成都市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的土地發(fā)展權(quán)配置實(shí)證研究*

王慧君

(四川工商學(xué)院，眉山 620010)

0 引言

十七屆三中全會(huì)后，土地流轉(zhuǎn)成為研究的熱點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)和政府三方。農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)過程的關(guān)鍵因素，當(dāng)土地從農(nóng)戶向企業(yè)流轉(zhuǎn)時(shí)需要政府的引導(dǎo)規(guī)范，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)遇到矛盾時(shí)需要政府的支持協(xié)調(diào)。在不同形式的土地流轉(zhuǎn)過程中，城市化、非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展是加劇土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力。土地發(fā)展權(quán)作為因國家管制權(quán)而發(fā)展的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利，在我國具有一定的合理性，能夠防止少數(shù)人獨(dú)享土地增值收益[1]。土地指標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的關(guān)鍵因素，土地利用規(guī)劃限制土地指標(biāo)的增強(qiáng)，降低土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值[2]。

土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)快速發(fā)展后必然結(jié)果。有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的理論構(gòu)建、問題建議及原因分析都已經(jīng)有了深入研究，盧陽[3]通過文獻(xiàn)分析和依托經(jīng)濟(jì)理論構(gòu)建農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入理論體系，并提出土地流轉(zhuǎn)政策是影響農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性收入的最顯著因素。陸繼霞[4]從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念和規(guī)模出發(fā)，分析土地流轉(zhuǎn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)戶權(quán)益和生計(jì)的影響，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有重要參考價(jià)值。洪名勇等[5]以貴州省為例，探索影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的微觀因素。陳飛等[6]研究發(fā)現(xiàn)土地價(jià)值、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及貸款對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的影響正顯著。目前土地流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的比例不大，大部分農(nóng)民基本滿意，經(jīng)濟(jì)利益是土地流轉(zhuǎn)的主要驅(qū)動(dòng)力，且農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用較高[7]，非常有必要借助土地發(fā)展權(quán)制度解決巨大的經(jīng)濟(jì)利益歸屬權(quán)問題。土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民基于土地的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)獲得的經(jīng)濟(jì)利益，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)所獲得的流轉(zhuǎn)收益。邊振興等[8]基于土地發(fā)展權(quán)，分析指出城鄉(xiāng)建設(shè)用地為商住業(yè)用地時(shí)的土地增值收益高于工業(yè)用地的土地增值收益，但整個(gè)過程應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民合法的權(quán)益。成都市作為2007年國務(wù)院批準(zhǔn)的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，農(nóng)耕用地向規(guī)?；校饕ㄟ^土地流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃，土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)。在此背景下，文章選取成都市為研究對(duì)象，通過2003年土地政策改革以來的數(shù)據(jù)分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況，進(jìn)而探討土地發(fā)展權(quán)配置問題，為我國土地管理制度和保護(hù)土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益提供一定的指導(dǎo)。

1 研究區(qū)概況

成都市位于四川省中部，四川盆地西部，介于東經(jīng)102°54′～104°53′和北緯30°05′～31°26′之間，東西長192 km，南北寬166km，總面積1.239 0萬km2，其中耕地面積43萬hm2。成都市位于川西北高原向四川盆地過渡的交接地帶，地處亞熱帶濕潤地區(qū)，具有獨(dú)特的氣候資源，有多種氣候類型。年平均氣溫16℃，年平均降雨量900～1 300mm。成都市是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)之一，土地流轉(zhuǎn)率在26.5%左右，低于全國30%的評(píng)價(jià)水平。同時(shí)30%～40%的農(nóng)戶家庭將承包地全部轉(zhuǎn)出，而50%的農(nóng)戶家庭完全沒有將農(nóng)地轉(zhuǎn)出，且大部分的農(nóng)戶家庭農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模均較小[9]。

2 研究方法

該文從實(shí)證角度分析成都市農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)過程中土地發(fā)展權(quán)問題，基于2003—2016年《成都市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》通過選取土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)分析成都市農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)的情況，通過問卷調(diào)查法了解土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的情況，問卷調(diào)查主要通過問卷作答的形式，選取成都市不同區(qū)域內(nèi)的200個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查，調(diào)查農(nóng)戶方面，針對(duì)不同特征的農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查，通過分析不同流轉(zhuǎn)類型的基本特征可知，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶其中92%是男性，年齡分布在40～80歲之間，受教育程度集中在初中，農(nóng)戶的收入來源包括農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入。調(diào)查問卷內(nèi)容包括土地全部流轉(zhuǎn)、土地部分流轉(zhuǎn)、無所謂及不愿意流轉(zhuǎn)4個(gè)選項(xiàng)，問卷結(jié)束后共收回有效問卷191份，回收率95.5%，進(jìn)而通過描述性統(tǒng)計(jì)用來分析土地流轉(zhuǎn)率，最后在研究結(jié)果的基礎(chǔ)上采用定性分析方法針對(duì)土地發(fā)展權(quán)配置進(jìn)行研究。其中土地流轉(zhuǎn)率計(jì)算公式如下：

