貧困地區(qū)扶貧治理中的資金整合下放：政策邏輯與實(shí)施績效

湯玉權(quán)+黃建榮

摘要：我國要如期實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)，任務(wù)仍非常艱巨。為此，國家將扶持“三農(nóng)”的政策、資金和項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜。面對為如期脫貧而不斷加大的資金等要素投入，貧困地區(qū)應(yīng)如何發(fā)揮扶貧資金的最大效益實(shí)現(xiàn)如期脫貧？中央確定的政策是“整合資金”。這一政策有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)邏輯，也高度契合了服務(wù)型政府的改革趨勢以及政府不斷強(qiáng)調(diào)的“簡政放權(quán)”的要求。通過扶貧資金整合下放，廣西鳳山縣找到了一條既能加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，激發(fā)農(nóng)村黨建活力，又有助于加快推進(jìn)貧困縣精準(zhǔn)脫貧的道路。廣西鳳山縣扶貧資金整合下放的創(chuàng)新實(shí)踐有利于貧困地區(qū)農(nóng)村基層黨建與精準(zhǔn)脫貧的“雙贏”，有利于實(shí)現(xiàn)了基層服務(wù)型黨組織與扶貧開發(fā)工作的深度融合，具有積極意義，同時(shí)也有很強(qiáng)的學(xué)理性價(jià)值。

關(guān)鍵詞：扶貧資金整合下放；貧困地區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；廣西鳳山縣

中圖分類號：F812.45文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2017）06-0056-06

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨是一個(gè)懷有強(qiáng)烈責(zé)任感和使命感的政黨。這種責(zé)任感和使命感的重要表現(xiàn)之一，就是十分重視貧困人口的脫貧，強(qiáng)調(diào)走共同富裕之路。尤其是黨的十八大以來，多次承諾到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入小康社會，強(qiáng)調(diào)這是社會主義的本質(zhì)要求，是黨的重要使命。

就貧困人口現(xiàn)狀來看，我國經(jīng)過了多年的持續(xù)治貧，取得了很大成績，但當(dāng)前仍有4000多萬貧困人口，且大多分布在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)等“角落里”，扶貧難度比以往增大許多，要如期實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)，任務(wù)非常艱巨。對此，習(xí)近平總書記指出了一條重要的脫貧方法：國家扶持“三農(nóng)”的政策、資金和項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜，實(shí)施貧困村“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動(dòng)。習(xí)近平指出，扶貧開發(fā)投入力度，要同打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求相匹配。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、中央基建投資用于扶貧的資金等，增長幅度要體現(xiàn)加大脫貧攻堅(jiān)力度的要求。中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜。省級財(cái)政、對口扶貧的東部地區(qū)要相應(yīng)增加扶貧資金投入。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，要拿出更加有力的政策措施大力支持脫貧攻堅(jiān)，加大中央財(cái)政對貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，較大幅度增加專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模，設(shè)立扶貧再貸款并實(shí)行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，通過稅收優(yōu)惠、貼息支持、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)及過橋貸款、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)資金、土地、人才、技術(shù)、管理等各種要素向貧困地區(qū)聚集。

