貫徹十九大法治精神 加速推進法治西藏建設(shè)

陰趙丹 張興堂 熊坤新

（①②西藏大學政法學院 西藏拉薩 850000③中央民族大學中國民族理論與民族政策研究院 北京 100081）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會更是把依法治國確立為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，當今中國正在進入一個法治的新時代。中央第六次西藏工作座談會提出“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”的治藏原則，并把“依法治藏”放在諸原則之首，這也說明“依法治藏”的極端重要性。

一、當今中國正在進入一個法治的新時代

全面推進依法治國，是以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義出發(fā)、為更好治國理政提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是事關(guān)我們黨執(zhí)政興國的一個全局性問題。自黨的十八大以來，習近平總書記圍繞依法治國發(fā)表一系列重要論述，黨和國家也推出了系列新舉措，可以說，全面推進依法治國是以習近平同志為核心的黨中央最鮮明的執(zhí)政特點。2012年12月4日，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！辈⒁蟆鞍讶尕瀼貙嵤椃ㄌ岣叩揭粋€新水平”。習近平總書記的重要講話在法學界引起強烈反響。大家一致認為，憲法的至上地位，是一個國家現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和標志。尊崇憲法，也是一個國家國民素質(zhì)高低的體現(xiàn)。2013年1月22日，習近平同志在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發(fā)表重要講話，指出“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，他再次強調(diào)了法制的重要性。2014年10月20日至23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議（簡稱十八屆四中全會）在北京召開，會議的核心議程是研究全面推進依法治國重大問題，審議《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，詳細描繪法治中國新圖景。這是中國共產(chǎn)黨首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國。會議指出，全面推進依法治國，就要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2014年十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過決定，將12月4日設(shè)立為國家憲法日。設(shè)定國家憲法日是為了增強全社會的憲法意識，弘揚憲法精神，加強憲法實施，全面推進依法治國。2015年3月15日，十二屆人大三次會議通過了《新立法法》，擴大了地方政府立法權(quán)的范圍，依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，同時明確地方立法權(quán)的邊界。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從頂層設(shè)計到具體舉措，有計劃、有步驟、有目標地推進著依法治國的進程。在黨的十九大報告中，習近平總書記用相當大的篇幅闡述了依法治國取得的成就和全面依法治國的重大意義，把全面依法治國推進到一個新的高度。他說：“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強?！盵1]應(yīng)該說，這個歷史性進步是有目共睹的。不僅如此，黨的十九大報告把堅持全面依法治國確立為習近平新時代中國特色社會主義思想重要組成部分，他說：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領(lǐng)導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，深化司法體制改革，提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)。”[2]

這一切均表明，依法治國將是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民管理國家和社會的基本方式，當今中國在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下正在進入一個法治的新時代。我們一定要貫徹十九大法治精神，加快法治西藏建設(shè)步伐，確保西藏長足發(fā)展和長治久安。

二、依法治藏是中央治藏方略的第一要求

2015年8月，中央第六次西藏工作座談會在北京召開，會議全面回顧了新中國成立以來特別是中央第五次西藏工作座談會以來的西藏工作，明確了當前和今后一個時期西藏工作的指導思想、目標要求、重大舉措，對進一步推進西藏經(jīng)濟社會發(fā)展和長治久安作了戰(zhàn)略部署。習近平同志在會上發(fā)表了重要講話，確定了中央治藏方略的基本原則。他說：“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)，是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則?！盵3]在這里，以習近平同志為核心的黨中央把“依法治藏”放在治藏方略最前面，可以說，依法治藏是中央治藏方略的第一原則，也是中央對西藏工作的第一要求。

究竟什么是依法治藏，如何理解依法治藏的意義，可以用一句最通俗的語言來概括。所謂“依法治藏”，就是用法制來規(guī)范西藏經(jīng)濟社會發(fā)展過程中遇到的經(jīng)常性的、重要性的、復雜性的工作，使這些工作始終在法治的軌道上運行。其目的在于促進工作的規(guī)范化、法制化，減少人為因素，減少工作失誤。在中央第六次西藏工作座談會上，習近平同志具體而深刻地闡述了依法治藏的基本內(nèi)涵：依法治藏，就是要維護憲法法律權(quán)威，堅持法律面前人人平等。