土地流轉(zhuǎn)率(%)=(參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)/樣本農(nóng)戶數(shù))×100%

3 結(jié)果與分析

3.1 土地流轉(zhuǎn)情況分析

基于生產(chǎn)要素的流動(dòng)角度，土地流轉(zhuǎn)是將土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)行流動(dòng)，這樣有利于土地資源的優(yōu)化配置和利用效率的提高。我國土地的變化都是基于集體土地征收流轉(zhuǎn)，因此文章選取成都市耕地面積的變化情況用來分析成都市的土地流轉(zhuǎn)狀況。從圖1可以看出，大體上成都市實(shí)有耕地面積變化分為3個(gè)階段， 2003—2013年為第1階段處于相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，耕地面積基本在390萬～401萬hm2之間； 2014年為第2階段處于快速上升時(shí)期，這一階段耕地面積增加到673萬hm2，這源于成都市的GDP和土地政策； 2015—2016年為第3階段又處于相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期。此外除了2011年耕地面積下降0.68%，其他年變化率均處于上升趨勢(shì)，因?yàn)?011年成都市耕地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的利益較低，導(dǎo)致耕地面積減少。

3.2 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)分析

通過問卷調(diào)查法分析農(nóng)戶對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的意愿強(qiáng)度。圖2結(jié)果顯示， 43.9%的農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)自己的土地，而28.6%的農(nóng)戶選擇無所謂， 27.5%的農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)自己的土地，也就是說農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿不是很強(qiáng)烈，因?yàn)檎{(diào)查農(nóng)戶中農(nóng)戶的年齡主要集中在50～70歲，因?yàn)檗r(nóng)戶的年齡越大，對(duì)土地的依賴性越大，土地流轉(zhuǎn)意愿會(huì)較低； 其次農(nóng)戶的受教育程度主要是初中，而當(dāng)農(nóng)戶的受教育程度越高，越有機(jī)會(huì)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)土地的依賴性才會(huì)越低； 再者農(nóng)戶的收入以農(nóng)業(yè)收入為主，只有農(nóng)戶的非農(nóng)收入越高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可能性才能越大。

3.3 土地發(fā)展權(quán)配置分析

通過該文的研究發(fā)現(xiàn)成都市農(nóng)地一直處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)，同時(shí)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿不是很高，為更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中價(jià)值，需要外界提供支撐力量。綜合考慮我國土地權(quán)利體系和成都市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，以土地發(fā)展權(quán)的角度分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。土地發(fā)展權(quán)配置是保護(hù)農(nóng)地、解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的有效方案，主要包括行政配置和市場配置。

3.3.1 行政配置

農(nóng)地流轉(zhuǎn)最重要的是公平、合理，同時(shí)滿足農(nóng)戶的需求，土地的發(fā)展權(quán)歸根到底是政府行政的結(jié)果，通過土地流轉(zhuǎn)或規(guī)劃的形式表現(xiàn)出來。土地發(fā)展權(quán)通過立法規(guī)定土地的用途和利用強(qiáng)度所纏身的經(jīng)濟(jì)利益問題。如成都市政府發(fā)揮政府作用，通過對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)給予50%的補(bǔ)貼，市財(cái)政與成都高新區(qū)、成都天府新區(qū)、龍泉驛區(qū)、青白江區(qū)、新都區(qū)、溫江區(qū)、雙流區(qū)、郫都區(qū)按5∶5的比例分?jǐn)偂Ｍ瑫r(shí)政府應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃后再批準(zhǔn)，避免隨意占用農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)，改變農(nóng)地用途，或者防止低價(jià)轉(zhuǎn)讓出租集體建設(shè)用地，損害農(nóng)戶權(quán)益。此外農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要以農(nóng)戶的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)率、增加收入及提高農(nóng)地保障為基礎(chǔ)條件，這些都需要政府提供保障。

3.3.2 市場配置

土地流轉(zhuǎn)的目的是在政策的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地生產(chǎn)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率的高標(biāo)準(zhǔn)，而市場配置是土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行生產(chǎn)力要素流動(dòng)配置的基礎(chǔ)，根據(jù)市場的供求關(guān)系，通過價(jià)格、競爭的手段，達(dá)到土地流轉(zhuǎn)的土地發(fā)展權(quán)市場配置。成都市作為較早開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)之一，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘囊话胱笥遥司孛娣e不足0.067hm2， 2003年以來成都市相關(guān)政府加快農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，且形成了一批具有較強(qiáng)市場意識(shí)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，但大部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)都處于農(nóng)戶與政府或企業(yè)之間，由于農(nóng)戶缺乏農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策法規(guī)，缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的認(rèn)識(shí)，因此建立農(nóng)地交易市場、健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，充分發(fā)揮土地發(fā)展權(quán)的市場配置作用。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