面對為如期脫貧而不斷加大的資金等要素投入，貧困地區(qū)應(yīng)如何發(fā)揮扶貧資金的最大效益？這是擺在貧困地區(qū)黨委和政府面前的巨大考驗(yàn)。最近兩年，中央關(guān)注到了這一問題，提出了“整合涉農(nóng)資金”的思路。2016年中央政府工作報(bào)告提出“在貧困縣推進(jìn)涉農(nóng)資金整合”。2016年4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號），提出“支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)”，要求“2016年，各?。▍^(qū)、市）在連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣范圍內(nèi)，優(yōu)先選擇領(lǐng)導(dǎo)班子強(qiáng)、工作基礎(chǔ)好、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的貧困縣開展試點(diǎn)……2017年，推廣到全部貧困縣?！蓖?月20日，習(xí)近平在銀川主持召開東西部扶貧協(xié)作座談會并發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，東部地區(qū)根據(jù)財(cái)力增長情況，逐步增加對口幫扶財(cái)政投入的同時(shí)，西部地區(qū)要“整合用好扶貧協(xié)作和對口支援等各類資源，聚焦脫貧攻堅(jiān)。”2017年3月8日，習(xí)近平在參加十二屆全國人大五次會議四川代表團(tuán)審議時(shí)指出：“要在貧困村和貧困縣開展涉農(nóng)資金整合，集中力量打好攻堅(jiān)戰(zhàn)，要改進(jìn)脫貧攻堅(jiān)動(dòng)員和幫扶方式?！笨梢?，中央把扶貧資金的整合使用作為貧困地區(qū)加快脫貧的有效形式。近幾年，全國一些省市如廣西、湖北、山西、江西等地相繼出臺了貧困縣“整合財(cái)政資金”政策，助力精準(zhǔn)扶貧。在貧困地區(qū)扶貧治理中，扶貧資金整合的政策邏輯是什么？對扶貧治理有什么實(shí)際績效？存在什么問題？這些問題的厘清，有助于推進(jìn)貧困地區(qū)扶貧工作的深入開展。為此，本文以實(shí)施扶貧資金整合較早并成為廣西支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)單位的鳳山縣為例，對上述問題展開探討。

二、鳳山縣扶貧資金整合下放的政策邏輯

當(dāng)前，我國共有592個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，14個(gè)集中連片特困地區(qū)有680個(gè)連片特困地區(qū)縣，剔除其中重合部分，共有832個(gè)縣區(qū)享受國家相關(guān)扶貧政策。廣西鳳山縣就是其中之一。鳳山縣地處廣西西北部，位于崇山峻嶺之中，遠(yuǎn)離城市，交通不便，“開門見山，走路登山”，加上境內(nèi)群山連綿，溝壑縱橫，土地零星分散，素有“九分石頭一分土”之稱，一直是廣西最貧窮的地區(qū)之一，20世紀(jì)90年代被國務(wù)院定為“八七”扶貧攻堅(jiān)時(shí)期貧困縣，目前被列為集中連片特殊困難地區(qū)范圍內(nèi)的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和滇黔桂石漠化核心片區(qū)縣。

作為國家級扶貧重點(diǎn)縣，鳳山縣獲得了各種幫扶資金。為有效利用這些扶貧資金，自2014年起，鳳山縣實(shí)施了扶貧資金整合下放政策。這一政策的實(shí)施，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)邏輯：

一是雖然有各種涉農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)項(xiàng)目及資金，但這些項(xiàng)目和資金卻集中在財(cái)政、發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、移民、民政、扶貧、水利、環(huán)保、國土、住建、交通、民政、科教文衛(wèi)體等多個(gè)部門。由于體制的原因，各個(gè)部門條塊分割嚴(yán)重，資金多頭下達(dá)、多頭使用，投入呈分散式、碎片化特點(diǎn)，形成“少、小、散”的局面，不僅造成不同渠道撥付的扶貧資金在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面存在不同程度的重復(fù)和交叉（例如，農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)開發(fā)和水利兩個(gè)部門均有安排；水土保持項(xiàng)目在水利、林業(yè)兩部門存在重復(fù)；扶貧開發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在以工代賑及公路建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目均有相同建設(shè)內(nèi)容等），致使扶貧資金浪費(fèi)嚴(yán)重，運(yùn)行成本增大，而且分散式的資金投入方式，分解了財(cái)政資金的合力，使得農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金缺口更大，難以將有限的扶貧資金投入到最迫切需要的扶貧項(xiàng)目上來，大大降低了扶貧資金的使用效率。這種“撒胡椒面”和“大水漫灌”的做法，投入準(zhǔn)確度不高，有群眾形容為好比燒開水，雖然柴火多，但如果添不到一塊，水總也燒不開，同時(shí)也極易造成資金使用的摩擦與抵消效應(yīng)，尤其是在接受各種途徑資金較多的貧困縣，這類現(xiàn)象表現(xiàn)十分突出。endprint

