深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持四種思維

● 曹堂哲 魏玉梅

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的時(shí)代方位、問題導(dǎo)向、改革范圍、改革邏輯、改革目標(biāo)、改革原則等方面都較以往歷次機(jī)構(gòu)改革有了質(zhì)的飛躍，體現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征。進(jìn)一步推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，落實(shí)改革方案，我們認(rèn)為需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維、整體思維、協(xié)同思維和績(jī)效思維四種思維。

一、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持系統(tǒng)思維

系統(tǒng)思維是從外部環(huán)境、人民的訴求與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系之間的動(dòng)態(tài)適應(yīng)關(guān)系思考問題，從國(guó)家治理體系的要素構(gòu)成以及要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系思考問題。國(guó)情、世情的變化，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，國(guó)家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系提出了新要求，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系只有動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能適應(yīng)新環(huán)境，完成新時(shí)代的新任務(wù)新使命新目標(biāo)。

國(guó)家治理體系是一個(gè)多種要素構(gòu)成的結(jié)構(gòu)化整體，通過要素結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整，才能形成新的功能。新時(shí)代的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)態(tài)調(diào)整就是基于系統(tǒng)性思維的邏輯。改革從中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，機(jī)構(gòu)的新建和撤并體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)職能與發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)適思想。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整也是此次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，體現(xiàn)了通過系統(tǒng)要素的重組和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)新功能的思想。如“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”、“統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革”、“合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)”都強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各主體間結(jié)構(gòu)性的作用，旨在構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，使各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、相得益彰，進(jìn)而形成總體效應(yīng)。

二、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持整體性思維

整體性思維既是馬克思主義哲學(xué)方法論的要求，也是整體性治理理論在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中的運(yùn)用。整體性思維以人民為中心，以結(jié)果為導(dǎo)向，聚焦職能、機(jī)構(gòu)、流程的協(xié)調(diào)性和整體性，塑造目標(biāo)與手段相匹配的整體性治理模式。目前，黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還存在機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)劃分不合理等問題，解決這些問題首先要樹立整體性思維。

樹立整體性思維要求優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能；要求打破部門間邊界，打造跨職能、無(wú)縫隙的政務(wù)流程；要求國(guó)家與社會(huì)形成伙伴關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性。從改革方案來看，此次改革在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位及社會(huì)組織等多元主體的協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)各主體的活力和整體的合力，發(fā)揮綜合效益；在組織結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)整合機(jī)制，優(yōu)化政務(wù)流程，推動(dòng)政府流程的無(wú)縫隙對(duì)接，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系和協(xié)同體系。改革方案將國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局、文化部等數(shù)十個(gè)機(jī)構(gòu)撤銷，組建設(shè)立自然資源部、應(yīng)急管理部等多個(gè)新的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的整合，為提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平提供了基礎(chǔ)。

三、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持協(xié)同性思維

協(xié)同理論的創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）認(rèn)為，各種類型的子系統(tǒng)是千差萬(wàn)別的，但它們之間的合作導(dǎo)致系統(tǒng)產(chǎn)生相變規(guī)律則是相同的。協(xié)同學(xué)研究系統(tǒng)怎么從原始均勻的無(wú)序狀態(tài)發(fā)展為有序結(jié)構(gòu)，或如何從一種有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為另一種有序結(jié)構(gòu)。

協(xié)同性思維強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的各主體內(nèi)部、各主體與國(guó)家戰(zhàn)略之間的協(xié)同演進(jìn)機(jī)制和良性互動(dòng)關(guān)系，從國(guó)家治理系統(tǒng)內(nèi)部因素的不平衡性及系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的有序性出發(fā)，尋求治理系統(tǒng)中的核心“序參量”。國(guó)家治理系統(tǒng)是由多要素組成的復(fù)雜空間結(jié)構(gòu)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是系統(tǒng)中的核心是“序參量”，決定系統(tǒng)的演化狀態(tài)和方向。

此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，以國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間、機(jī)構(gòu)與外部主體之間的職能配置，增強(qiáng)了關(guān)鍵部門的撬動(dòng)作用和相關(guān)部門的協(xié)同性，增強(qiáng)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

此次改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)及原則都強(qiáng)調(diào)了協(xié)同思維，在國(guó)家戰(zhàn)略的指引下，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體及社會(huì)組織等各主體間協(xié)同演進(jìn)，堅(jiān)持一個(gè)部門主導(dǎo)、多個(gè)部門協(xié)同的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，破除制約改革發(fā)展的體制機(jī)制弊端。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、黨政軍群機(jī)構(gòu)改革中也體現(xiàn)了協(xié)同思維，如政府宏觀管理部門要加強(qiáng)工作協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)各部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)，提高行政效率；黨政機(jī)構(gòu)要理順權(quán)責(zé)范圍及關(guān)系，深化和完善黨政機(jī)構(gòu)、人大、政協(xié)、司法機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織及社會(huì)組織變革，激發(fā)各主體的活力，確保各機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成各主體之間的正反饋機(jī)制。在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案中，部門的調(diào)整也遵循了“序參量”的控制原則，通過整合部門職能，組建職能更細(xì)致、覆蓋范圍更廣的新部門，賦予新部門更多權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮核心主導(dǎo)部門的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的協(xié)同增效。

四、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持績(jī)效思維

績(jī)效思維從實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效能性和公平性思考問題?？?jī)效思維要求在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革過程中加強(qiáng)績(jī)效管理，將績(jī)效理念和方法運(yùn)用到黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革工作中去。新時(shí)代是充滿競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，要想在競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，就需要有道路優(yōu)勢(shì)、理論優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和文化優(yōu)勢(shì)。優(yōu)勢(shì)意味著高效，意味著競(jìng)爭(zhēng)中的效率、效能、績(jī)效。只有在發(fā)展中更加有效率、更富有效能、更有績(jī)效，才能實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，在“全面實(shí)施績(jī)效管理”的思想指引下，以提高效率、效能和績(jī)效為落腳點(diǎn)，提高了機(jī)構(gòu)履職的效率和效能，構(gòu)建了高效率的組織體系，為提高國(guó)家治理的整體績(jī)效水平奠定了基礎(chǔ)。

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）在29處提及“效率”、“效能”、“高效”、“績(jī)效”。績(jī)效理念、績(jī)效意識(shí)、績(jī)效管理是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革思想的重要組成部分。在完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化、加強(qiáng)黨對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)等方面都強(qiáng)調(diào)了績(jī)效意識(shí)。比如，《決定》提出全面提高政府效能是轉(zhuǎn)變政府職能的重要目標(biāo)。在“合理配置宏觀管理部門職能”中提出，“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋?！痹凇吧钊胪七M(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)”中提出，“提高資源配置效率和公平性，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力?！痹凇巴晟乒卜?wù)管理體制”中提出，“構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系。”在“強(qiáng)化事中事后監(jiān)管”中提出“提高監(jiān)管執(zhí)法效能。”在“提高行政效率”中提出，“形成自上而下的高效率組織體系。明確責(zé)任，嚴(yán)格績(jī)效管理和行政問責(zé)，加強(qiáng)日常工作考核，建立健全獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的制度?！?/p>