依法治藏為什么如此重要？首先是由西藏特殊區(qū)情決定的。西藏區(qū)情的最大特點就是執(zhí)政環(huán)境復雜，執(zhí)政情況復雜，執(zhí)政對象復雜。西藏是邊疆民族地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)、宗教氛圍濃厚地區(qū)，處于反分裂斗爭第一線，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)十分艱巨，社會治理的任務(wù)繁重。這需要我們把民族工作、宗教工作、反分裂斗爭工作等這些經(jīng)常性的、重要性的、復雜性的工作通過立法來規(guī)范，通過執(zhí)法來推動，以不斷提升西藏社會治理的科學化水平。

其次是由西藏在國家戰(zhàn)略中特殊地位決定的。中央歷來高度重視西藏在國家戰(zhàn)略中的特殊重要性，在中央“一帶一路”倡議框架下，中央對西藏的戰(zhàn)略定位可以概括為“兩屏四地一通道一前沿”，即西藏是重要的國家安全屏障，重要的國家生態(tài)安全屏障，重要的戰(zhàn)略資源儲備基地，重要的高原特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，重要的中華民族特色文化保護地，重要的世界旅游目的地，面向南亞開放的重要通道，同西方敵對勢力和境內(nèi)外敵對勢力、分裂主義勢力斗爭的前沿。只有堅持依法治藏，我們才能掌握發(fā)展和穩(wěn)定的主動權(quán)，確保西藏經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局持續(xù)穩(wěn)定。

三、西藏法治建設(shè)的歷史成就

和舊西藏相比，西藏法治建設(shè)的成就是巨大的。西藏的社會主義法制建設(shè)和立法工作始于1956年4月，當時自治區(qū)籌備委員會成立大會根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，通過了《西藏自治區(qū)籌備委員會組織簡則》，從此拉開了西藏地方法制建設(shè)的序幕。西藏民主改革后，《西藏自治區(qū)各級人民代表大會選舉條例》于1963年3月報經(jīng)全國人大常委會批準，這標志著舊西藏的一切反動法典被宣告徹底廢除，百萬翻身農(nóng)奴第一次獲得了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，西藏各族人民的基本人權(quán)得到保證。尤其是1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》頒布實施以來，西藏自治區(qū)人大及其常委會不斷加強和改進立法工作，搞好與民族區(qū)域自治法相配套的法規(guī)建設(shè)，先后制定地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定300件,其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)123件，具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定148件，廢止29件，內(nèi)容涉及政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、文化教育、語言文字、文物保護、生態(tài)環(huán)保等各個方面，依法治藏進程穩(wěn)步推進。[4]

最近幾年特別是黨的十八大以來，西藏更是從邊疆民族地區(qū)和反分裂斗爭的實際出發(fā)，創(chuàng)新社會治理體系，提高社會治理能力，落實依法治國方略。特別是在黨和政府的日常工作中，推出了一系列重大舉措，實現(xiàn)了工作方式的重大轉(zhuǎn)變，如討論研究重大事故處理時法制辦要列席常委會，健全立法正逐步取代紅頭文件，領(lǐng)導批示逐漸被依法行政取代，民族和宗教事務(wù)納入法制化軌道，地方立法正在加強。圍繞自治區(qū)黨委、政府中心工作，加強和改進政府立法，不斷完善法規(guī)規(guī)章體系。在充分調(diào)研論證、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，制定出臺了《西藏自治區(qū)人民政府規(guī)章五年立法規(guī)劃（2016—2020年）》，增強了立法工作的科學性、針對性、前瞻性。按照新頒布的《立法法》的要求，完善了《西藏自治區(qū)人民政府地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，建立了立法工作制度，進一步規(guī)范了地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章起草、審查、報批運行流程。近年來，政府提請人大常委會審議通過了《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國國家安全法〉辦法》《西藏自治區(qū)布達拉宮文化遺產(chǎn)保護條例》等地方性法規(guī)草案20件，制定出臺了《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》《西藏自治區(qū)大型宗教活動管理辦法》等政府規(guī)章31件。[5]2015年西藏召開了全區(qū)法治政府建設(shè)工作會議，這是西藏歷史上第一次就法治政府建設(shè)召開的專門會議，會議總結(jié)了西藏法治政府建設(shè)取得的成績，深入分析了全區(qū)法治政府建設(shè)面臨的新形勢新任務(wù)，出臺了《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于深入推進依法行政加快建設(shè)法治政府的意見》。