二是在各種項(xiàng)目實(shí)施過程中，不僅招投標(biāo)等程序繁瑣，而且錢怎么花、活怎么干，都由縣級部門掌握，村里沒有發(fā)言權(quán)。有的群眾甚至認(rèn)為，由部門實(shí)施容易暗箱操作，錢都被包工頭吃了一半，項(xiàng)目施工質(zhì)量也不行，因而，部分群眾故意不配合，導(dǎo)致矛盾糾紛多，極大地影響了全縣項(xiàng)目建設(shè)整體推進(jìn)速度和社會效益。而村“兩委”由于沒錢沒物，解決不了群眾困難，威信很低，沒有號召力、凝聚力，話都不敢大聲說。有村“兩委”干部把這種狀況形容為“手里沒把米，叫雞都不應(yīng)”，組織作用無從發(fā)揮，部分干部因而情緒低落，工作動(dòng)力不足。

上述問題，使得農(nóng)村基層黨建普遍存在“三化”（即工作理念僵化、基層黨建和經(jīng)濟(jì)工作脫節(jié)化、工作方式簡單化）“四弱”（即黨建資源整合力度弱化、基層黨組織和黨員服務(wù)能力弱化、經(jīng)費(fèi)保障弱化、黨建效果弱化）的問題，黨建氣氛沉悶。這樣的基層黨組織顯然難以承擔(dān)扶貧攻堅(jiān)的重任。因此，如何創(chuàng)新工作抓手，使基層黨組織和黨員服務(wù)群眾有資源、凝聚群眾有載體、發(fā)揮作用有平臺，既能推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，又能加快貧困縣的扶貧開發(fā)工作，成為鳳山縣委著力探索的問題。

2013年12月25日廣西壯族自治區(qū)黨委書記、人大常委會主任彭清華在全區(qū)組織工作會議上講話時(shí)指出：“其實(shí)我們并不完全是沒有力量，很多部門都有不少支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策資源項(xiàng)目，只是過于零星，過于分散，雨過地皮濕”，并且開出了抓好基層黨建工作的“藥方”：“要堅(jiān)持眼睛向下、重心下移，重視基層，關(guān)心基層，服務(wù)基層，把執(zhí)政資源向基層傾斜，工作力量向基層集中，下決心下力氣解決基層黨組織的突出問題，進(jìn)一步打牢基礎(chǔ)，夯實(shí)根基，使基層黨建工作更具生機(jī)活力?！边@一講話對鳳山縣委工作有很大的啟示。2014年，鳳山縣在廣西先行先試，從提高扶貧精準(zhǔn)度出發(fā)，結(jié)合農(nóng)村貧困群眾需要，提出了“整合資金·下放項(xiàng)目”（簡稱“整合下放”）的政策（2015年又把“整合資金·下放項(xiàng)目”拓展為“整合資源·下放權(quán)限”），把分散在縣直財(cái)政、發(fā)改、移民、民政、扶貧等部門的資金，以及企業(yè)和社會幫扶的資金統(tǒng)籌起來，向基層傾斜和匯集，將項(xiàng)目資金申請、工程的組織實(shí)施管理等事項(xiàng)下放到基層，將過去的“大水漫灌”做法改變?yōu)椤暗喂唷狈绞?，?shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

可見，扶貧資金整合下放政策的產(chǎn)生，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性，體現(xiàn)出了基層改革創(chuàng)新中的“需求—回應(yīng)”型規(guī)律[1]。當(dāng)然，從更宏大的背景來說，扶貧資金整合下放也高度契合了近年來已漸成共識的構(gòu)建服務(wù)型政府的改革趨勢，以及政府不斷強(qiáng)調(diào)的“簡政放權(quán)”的要求。

三、鳳山縣扶貧資金整合下放的做法與經(jīng)驗(yàn)

（一）主要做法

一是成立了縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)扶貧資金整合下放工作。該小組發(fā)揮牽頭抓總、組織協(xié)調(diào)的職能作用，研究制定政策措施，并以縣委名義下發(fā)工作方案，明確扶貧資金整合下放項(xiàng)目的工作原則、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、下放范圍、任務(wù)要求、部門職責(zé)分工等；組織、督促、指導(dǎo)縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位全面梳理和整合資金項(xiàng)目。同時(shí)實(shí)行縣四家班子領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系項(xiàng)目制度，形成組織引領(lǐng)、上下銜接、縱橫聯(lián)動(dòng)、層層落實(shí)的工作格局。

