中國歷代政府組織的得失
——讀錢穆《中國歷代政治得失》

□ 文 / 龍成鵬

在此前的《原著》，我們已經(jīng)寫過錢穆。他是史學(xué)大家，抗戰(zhàn)時(shí)，一度隱居云南宜良的巖泉寺寫《國史大綱》，每周泡一次宜良的溫泉，吃一只今天已列為省級(jí)“非遺”項(xiàng)目的宜良烤鴨，堪稱宜良旅游的形象代言人。

這次我們繼續(xù)介紹錢穆，不過，重點(diǎn)不是他這個(gè)人，而是他在1952年寫的一本書——《中國歷代政治得失》。這本書，是據(jù)錢穆講課筆記整理而成，讀起來比一般嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖穼W(xué)著作輕松；當(dāng)然，更重要的是，這本書用現(xiàn)代的眼光，現(xiàn)代的語言，把令人頭疼的古代中國的制度沿革，講得清楚、透徹。它不僅有益于知識(shí)，甚至還可能有益于我們的實(shí)踐和反思。

用歷史的方式看待歷史

我們先來說一下這本書的總體內(nèi)容。

首先，要解釋的是“政治得失”。從書里的實(shí)際內(nèi)容看，應(yīng)該是政治制度的得失。錢穆先生從政府的組織、人才的選拔與考試、賦稅制度，以及國防與兵役制度等四個(gè)方面入手，既總結(jié)了“得失”，又勾勒了中國古代政治制度的沿革、變遷。

錢穆先生評(píng)說古今的方式，今天特別值得強(qiáng)調(diào)。他既不像今天某些電視節(jié)目那樣，只講歷史人物的權(quán)謀政治，也不像某些空泛的政治議論，只看到所謂專治、黑暗與腐朽。錢穆先生把他評(píng)論歷史的方法總結(jié)為“時(shí)代意見”與“歷史意見”的結(jié)合，即我們不能把歷史，一味按今天的需要去解讀，而是要結(jié)合歷史語境，從當(dāng)時(shí)的語境看，多聽聽當(dāng)時(shí)人的看法。比如，有些制度，今天看很糟糕，但當(dāng)時(shí)人覺得很完美，而有些制度，又恰好相反。

錢穆先生的方法，就是歷史學(xué)的方式。而且，這并非一個(gè)純學(xué)術(shù)的討論。因?yàn)?，我們怎么看歷史，某種程度上，就是怎么看今天。比如近代史上主張要把古代政治制度那套“封建殘余”當(dāng)破爛扔掉的人，就認(rèn)為現(xiàn)代的中國必須照搬西方。

錢穆先生，是持有另一種主張的人。他認(rèn)為，現(xiàn)代中國是無論如何不能自絕于自己的過去的，所以必須總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)；錢穆并不是傳統(tǒng)的盲目捍衛(wèi)者，他認(rèn)為，中國古代政治制度，有很多好的設(shè)計(jì)，也有壞的設(shè)計(jì)；但是，他也發(fā)現(xiàn)，很多好的設(shè)計(jì)，幾百年甚至幾十年之后，隨著形勢的變化，又變成了壞的制度。而歷史的規(guī)律通常是，為了應(yīng)付這個(gè)變壞了的制度，又生出一些新的彌補(bǔ)的措施，而新措施，要么會(huì)帶來新問題，要么就臨時(shí)起一下作用，過一段時(shí)間又徹底玩廢。

因此，錢穆得出結(jié)論，講一代的制度，必須講那一代人的人事，離開人事無法講制度；一項(xiàng)制度的誕生，背后總是有一種對(duì)應(yīng)的精神、意志；制度誕生之后，沒有永遠(yuǎn)不變的道理，必須隨著形勢的改變而改變；一項(xiàng)制度發(fā)揮作用，必然有其他制度相輔相成，沒有孤立的制度。

另一個(gè)要解釋的是本書里所謂的“歷代”。講中國制度史的人，經(jīng)常動(dòng)輒追溯到夏商周，更遠(yuǎn)的還追溯三皇五帝。但是，錢穆先生的做法很不一樣，他在這本書里主要講的是西漢、唐、宋、明、清五個(gè)朝代。其余的朝代，只是涉及某些制度的起源時(shí)，簡單回顧一下，并沒有攤開來講。這個(gè)做法，相當(dāng)精巧，用斷代史的方式，講出了通史的感覺，除了大師，一般人真講不了。