2015年7月，四省一區(qū)藏區(qū)負責同志應(yīng)邀齊聚拉薩，召開全面推進“依法治藏”方略座談會，交流各地開展法治建設(shè)和社會治理的工作經(jīng)驗。2016年8月，第二次全面推進“依法治藏”方略座談會在拉薩召開，與會代表共商法治建設(shè)之路，共謀維護穩(wěn)定良策，不斷提升藏區(qū)法治建設(shè)水平。這表明，在西藏，越來越多的人意識到，全面推進“依法治藏”，是保障和改善民生、讓各族群眾過上幸福生活的迫切需要。

四、加快法治西藏建設(shè)的幾項重點工作

加快法治西藏建設(shè)，要從西藏邊疆民族地區(qū)和反分裂斗爭的實際出發(fā)，做到“十個堅持”。第一，堅持走中國特色社會主義法治道路；第二，堅持民族區(qū)域自治制度，全面實施民族區(qū)域自治法；第三，堅持依法完善社會治理體系，提高社會治理能力；第四，堅持依法深入開展反分裂斗爭，牢牢掌握反分裂斗爭的主動權(quán)；第五，堅持依法依規(guī)管理宗教事務(wù)，積極引導藏傳佛教與社會主義社會相適應(yīng)；第六，堅持嚴格依法行政，努力建設(shè)法治政府；第七，堅持公正司法，維護社會公平正義；第八，堅持學法懂法，促進全民守法；第九，堅持加強法治隊伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)；第十，堅持加強和改進黨對依法治藏工作的領(lǐng)導，積極投身全面推進依法治藏的偉大實踐，為建設(shè)法治西藏做出積極貢獻。具體措施如下：

（一）要抓住領(lǐng)導干部這個關(guān)鍵少數(shù)，著力增強領(lǐng)導干部的法治思維和法治意識。領(lǐng)導干部作為一個特殊群體，是全面依法治國的重要組織者、推動者和實踐者。同時領(lǐng)導干部的言行對普通干部和群眾有帶動和示范作用。習近平總書記強調(diào)，各級領(lǐng)導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，必須抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。這一論斷切中了全面依法治國的要害。落實推進法治西藏建設(shè)，必須按照習總書記的重要指示，牢牢抓住西藏領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，以領(lǐng)導干部的模范帶頭作用，引領(lǐng)更多的人參與到法治西藏建設(shè)中來，帶動全社會形成自覺守法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。

（二）要建立西藏法治工作失誤責任追究制。習近平總書記在2015年初的省部級領(lǐng)導干部“學法用法”培訓班上說，有的地方和有的干部重維穩(wěn)而不重維法，如果哪個地方因人治而出現(xiàn)重大工作失誤，將追究責任。在西藏，領(lǐng)導干部要特別學會把維護穩(wěn)定工作法制化，學會用法制推進工作，嚴禁以言代法，嚴禁隨意性、亂作為。面對西藏部分干部法治意識淡漠的現(xiàn)象，西藏要建立法治工作責任追究制，對于推動法治建設(shè)工作不利，或者因忽視法治思維和法治方法而出現(xiàn)重大工作失誤的，要追究領(lǐng)導人的責任。

（三）要加快各領(lǐng)域立法。之所以說西藏的執(zhí)政環(huán)境復雜，是因為西藏在許多工作領(lǐng)域具有內(nèi)地省區(qū)不具有的特殊矛盾，需要采取特殊措施予以應(yīng)對，如邊境管控、邊疆治理、民族宗教、反分裂斗爭等工作。一個時期以來，西藏許多干部習慣于通過會議安排工作，習慣于用紅頭文件指導工作，這是一種傳統(tǒng)的工作模式，也是所謂的“三拍干部”們習慣的一種工作模式。這種工作模式出現(xiàn)失誤的概率大，與依法治國的方向是相違背的，是建設(shè)法治西藏必須摒棄的。我們要加大各領(lǐng)域立法工作，用健全的立法取代紅頭文件，用法制取代長官意志。