二是明確了下放項(xiàng)目的范圍。凡使用財(cái)政性資金，對技術(shù)要求不高、不危害公共安全、受惠對象直接、村民可自主組織實(shí)施的農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的民生項(xiàng)目，原則上均要簡化程序，下放到村“兩委”組織實(shí)施。具體項(xiàng)目類型包括：農(nóng)村等外公路、村屯道路養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村飲水工程及小水窖、小水池、小塘壩、小水渠等“五小水利”設(shè)施，砌墻保土，石漠化綜合治理、鞏固退耕還林、扶貧開發(fā)、水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)小型基礎(chǔ)設(shè)施、易地安置點(diǎn)小型基礎(chǔ)設(shè)施、老區(qū)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及“一事一議”工程、荒山造林工程、珠江防護(hù)林工程、“小塊并大塊”項(xiàng)目、民政五保新村工程、美麗鄉(xiāng)村工程、環(huán)境整治工程、以工代賑“六小工程”項(xiàng)目，以及村級衛(wèi)生、計(jì)生、民政、文體、移民、農(nóng)村危舊房改造工程等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。對于下放的項(xiàng)目，明確村“兩委”擁有下放項(xiàng)目實(shí)施權(quán)、資金依法使用權(quán)和項(xiàng)目利潤分配權(quán)，強(qiáng)化基層黨組織對項(xiàng)目實(shí)施的組織協(xié)調(diào)、引領(lǐng)和監(jiān)督等作用。上級部門不干涉下放項(xiàng)目的具體實(shí)施、不干涉項(xiàng)目資金的規(guī)范使用、不干涉屬于基層的具體管理事務(wù)。

三是選派隊(duì)伍到基層，抓好項(xiàng)目落實(shí)。精心選派“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)（扶貧）工作隊(duì)、貧困村黨組織第一書記、定點(diǎn)扶貧工作隊(duì)和強(qiáng)基惠農(nóng)“三支人員”進(jìn)駐村（社區(qū)），逐一跟蹤項(xiàng)目落實(shí)，幫助解決項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的各種困難和問題，確保項(xiàng)目落實(shí)到位。

四是落實(shí)責(zé)任到人，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。明確縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位、各項(xiàng)目主管部門、下派工作隊(duì)伍和基層黨組織、黨員聯(lián)系項(xiàng)目的工作職責(zé)和要求，制定和完善了整合資金下放項(xiàng)目公示及資金使用管理、審計(jì)、監(jiān)管等四項(xiàng)制度和兩個(gè)工作流程，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的工作要求和職責(zé)。實(shí)行黨員干部聯(lián)系項(xiàng)目捆綁制，每個(gè)項(xiàng)目都有縣、鄉(xiāng)、村三級黨員聯(lián)系，共同抓好宣傳發(fā)動(dòng)、前期調(diào)研、科學(xué)選址、項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)范檔案等工作，真正落實(shí)到人，推進(jìn)項(xiàng)目的組織實(shí)施。

五是跟蹤監(jiān)督到點(diǎn)，促進(jìn)規(guī)范運(yùn)行。紀(jì)檢、審計(jì)、項(xiàng)目主管部門組成縣級項(xiàng)目監(jiān)督工作組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府不定期開展指導(dǎo)、督查。同時(shí)，引導(dǎo)組建由群眾代表組成的村級項(xiàng)目監(jiān)督工作組，形成縣、鄉(xiāng)、村三級督查，全程跟蹤項(xiàng)目建設(shè)。

（二）主要經(jīng)驗(yàn)