下面，我們來談?wù)勚袊沃贫鹊木唧w的“得失”，由于篇幅有限，我們只簡單介紹一下這本書中關(guān)于政府的組織方面的見解。

失敗之一：相權(quán)的衰落

首先說的，是皇權(quán)與相權(quán)。

錢穆先生認(rèn)為，中國古代政治有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)：早在2200多年前的秦代，中國第一個(gè)統(tǒng)一的中央政府組建時(shí)，就已經(jīng)區(qū)分了皇室與政府，而且，皇帝賦予宰相的權(quán)力極大?；实垭m然是國家的領(lǐng)袖，但政府運(yùn)作層面，宰相才是實(shí)際的領(lǐng)袖。

宰相，或丞相，從字面看，是先秦時(shí)代封建貴族的管家。但秦朝結(jié)束了封建社會(huì)，消滅了其他封建貴族，而讓自己一家獨(dú)大，成了所謂“家天下”。全國只剩下一個(gè)世襲的封建貴族（皇室），而這個(gè)貴族的管家，自然就成了全國的“管家”。

皇權(quán)與相權(quán)的關(guān)系，有點(diǎn)像現(xiàn)在上市公司董事長與總經(jīng)理的關(guān)系?；实凼莿?chuàng)業(yè)成功的董事長，而宰相則是精通實(shí)際業(yè)務(wù)的管理者。但皇帝是否把國家放心交給“外人”管理（宰相通常都是皇室之外的成員），則是歷史長期無法解決的焦點(diǎn)問題，而歷代政治制度的演化邏輯，也跟這一矛盾有關(guān)。

按錢穆先生的說法，漢代和唐代，宰相的地位都很高，漢代是領(lǐng)袖制，宰相說了算；唐代是委員制，中書省、門下省和尚書省三省長官開會(huì)共同決定國家大事。

宋代以后，宰相權(quán)力就大為削弱。宋代宰相被剝奪了寫詔書的權(quán)力，而且人事權(quán)、財(cái)政權(quán)也都不同程度地被剝奪，甚至也一改歷代宰相跟皇帝見面，可以坐而論道的傳統(tǒng)。

錢穆說，宋代的這種變化跟五代十國的混亂有關(guān)。撥亂反正，宰相故意抬高皇帝，自我貶低，而結(jié)果，糾枉過正，形成制度，后代再也改不回來了。

在皇權(quán)和相權(quán)，皇室與國家的關(guān)系上，歷史是在開倒車，一代不如一代。明代朱元璋時(shí)，宰相被廢，這個(gè)角色被畫上了歷史的句號(hào)。

宰相被廢，貽害無窮。明代因?yàn)闆]有宰相，六部各自為政，而為了彌補(bǔ)宰相的制度缺失，后來不得已才成立了內(nèi)閣，由幾名內(nèi)閣大學(xué)士組成。內(nèi)閣大學(xué)士只是五品官，但由二品的六部侍郎兼任，而且大學(xué)士通常還是皇帝的老師，所以深得皇帝信任。但是，制度上，內(nèi)閣是皇帝的秘書處，代表的是皇帝，已經(jīng)跟宰相時(shí)代，由宰相代表的政府不是一回事了。

明代皇權(quán)干預(yù)政府管理的趨勢，在清代進(jìn)一步加強(qiáng)，到了雍正時(shí)，皇帝對(duì)內(nèi)閣也不放心了，又單獨(dú)成立了一個(gè)更小的機(jī)構(gòu)，叫軍機(jī)處。起初是處理軍事，但后來重要的政令都從軍機(jī)處出。從軍機(jī)處發(fā)出的政令，連朝廷的六部長官都不知道，所以，中央政府完全被架空。而且，更糟糕的措施是，皇帝用密函治國家。重要的指示，直接是皇帝越級(jí)發(fā)給下面的官員，而下面的部分官員，也有權(quán)越級(jí)向皇帝寫密函。于是，政府上下的運(yùn)轉(zhuǎn)，職權(quán)的劃分，統(tǒng)統(tǒng)被打亂。外朝的權(quán)力，更進(jìn)一步被皇權(quán)剝奪。

對(duì)照唐宋時(shí)代，這個(gè)變化實(shí)在太大。那時(shí)候，皇帝的詔書如果沒有宰相蓋章，根本不合法。在這一點(diǎn)上，今天的電視劇里，實(shí)在是誤導(dǎo)人。電視劇里的皇帝無所不能，隨便寫一個(gè)東西就是詔書，就有無上權(quán)力。這實(shí)在是高估了皇帝這個(gè)職位，而忽略了中國歷史上，大部分時(shí)期，皇帝并沒有獨(dú)自發(fā)布命名的權(quán)力，政府的命令需要皇帝認(rèn)可，而皇帝的命令也是如此。