（四）加強地方立法的力度。2015年3月15日，十二屆人大三次會議通過了《新立法法》，擴大了地方政府立法權(quán)的范圍，由原來的副省級城市和國務(wù)院批準的較大的市擴大到設(shè)區(qū)的市。修改后的立法法依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，同時明確地方立法權(quán)的邊界，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)。這一修改意味著具有地方立法權(quán)的市實現(xiàn)擴圍。修改后的立法法一大亮點就是授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這是我國立法體制、格局發(fā)生的重大變化。在我國目前284個設(shè)區(qū)的市當中，享有地方立法權(quán)的僅49個，立法法修改后，這意味著又新增了235個設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)。國家立法體制的變革，給西藏各市（區(qū)）開展社會治理提供了更多自主權(quán)。西藏各市（區(qū)）要利用好這一契機，著力提高自身立法水平和能力，根據(jù)本地實際，著力加大立法力度，擴大立法范圍，建設(shè)法治強市（區(qū)）。

（五）依法管理民族和宗教事務(wù)。西藏是民族地區(qū)，宗教氛圍濃厚,建設(shè)和諧美麗西藏必須提高依法管理民族宗教事務(wù)的能力和水平。做好西藏民族宗教事務(wù)工作，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,探索民族宗教工作寓管理于服務(wù)之中的新路徑，堅持依法依規(guī)管理民族宗教事務(wù)。各級干部要學會依法依規(guī)管理民族宗教事務(wù)，這是貫徹依法治國方略、推進依法行政的必然要求，也是解決民族宗教事務(wù)工作不會管、不善管、不愿管問題的關(guān)鍵。要教育廣大宗教教職人員牢固樹立“國法高于教規(guī)，守法先于守戒”的觀念，自覺加強民族團結(jié)、維護祖國統(tǒng)一，自覺與十四世達賴集團劃清界限，堅決防止宗教場所成為“法外之地”、寺廟僧人成為“法外之人”、宗教成為“法外之教”。駐寺干部要提高管理水平，切實負起責任，把宗教活動場所建設(shè)好、管理好，充分發(fā)揮宗教活動場所宣傳黨和國家政策法律、服務(wù)信教群眾的陣地作用。要堅決抵御外來宗教滲透，堅持做到守土有責，確保在民族宗教領(lǐng)域營造良好的法治環(huán)境。

（六）要開展經(jīng)常性的基層普法教育。自1986年實施普法教育以來，普法教育工作已走了30余年，取得了一系列成果，但是由于有關(guān)部門重視不足等多種原因，致使我國當前普法教育工作仍然存在如普法成效不佳等諸多問題。就西藏自治區(qū)來講，由于歷史、文化、地域等原因，公民特別是廣大農(nóng)牧民的法律意識淡漠，不善于用現(xiàn)代法律制度維護權(quán)益，相反傳統(tǒng)習慣法在日常生產(chǎn)生活中仍有很大市場。西藏要結(jié)合自身特點，樹立“抓法治就是抓基礎(chǔ)”“抓法治就是抓發(fā)展”的觀念，把領(lǐng)導干部、公務(wù)員、青少年、企事業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)牧民、流動人口和寺廟僧尼作為重點對象,將憲法、國家基本法律、基本經(jīng)濟制度以及促進和保障民生方面的政策作為主要宣傳內(nèi)容,廣泛開展多種形式的宣傳活動,切實提升各族群眾的法律意識和愛國意識,推進“法治西藏”“平安西藏”的建設(shè)進程。

[1] [2]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[J].求是,2017(21).

[3] 習近平在中央第六次西藏工作座談會上強調(diào):依法治藏富民興藏長期建藏加快西藏全面建成小康社會步伐[N].人民日報,2015-08-26.

[4] 國務(wù)院新聞辦公室.《民族區(qū)域自治制度在西藏的成功實踐》白皮書[R/OL].新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-09/06/c_1116469499.htm 2015-09-06.

[5] 自治區(qū)人民政府辦公廳,自治區(qū)人民政府法制辦.“十二五”法治政府建設(shè)回顧和“十三五”法治政府建設(shè)展望[N].西藏日報,2016-01-23.