成都市探索行政許可“首證通”破解“準入不準營”

● 成都市審改辦

“先照后證”改革以來，辦照容易辦證難問題依然制約著市場活力。成都市在照后減證上大膽創(chuàng)新，探索行政許可“首證通”，其核心體現(xiàn)在“通”上，實施“后證”部門見“首證”后直接“發(fā)證”，破解“準入不準營”問題。

深化“證照分離”改革，是簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的重要舉措。在系統(tǒng)推進“證照分離”改革試點工作中，四川省成都市著力在照后減證上謀創(chuàng)新、出實招，在成都高新自貿(mào)試驗區(qū)首創(chuàng)行政許可“首證通”模式，對需經(jīng)行政許可（審批）方可從事經(jīng)營的事項進行分類梳理，確立首位行政審批事項，實施“后證”部門見“首證”后直接“發(fā)證”，原來需要2-3月甚至更長時間才能辦理齊全的證照，在“首證通”模式下，現(xiàn)在只需“僅跑一次”、最快1天就能辦好，最大限度破解準入不準營、辦照容易辦證難、多項關聯(lián)審批互為前置等市場主體準入難題。

一、改革背景

推行“先照后證”改革以來，部分前置許可事項改為后置審批，不再實行先許可（審批）再工商登記的制度，對從事一般經(jīng)營活動的市場主體降低了市場主體準入門檻。但是，對于經(jīng)營涉及后置許可的項目，在取得營業(yè)執(zhí)照后，還須取得相關審批監(jiān)管部門許可后才能開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。雖然辦證環(huán)節(jié)從辦照前轉到了辦照后，只是操作流程一種平行位移，辦證標準、條件、程序并沒有改變，辦理證照的市場主體仍然需要層層“通關”，仍然存在辦照容易辦證難、開張容易開業(yè)難、照后減證效果不佳等問題。以餐飲行業(yè)為例，辦好各種證照手續(xù)還是需要短則3個月、長則半年的時間，凸顯市場主體準入“最后一公里”難題。

2017年9月，國務院部署在更大范圍推進“證照分離”改革試點，提出進一步破解辦照容易辦證難、準入不準營等突出問題，加快營造穩(wěn)定公平透明可預期的營商環(huán)境，鼓勵各自貿(mào)試驗區(qū)敢為人先、積極探索，當好改革“排頭兵”。2018年4月，成都高新區(qū)首創(chuàng)行政許可“首證通”模式，對需經(jīng)行政許可（審批）方可從事經(jīng)營的事項進行分類梳理，并確定首位行政審批事項進行綜合管理。

二、改革探索

所謂“首證”，是指市場主體開辦時在環(huán)保、工商、食藥監(jiān)、城管等部門申請獲得的首個審批許可（備案核定）?！笆鬃C通”即是以“首證”作為審批辦理“后證”（審批許可、備案核定、書面承諾）的依據(jù)，“后證”見“首證”后直接“發(fā)證”，不再要求提交重復性申請材料，只做合規(guī)性審查?！笆鬃C通”模式首先在餐飲業(yè)試點推行。

（一）確定“首證”。環(huán)保部門對成都高新區(qū)從事餐飲商業(yè)區(qū)域的項目進行統(tǒng)計，建立允許從事餐飲項目的“正面地址清單”庫，并實現(xiàn)跨部門信息資源共享。在庫內(nèi)申請開辦餐飲的市場主體可直接取得環(huán)評備案核定（首證）。

（二）注冊登記。注冊登記部門對已取得環(huán)評備案核定的餐飲市場主體直接發(fā)放《營業(yè)執(zhí)照》，并按照“雙告知”要求將相關信息推送給食藥監(jiān)部門、城管部門。

（三）辦理“后證”。食藥監(jiān)部門和城管部門在收到“雙告知”信息后，對已取得環(huán)評備案、營業(yè)執(zhí)照的餐飲企業(yè)，在申請辦理食品經(jīng)營備案（許可）、招牌設置許可時，實行告知承諾制。審批時只做合規(guī)性審查，不再提供重復性資料，由申請人進行書面承諾后，直接備案（許可），即可開展相關經(jīng)營活動。

（四）證后核查。食藥監(jiān)部門和城管部門將原來實施的證前現(xiàn)場審查改為證后核查，強化事中事后現(xiàn)場監(jiān)管，30個工作日內(nèi)開展證后現(xiàn)場核查；對于不履行承諾、不符合餐飲條件的，依法責令限期整改；逾期拒不整改的，依法進行查處。

三、改革成效

成都高新區(qū)行政許可“首證通”模式，在放寬市場準入條件的同時，將有關部門從事前審批中“抽出來”，從“嚴進寬管”真正轉向“寬進嚴管”。通過相關部門間的信息共享，提高行政審批效能，推進市場監(jiān)管關口前移，實現(xiàn)營業(yè)執(zhí)照和后置許可事項聯(lián)動辦理，有效減輕事中事后監(jiān)管的壓力，進一步釋放了事中事后監(jiān)管的空間?？傮w來看，“首證通”模式核心體現(xiàn)在“通”字上。

（一）政府部門間信息互通。通過環(huán)保等部門的提前介入，將行業(yè)許可的核心關鍵審批事項事先公開，打破了部門之間的信息壁壘，政府部門對開辦市場主體的經(jīng)營范圍可預見，申請人對市場主體開辦的限制條件也一目了然，真正將“雙告知”制度落到實處。

（二）市場主體開辦流程便通?！笆鬃C”作為審批辦理“后證”（審批許可、備案核定、書面承諾）的依據(jù)，“后證”見“首證”只進行合規(guī)性審查，不再要求提交重復性申請材料，縮短了辦理環(huán)節(jié)，提高了效率。

（三）市場主體后續(xù)經(jīng)營順通。由于市場主體開辦的限制條件事先公開和規(guī)避，最終實現(xiàn)市場主體開辦“準入”且“準營”，促使更多市場主體不斷涌現(xiàn)，破解市場主體“準入不準營”難題。

“首證通”模式，大幅降低了市場主體創(chuàng)辦的成本，提高了辦證效率。成都高新區(qū)將在此基礎上，逐步實現(xiàn)餐飲業(yè)環(huán)評“正面清單”向“負面清單”轉變，對餐飲業(yè)實施環(huán)評“負面清單”管理。通過建立完善“首證通”行政審批系統(tǒng)，使市場主體在開辦申請時任一“首證”自由選擇。企業(yè)到環(huán)保部門、工商部門、食藥監(jiān)部門、城管部門等任意一個窗口申請相關許可（備案、承諾）的作為“首證”，在該窗口只提交一套資料，其余“后證”直接“發(fā)證”，實現(xiàn)對餐飲行業(yè)行政審批事項“一窗式”集中辦理，并切實強化事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)精準服務、精細管理。條件成熟后，還將在其他行業(yè)探索，以“首證通”模式改革推動釋放市場活力、維護市場秩序、支撐就業(yè)增長、促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、服務經(jīng)濟發(fā)展。

圖1 “首證通”實施前后流程對比