土地流轉(zhuǎn)有利于解決農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營問題，推動(dòng)農(nóng)村早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程處于劣勢(shì)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須滿足農(nóng)民的意愿，對(duì)于成都市大部分的農(nóng)戶意愿不是很強(qiáng)烈，而當(dāng)前我國農(nóng)村的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)與土地相關(guān)管理部門相協(xié)調(diào)，保障土地資源可持續(xù)發(fā)展，因此在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中引入土地發(fā)展權(quán)充分發(fā)揮政府配置加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法制法規(guī)建設(shè)同時(shí)通過市場配置完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的正常運(yùn)行。成都市是我國試點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域之一，今后應(yīng)在所取得的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合成都市農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)新的突破點(diǎn)，促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展，保障農(nóng)戶土地權(quán)益，這是一個(gè)復(fù)雜而緩慢的過程，仍需要經(jīng)歷很長的路，在該文研究的基礎(chǔ)上，未來仍有更多的研究方向和研究內(nèi)容。

4.2 討論

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村大批勞動(dòng)力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，且部門農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，導(dǎo)致土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一種產(chǎn)權(quán)交易行為，在此過程中會(huì)發(fā)生各種各樣的問題。成都市土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐表明，成都市進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后加快農(nóng)民勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及部分農(nóng)民土地閑置的問題[10]。且勞動(dòng)力的廣泛流動(dòng)為城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的提高做出了重要貢獻(xiàn)。成都市促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要以土地整理項(xiàng)目以推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，在此過程中成都市政府和相關(guān)部門引導(dǎo)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，促進(jìn)成都市農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)。但是成都市國土資源局統(tǒng)計(jì)，成都市土地流轉(zhuǎn)糾紛土地承包及流轉(zhuǎn)的15%以上，其主要原因就是政府支持力度仍有待提高，農(nóng)戶缺乏產(chǎn)權(quán)市場。這也符合該文中提出的行政配置和市場配置。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否高效關(guān)鍵在于建立與之對(duì)應(yīng)的市場，在結(jié)合成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，明晰產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)有效收益分配。目前成都市缺乏土地流轉(zhuǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)選定評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)監(jiān)督有爭議的評(píng)估項(xiàng)目[11]。農(nóng)民意愿作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容，政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，發(fā)展適合成都市實(shí)際情況的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，如增加政策扶持、監(jiān)管力度，充分利用土地股份合作社將散戶的農(nóng)地集中并進(jìn)行利用。

土地發(fā)展權(quán)配置應(yīng)綜合考慮土地質(zhì)量、面積、用途及規(guī)劃，在我國土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有者和國家，合理的土地發(fā)展權(quán)配置是土地流轉(zhuǎn)和合理交易的基礎(chǔ)， 2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確規(guī)定，保障我國1.2億hm2耕地面積是不可逾越的一道紅線。為保護(hù)耕地，防止有關(guān)部門進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)用地，各級(jí)政府應(yīng)形成區(qū)域土地發(fā)展權(quán)宏觀配置，以彌補(bǔ)農(nóng)地跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)配置繁瑣的空缺。成都市2008年成立耕地保護(hù)基金，對(duì)履行耕地保護(hù)的農(nóng)戶給予保護(hù)補(bǔ)貼，同時(shí)應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)補(bǔ)償，即補(bǔ)償金額應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植成本而發(fā)生改變。土地發(fā)展權(quán)的配置主要通過改變土地利用的條件來實(shí)現(xiàn)，以及市場化合法途徑實(shí)施土地發(fā)展權(quán)，獲取內(nèi)在的土地收益[12]。農(nóng)地作為農(nóng)村集體土地，農(nóng)地的使用權(quán)歸農(nóng)民所有，而農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中不可避免出現(xiàn)利益分配和土地補(bǔ)償費(fèi)用問題，為保障利益公平高效分配，就必須行使土地發(fā)展權(quán)以確保各方利益的合理[13]，這也是我國土地管理制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為進(jìn)一步推動(dòng)土地改革和保護(hù)土地利益，可以將土地發(fā)展權(quán)與土地增值相結(jié)合，確定土地發(fā)展權(quán)價(jià)格定價(jià)路徑，完善土地發(fā)展權(quán)配置體系建設(shè)，使得農(nóng)戶和集體在土地流轉(zhuǎn)分配中均獲得利益，實(shí)現(xiàn)地利共享及可持續(xù)發(fā)展。