2014年以來，鳳山縣整合下放了878個(gè)項(xiàng)目，共涵蓋了發(fā)改、扶貧、林業(yè)、教育等19個(gè)部門。在整合資金下放項(xiàng)目工作中，鳳山縣注重加強(qiáng)基層組織的軟硬件建設(shè)，2014年至2016年全縣共對47個(gè)村級基層黨組織進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，累計(jì)整合資金1245萬元用于新建辦公樓和續(xù)建村，所有權(quán)限下放項(xiàng)目工作運(yùn)行健康有序，沒有出現(xiàn)質(zhì)量安全、違法違紀(jì)等問題。這種工作方法正受到越來越多基層群眾的歡迎。其主要經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下幾點(diǎn)：

第一，實(shí)施資金整合下放的基本前提是基層黨組織積極轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新理念，構(gòu)建服務(wù)型黨組織。農(nóng)村基層黨組織首先必須與時(shí)俱進(jìn)，改變重管理、輕服務(wù)的做法，主動(dòng)適應(yīng)服務(wù)型黨建的要求，樹立上級主動(dòng)服務(wù)下級、黨組織主動(dòng)服務(wù)黨員、黨員主動(dòng)服務(wù)群眾的理念，積極探索創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織與扶貧開發(fā)等工作深度融合的方式方法，充分發(fā)揮縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職能作用，以改革創(chuàng)新的精神抓好基層服務(wù)型黨組織創(chuàng)建工作，推動(dòng)基層黨建深入有效開展。endprint

第二，實(shí)施資金整合下放的關(guān)鍵是各涉農(nóng)部門要勇于打破自身利益，破除權(quán)力本位意識，將資金下放，工作重心下移。實(shí)施資金整合下放必然要觸及一些涉農(nóng)部門的利益，對其權(quán)力的使用也會帶來一定的沖擊，因而需要這些部門以群眾的利益為重，勇于破除權(quán)力本位意識，拿出改革的決心和勇氣，在縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合村級黨組織實(shí)際和農(nóng)民群眾需要，將資金下放給群眾。

第三，實(shí)施資金整合下放必須以發(fā)揮黨的作用、調(diào)動(dòng)廣大人民群眾積極參與黨的事業(yè)為歸宿點(diǎn)和根本點(diǎn)。黨建工作為的是更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的事業(yè)的順利進(jìn)行，在這一過程中，必須首先通過激發(fā)黨員服務(wù)群眾的積極性和主動(dòng)性，以黨員來影響群眾、發(fā)動(dòng)群眾，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的干事激情，共同投入到黨的事業(yè)中去，將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動(dòng)地方發(fā)展的動(dòng)力優(yōu)勢。

第四，實(shí)施資金整合下放必須切實(shí)做好監(jiān)督檢查工作。將扶貧資金下放給群眾不是完全撒手不管，要在下放的同時(shí)做好扶貧資金使用的監(jiān)管工作，確保扶貧資金的安全使用和項(xiàng)目工程質(zhì)量。

四、鳳山縣扶貧資金整合下放的實(shí)效與問題

（一）主要成效

通過扶貧資金整合下放，鳳山縣找到了一條既能加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，激發(fā)農(nóng)村黨建活力，又有助于加快推進(jìn)貧困縣精準(zhǔn)脫貧的道路。鳳山的創(chuàng)新實(shí)踐促進(jìn)了農(nóng)村基層黨建與精準(zhǔn)脫貧的“雙贏”，實(shí)現(xiàn)了基層服務(wù)型黨組織與扶貧開發(fā)工作的深度融合，成效顯著。

其一，農(nóng)村基層黨組織威信得到極大提升，黨員干部的服務(wù)意識與活力極大增強(qiáng)。通過扶貧資金整合下放，村“兩委”有了項(xiàng)目抓手，威信提高了，講話就有人聽，號召就有人應(yīng)，干事就有人跟。而且在項(xiàng)目實(shí)施中，農(nóng)村基層黨組織由過去消極等待項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)爭取項(xiàng)目、主動(dòng)聯(lián)系溝通，主動(dòng)組織實(shí)施、主動(dòng)做好群眾工作，推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施，黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力得到了充分體現(xiàn)。例如，袍里鄉(xiāng)月里村黨支部主動(dòng)爭取到鄉(xiāng)村風(fēng)貌改造、核桃育苗基地等15個(gè)項(xiàng)目，資金463萬元，得到群眾的擁戴和支持[2]。又如，鳳城鎮(zhèn)巴旁村得到整合資金共35萬元投入基層組織規(guī)范化建設(shè)，該村黨支部書記鄧永堅(jiān)以村為家，義務(wù)投工投勞70多天，帶領(lǐng)群眾高質(zhì)量地完成建設(shè)任務(wù)。同時(shí)，積極爭取到危房改造資金41.60萬元，實(shí)施危房改造32戶，群眾紛紛點(diǎn)贊。他在換屆選舉中高票連任村黨支部書記兼村委會主任。全縣在組織實(shí)施扶貧資金整合下放中發(fā)現(xiàn)和培育了一大批敢于擔(dān)當(dāng)、樂于奉獻(xiàn)的農(nóng)村黨員，農(nóng)村基層黨建“三化”“四弱”的難題得到了破解。