失敗之二：監(jiān)察制度被玩壞

中國古代，皇權(quán)與相權(quán)關(guān)系中，監(jiān)察權(quán)也是一個(gè)很重要的內(nèi)容。政治組織離不開監(jiān)察，但誰來監(jiān)察，卻一直是個(gè)問題。

監(jiān)察制度在秦漢時(shí)代就已經(jīng)很重要。秦漢地位最高的“三公”，是丞相、太尉和御史大夫。其中，丞相前面說了，太尉專門負(fù)責(zé)軍事，而御史大夫，則是負(fù)責(zé)監(jiān)察。

從職權(quán)看，御史大夫歸丞相管，相當(dāng)于副丞相，對(duì)丞相負(fù)責(zé)。御史大夫之下，有專人負(fù)責(zé)皇宮事務(wù)和朝廷事務(wù)，其中還包括派往全國進(jìn)行情報(bào)刺探的“刺史”。

御史這一制度在東漢后逐漸從皇宮退出，成了單獨(dú)的機(jī)構(gòu)，叫御史臺(tái)，而監(jiān)察權(quán)限也縮小了，不再監(jiān)察皇宮和皇帝。

但在唐代，門下省還設(shè)有諫官，這個(gè)諫官理論上屬于政府的成員，負(fù)責(zé)盯皇帝，皇帝有什么失職，就提出批評(píng)。這類官職叫“拾遺”“補(bǔ)闕”，唐代詩人杜甫就曾經(jīng)做過。

諫官是一種很巧妙的制度設(shè)計(jì)。唐代朝廷開會(huì)后，皇帝會(huì)跟宰相單獨(dú)對(duì)話。這個(gè)時(shí)候其他人不能在，但諫官可以在。宰相跟皇帝，有些話不好直說，就會(huì)使諫官說。說得對(duì)，固然好，說錯(cuò)了，皇帝也不會(huì)直接怪到宰相，而諫官職務(wù)低，人微言輕，也可以不計(jì)較?？傊?，諫官就是宰相的喉舌，對(duì)相權(quán)和皇權(quán)是一個(gè)調(diào)和劑。

到宋代以后，諫官這種制度，發(fā)生了根本改變。它從門下省被分出來，變成一個(gè)禿頭的機(jī)構(gòu)，不再受宰相統(tǒng)屬，而人選也由皇帝定奪，職能也從監(jiān)察皇帝，變成監(jiān)察宰相。

這類小官對(duì)政治影響卻很大。積極方面講，他們是政治的清流，因?yàn)橥ǔ６紭?biāo)榜道德；但從消極方面講，則讓政府工作多了掣肘。宋代之后，歷朝的政治風(fēng)波中都有諫官的身影，他們跟政府中做實(shí)事的水火不容，導(dǎo)致很多事情做不成。錢穆說，宋代王安石變法的失敗，就跟諫官的反對(duì)有關(guān)。

諫官對(duì)明朝的黨爭影響也很大。這個(gè)王朝一方面政治腐敗透頂，另一方面標(biāo)榜道德，所以大量生產(chǎn)很會(huì)罵人，甚至為罵人不要命的御史、諫官。而實(shí)際的結(jié)果，則常常是成為朝廷黨派斗爭的一枚棋子，不僅沒有解決政府面臨的現(xiàn)存問題，而且導(dǎo)致一些政治改革無法開始。

皇帝為了控制百官，有意無意挑起的官員內(nèi)斗，讓一代代讀書人的政治智慧被消耗掉，在明清兩代，制度上并沒有多大成就。像清代發(fā)明的密函政治（“寄信上諭”），在錢穆看來，不是制度，而是“法術(shù)”，是皇帝的私心作怪。

從“得失”的角度講，監(jiān)察權(quán)從最初監(jiān)察皇帝和外朝，到最后變成內(nèi)斗的棋子，實(shí)在也是中國古代政治的一大失敗。

失敗之三：中央過分集權(quán)

第三個(gè)要說的是中央和地方的關(guān)系。

中國，自秦漢時(shí)代開始，就是中央集權(quán)的國家，中央直接派官員管理地方，派軍隊(duì)駐扎在地方。這是基本的事實(shí)，但在歷史的過程中，發(fā)生了很多演化。

有一個(gè)問題，長期無法解決，就是中央對(duì)地方的不信任。這種不信任，有一個(gè)表現(xiàn)，就是常派中央機(jī)構(gòu)，到地方巡察。而有意思的是，這些中央機(jī)構(gòu)派往地方之后，時(shí)間一久，又逐步變成了地方機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)幾乎每朝都有。

