，從而保障其利益。再次，應(yīng)依據(jù)產(chǎn)量、品種等因素制定有區(qū)別的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；積極探索累進(jìn)補(bǔ)貼機(jī)制，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體專項(xiàng)補(bǔ)貼基金，從而激勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。最后，還要提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)，普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)和政策，保障農(nóng)民合法權(quán)益。此外，也必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金發(fā)放的監(jiān)管力度，防止腐敗貪污。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要資本，威廉·配第曾形象地描述“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”[12]。土地相關(guān)政策的制定、實(shí)施關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的切身利益，更關(guān)系到鄉(xiāng)村發(fā)展活力，農(nóng)村土地制度亦是農(nóng)村其他制度的基石。我國(guó)農(nóng)村土地制度尚處于深化改革階段，農(nóng)村承包土地調(diào)整方式方法是目前農(nóng)村土地制度改革探索的重點(diǎn)。20世紀(jì)80年代我國(guó)開始大范圍推廣家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，目前該政策實(shí)施已近40年。黨的十九大報(bào)告明確提出，要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。當(dāng)前，對(duì)承包地調(diào)整的周期、方法等還存在爭(zhēng)議。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，戶人均土地?fù)碛辛繛?5～2畝不等，各地區(qū)以家庭為單位的人均耕地?fù)碛辛看嬖谳^大差異，土地?fù)碛辛枯^少的農(nóng)戶急切期待承包地調(diào)整，而土地?fù)碛辛枯^多的農(nóng)戶希望承包地永遠(yuǎn)不調(diào)整?？傊?，承包地調(diào)整相關(guān)政策的制定和實(shí)施，面臨的問題是復(fù)雜而多面的，如何兼顧公平和效率以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)是承包地調(diào)整過程中亟待解決的關(guān)鍵問題。

建議：創(chuàng)新承包地調(diào)整模式，提高耕地資源配置效率。我國(guó)應(yīng)逐步形成以國(guó)家宏觀調(diào)控為主、村民自治局部微調(diào)為輔的承包地調(diào)整新模式，盡快制定關(guān)于村民自治調(diào)整承包地的法規(guī)和政策。村民自治局部微調(diào)能夠彌補(bǔ)國(guó)家宏觀調(diào)控?zé)o法克服的成本高、不及時(shí)、協(xié)商難度大等不足，并能夠充分調(diào)動(dòng)村民的主觀能動(dòng)性。將部分耕地調(diào)整權(quán)利賦權(quán)于村民，可以減少政府在信息不對(duì)稱情形下進(jìn)行干預(yù)而造成的配置扭曲，提高資源分配效率，同時(shí)還能夠針對(duì)出生、分家、死亡、外遷等動(dòng)態(tài)生產(chǎn)條件變化做出及時(shí)的反應(yīng)和調(diào)整，公平、合理分配土地資源，進(jìn)而釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力。

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Abstract： Village Vitalization Strategy makes new blueprint and new requirement for Chinas village development. Chinese Government has been focusing on “Three Agricultural Problems” and continuously issues No1 Document of Central Government by taking “Three Agricultural Problems” as theme during 20042017. China has a vast territory and has complex and diversified humanities and history as well as economic factors， the related policy is difficult to consider all of them， which affect the policy of Central Government to be implemented in grassroots level. In the third party survey on the locally implementing situation of No. 1 Document of Central Government during 20172018， in the surveyed areas， there are some problems of villages in infrastructure construction in village road and tap water， sewage and trash treatment， education and medicare， poverty alleviation and minimum living insurance， agricultural subsidy and contracted land regulation and so on. In the process of the implementation of Village Revitalization Strategy， all party of China should actively dealt with the existing problems， work hard to realize prosperous industry， livable ecology， civilized village atmosphere， effective governance and rich life.

Key words： Rural Revitalization Strategy； village development； agricultural infrastructure construction； living environment of village； public service； rural poverty alleviation； rural minimum living insurance； agricultural subsidy policy； contracted land regulation

CLC number： F2414；F015Document Code：AArticle ID： 16748131（2018）01003808

（編輯：楊睿；段文娟）endprint