其二，有效解決了項(xiàng)目建設(shè)資金難題，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度快、效果好。涉農(nóng)部門扶貧資金整合下放后，實(shí)現(xiàn)了“小項(xiàng)目”整成“大項(xiàng)目”，使“小資金”發(fā)揮出了“大效應(yīng)”，許多原來無法實(shí)施的項(xiàng)目具備了實(shí)施的條件。例如，鳳城鎮(zhèn)弄者村2014年通過積極爭取項(xiàng)目，各方整合資源，爭取到縣委組織部、林業(yè)局、水果局、文廣新體局等部門整合下放的扶貧資金170多萬元，建成了村級綜合服務(wù)中心，使村民活動(dòng)有了多功能的綜合陣地。并且由于項(xiàng)目是自己村屯的，村民在項(xiàng)目施工中上心賣力，積極主動(dòng)配合，使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大大提速。例如，簡中屯屯道，一公里長，投資30萬元，縣里全權(quán)下放給仁安村“兩委”負(fù)責(zé)，僅用5個(gè)月就把路建好，并且工程建設(shè)質(zhì)量在層層驗(yàn)收中都一次通過，最后一盤算，還節(jié)余了9000多元[3]。

其三，農(nóng)村群眾參與村莊各項(xiàng)工作的積極性顯著提高。扶貧資金整合下放后，村莊各種項(xiàng)目就與群眾的切身利益息息相關(guān)了。項(xiàng)目是自己村屯的，群眾為自己修路、給自家整水池，解決行路難、喝水難的問題，還有工錢領(lǐng)，在項(xiàng)目實(shí)施的過程、結(jié)果、后續(xù)三個(gè)方面都能受益，個(gè)個(gè)熱情高漲，對村莊的建設(shè)與發(fā)展，對基層黨組織的各項(xiàng)工作的支持、配合、參與的積極性非常高。例如，在2014年鳳凌二級路征地工作中，中亭鄉(xiāng)六馬村征地面積最多、難度最大，但村里群眾主動(dòng)配合，僅用15天就全部完成262.72畝的征地任務(wù)。

其四，農(nóng)村的扶貧精準(zhǔn)度提高。相對于原來的自上而下的扶貧措施，扶貧資金整合下放就是一種自下而上的方式，由群眾自行申報(bào)項(xiàng)目，群眾知道自己最需要什么，針對性的提出方案，再由縣里整合下放項(xiàng)目和資金，從而項(xiàng)目與村莊、與農(nóng)民的實(shí)際而緊迫的需求相適應(yīng)?？h委組織部一位負(fù)責(zé)人說：“以前分散在各相關(guān)部門的小項(xiàng)目，匯集到了基層，這樣做的目的，就是想強(qiáng)化基層的自主性、積極性和創(chuàng)造性，項(xiàng)目實(shí)施也更有針對性?！痹陧?xiàng)目實(shí)施建設(shè)的過程中，有項(xiàng)目做了，那些外出就業(yè)困難的村民在家門口就能打上工，增加了收入。例如，鳳城鎮(zhèn)弄者村通過種植萬畝核桃，建立了核桃加工廠，招收了30多名50歲左右的村民作為技術(shù)工，解決了部分外出務(wù)工困難的農(nóng)民就業(yè)的問題，技術(shù)工人每月四、五千元錢的工資收入也加快了他們的脫貧步伐。