漢代的地方政治（不算偶爾來巡察的“刺史”）是兩級(jí)行政體系。全國有100多個(gè)郡，郡下面差不多有1100到1400個(gè)縣?？さ氖组L（太守）與中央的“九卿”平級(jí)。這是郡縣制初創(chuàng)時(shí)期的設(shè)計(jì)，地方實(shí)際上有很大的自治權(quán)。比如，除郡縣首長由中央派遣外，其余地方政府的官員和辦事人員，都由郡縣首長招聘。

西漢時(shí)代，全國分十三個(gè)刺史的巡察區(qū)域，每一個(gè)區(qū)派一個(gè)刺史，一個(gè)刺史要對(duì)接若干個(gè)郡。盡管巡察范圍很大，但刺史的級(jí)別卻不高，只有“六百石”，相對(duì)郡太守的“二千石”，還隔了幾級(jí)。

唐代的地方政治組織原本也是兩級(jí)，最低是縣，縣以上是州。但因?yàn)橹醒氚讶珖殖墒畟€(gè)“道”，并派御史去地方巡察（“監(jiān)察使”，后來又改為“按察使”，最后改為“觀察使”），后來這些“道”的長官，住著就不走了，于是唐代地方政治組織，實(shí)際是三級(jí)，縣、州、道。

唐代地方政治制度，后來出了大亂子。在邊境地帶，中央還派了可以全權(quán)調(diào)度的“節(jié)度使”，節(jié)度使掌握軍事、財(cái)政、人事大權(quán)后逐漸坐大，就形成了“藩鎮(zhèn)”，再后來尾大不掉，導(dǎo)致了“安史之亂”和唐朝的衰亡。

從巡察，到偶爾代表中央，全權(quán)處理地方事務(wù)，應(yīng)該說是中央與地方聯(lián)系的重要渠道。但問題就出在，隨著時(shí)間的推移，派往地方的機(jī)構(gòu)，最后都有去無回，成了地方更高一級(jí)機(jī)構(gòu)，甚至是一個(gè)特殊機(jī)構(gòu)。特殊到唐代的藩鎮(zhèn)。中央派員到地方，原本是想收回地方的權(quán)力，但結(jié)果卻走向反面，使得地方權(quán)力因?yàn)檫^于集中而坐大。唐朝的滅亡，以及隨后五代十國的紛爭，乃至宋代以后地方政治的“積弱”，都可以從唐代地方政治的失敗中找到原因。

不過，盡管唐代的藩鎮(zhèn)是失敗的，但相比而言，宋代卻更為糟糕。宋代地方，分三級(jí)，最低一級(jí)是縣，中間是府、州、軍、監(jiān)，再上面就是“路”。這個(gè)路，跟唐代的道相似，都是中央派出機(jī)構(gòu)。但不同的是，宋代一次派出四人，這四個(gè)人各自有分工，基本上控制了地方政治的命脈。比如：轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)財(cái)政稅收和漕運(yùn)，安撫使負(fù)責(zé)軍事。這樣一來，地方不僅無權(quán)，且人財(cái)物都集中到了中央，而一旦外敵入侵，中央失守，地方再無法救援中央。

明清兩代的地方政治組織越來越繁密。明代，最低一級(jí)是縣，第二級(jí)是州、府，第三級(jí)是省，就是承宣布政使司。但在省這一級(jí)，又被分成三個(gè)司，相當(dāng)于一省之長的權(quán)力被三分。還沒完，在“省”這一級(jí)之上，還有總督和巡撫。

總督和巡撫在明代是偶爾派出，這點(diǎn)從字面就可以看出。但到清代就成了地方的機(jī)構(gòu)，凌駕于省長之上。而且，如果遇到戰(zhàn)爭等大事，中央還得再派大員到地方，比如，經(jīng)略大臣、參贊大臣等。

地方政治的發(fā)展從最初的郡縣兩級(jí)，發(fā)展到清代，已經(jīng)是五級(jí)（縣、道、府、省、總督/巡撫），錢穆認(rèn)為這種發(fā)展趨勢，是中國古代政府組織的又一大失敗。

各有得失

介紹到這個(gè)地方，我們要做一下小結(jié)。《中國歷代政治得失》共180頁，分量很單薄。但是這本書涉及的議題，都十分重要，篇幅有限，我們的確不能一一展開介紹。不過，總的來說，歷朝的政治制度，都有一些焦點(diǎn)問題，這些問題我們這里可以簡單列出來，感興趣的讀者可以進(jìn)一步反思。

比如經(jīng)濟(jì)制度方面，土地是私有還是國有，收稅的方式從人頭稅到田畝稅，以及相應(yīng)的戶籍制度等等，都是焦點(diǎn)。

政府選拔人才方面，從漢代的察舉制、魏晉的九品中正制，到隋唐后的科舉制，再到明清的八股取士，這些制度，都有各自的“得”與“失”。

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