（二）需要進(jìn)一步解決的問題

由于扶貧資金整合下放所取得的成效顯著，這種模式受到當(dāng)?shù)貜V大群眾的擁護(hù)。廣西壯族自治區(qū)人民政府主席陳武表示，鳳山縣的做法“符合當(dāng)?shù)貙?shí)際”[3]。我們認(rèn)為，這種模式不僅符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，而且適合于在貧困縣推廣，具有可復(fù)制性。然而要進(jìn)一步推廣運(yùn)用這種模式，有幾個(gè)問題需要注意解決。

1.資金下放后一些村的承接能力不足的問題。主要是一些村“兩委”干部管理項(xiàng)目、實(shí)施項(xiàng)目的能力和村民施工技術(shù)不足的問題較為突出，導(dǎo)致項(xiàng)目的質(zhì)量不高，項(xiàng)目提升空間不大。

2.貧困地區(qū)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不足的問題。在貧困地區(qū)，大量農(nóng)村青壯年外出打工，村里勞動(dòng)力不足，人手不夠，導(dǎo)致一些較大型的項(xiàng)目難以開展，影響施工進(jìn)度。

3.縣級的做法與上級的有關(guān)政策不相吻合的問題。扶貧資金整合下放往往涉及到的不止是縣級資金，還包括市級甚至自治區(qū)級資金。由于縣級做法與市、自治區(qū)級的有關(guān)政策不相吻合，整合下放要深入持久開展就有困難。例如，在項(xiàng)目建設(shè)上，村級項(xiàng)目整合量大了，竣工時(shí)間就要相應(yīng)延長，往往是跨年度竣工。但由于項(xiàng)目整合了自治區(qū)級資金，按照有關(guān)政策，需要進(jìn)行年度驗(yàn)收。村級項(xiàng)目如果不能按年度驗(yàn)收，整合到市級以上資金就困難。endprint

五、扶貧資金整合下放政策的評價(jià)與思考

扶貧資金整合下放政策在鳳山縣取得的實(shí)效，不僅在實(shí)踐中證明了其有效性，而且在我們看來，還具有很強(qiáng)的學(xué)理性價(jià)值。

第一，扶貧資金整合下放走出了一條貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的正確道路。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，貧困問題日益引起黨和國家的重視，扶貧工作成了全面建成小康社會的重要內(nèi)容之一。我國自1986年起開始設(shè)立貧困縣，旨在集中資源扶助最貧困的地區(qū)。黨的十八大后，“精準(zhǔn)扶貧”上升為國家戰(zhàn)略，成為實(shí)踐部門和理論界著力探索的議題。如何實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”？從黨和國家的發(fā)力點(diǎn)來看，主要是做好“六個(gè)精準(zhǔn)”（扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）、“四個(gè)施策”（分類施策、因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策）、五種渠道（通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、通過易地搬遷安置一批、通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批、通過教育扶貧脫貧一批、通過低保政策兜底一批）、“十項(xiàng)工程”（干部駐村幫扶、職業(yè)教育培訓(xùn)、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)）。有些地方扶貧投入不少，但實(shí)際效果不佳，主要原因是扶貧對象的精準(zhǔn)性、因貧施策的科學(xué)性不夠。而精準(zhǔn)扶貧，正是扶貧工作科學(xué)性的體現(xiàn)。扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，制勝之道也在于精準(zhǔn)?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)、四個(gè)施策、五種渠道、十項(xiàng)工程”，就體現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧中更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措和更加有效的行動(dòng)。然而，迄今實(shí)踐的做法和理論界的關(guān)注點(diǎn)仍然是集中在“人”的方面，這固然是抓住了扶貧的核心要素，但還不夠。如果沒有貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善、項(xiàng)目的精準(zhǔn)安排，到戶、到人的扶貧既難推進(jìn)，也難長久，甚至還可能返貧。這就需要進(jìn)行機(jī)制的創(chuàng)新。扶貧資金整合下放這種工作模式，正是完善了資金投入和整合使用的監(jiān)管機(jī)制，能夠確保資金使用的精準(zhǔn)有效，也達(dá)到了資金整合、政策疊加、事半功倍的效果，是貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的一條有效路徑。

第二，扶貧資金整合下放是經(jīng)濟(jì)工作與基層黨建有力融合的有效載體。在“發(fā)展是硬道理”“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)”的戰(zhàn)略口號下，經(jīng)濟(jì)工作成了黨的中心工作。一些地方在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)工作、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，有意無意地忽視了基層黨組織建設(shè)，片面認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，基層黨組織建設(shè)自然會好起來。在一些貧困地區(qū)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)辦法不多，成效不大，不但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，黨組織建設(shè)也遭到削弱。同時(shí)也有另外一種傾向，一些做基層黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)干部片面認(rèn)為黨建工作就是搞思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、純潔性建設(shè)等，只顧埋頭搞黨建，沒有深刻認(rèn)識到黨建工作是需要與廣大人民群眾的利益尤其是生存與發(fā)展的利益相結(jié)合的。這兩種傾向的共同特點(diǎn)，就是將經(jīng)濟(jì)工作與基層黨建割裂開來。鳳山縣通過扶貧資金整合下放的工作機(jī)制，在資金項(xiàng)目下放的過程中，基層黨組織擁有下放項(xiàng)目實(shí)施權(quán)、資金依法使用權(quán)和項(xiàng)目利潤分配權(quán)，基層黨組織手中掌握了資源，調(diào)動(dòng)起了廣大黨員干部指揮、協(xié)調(diào)、參與的作用，黨組織的作用得到了充分體現(xiàn)。同時(shí)在這一過程中，也使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了推動(dòng)，加快了貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的步伐，促進(jìn)了基層黨建工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力融合和“雙贏”。

第三，扶貧資金整合下放是整體性治理的本土化實(shí)踐。整體性治理理論（holistic governance）是20世紀(jì)90年代中后期由英國學(xué)者佩里·?？怂故紫忍岢龅囊环N政府治理的新范式。所謂整體性治理，就是以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合，不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，為公民提供無縫隙而非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。與競爭性治理重視經(jīng)濟(jì)效率和企業(yè)績效及一般性治理理論所強(qiáng)調(diào)的社會網(wǎng)絡(luò)和協(xié)力效能理念所不同，整體性治理特別著力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性[4]。我國的基本現(xiàn)狀雖然與西方資本主義國家的現(xiàn)實(shí)有所差別，但整體性治理所針對的部門化、碎片化與裂解性等弊病卻同樣存在，整體性治理強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任等機(jī)制也尤為需要。就我國而言，“集中力量辦大事”一直是我國社會主義體制的優(yōu)勢。鳳山縣的做法，將精準(zhǔn)脫貧工作從各方“單打獨(dú)斗”到整合資源“握拳出擊”，就體現(xiàn)出了很強(qiáng)的“集中力量辦大事”的特點(diǎn)，也是精準(zhǔn)脫貧思維的重要體現(xiàn)。從其實(shí)踐看，在吃透當(dāng)?shù)厍闆r的基礎(chǔ)上搞對癥下藥和靶向治療，成效非常明顯。這種基于實(shí)際的“集中力量辦大事”的做法，很好的闡釋和體現(xiàn)了整體性治理的特點(diǎn)和內(nèi)容，是整體性治理的本土化實(shí)踐。

參考文獻(xiàn)：

[1]戴冰潔，盧福營.農(nóng)村基層社會治理的權(quán)力調(diào)控模式創(chuàng)新[C].徐勇.中國農(nóng)村村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式研究.北京：中國社會科學(xué)出版社，2015：97.

[2]覃世默，韋鵬雁，覃顯杰.項(xiàng)目下村民心向黨[N].廣西日報(bào)，2014-10-15（12）.

[3]謝振華.廣西鳳山：項(xiàng)目下放農(nóng)村支書直了腰[N].人民日報(bào)，2015-07-05（11）.

[4]曾凡軍.論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問題的解決之道[J].學(xué)術(shù)論壇，2010（10）：32-36.endprint