我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與問題及對策建議

文／熊吉安 梅仁明

黨的十九大提出推進生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護，建設美麗中國，為規(guī)劃環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）創(chuàng)新管理指明了方向。規(guī)劃環(huán)評是源頭管控環(huán)境污染、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結構升級的重要手段，規(guī)劃環(huán)評在決策鏈前端的早期介入，將“源頭嚴防”理念有機融入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃中。本文回顧了我國規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展沿革，剖析了規(guī)劃環(huán)評有關問題，結合近期國家的改革思路，提出了新形勢下規(guī)劃環(huán)評改革的對策建議，以期為推進規(guī)劃環(huán)評提供參考。

1. 規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展沿革

1.1 嘗試階段(上世紀八十年代初～2003 年)

1979 年，《中華人民共和國環(huán)境保護法( 試行) 》將環(huán)境影響評價制度正式列入法律體系之中。1989年，《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施，環(huán)評、“三同時”、排污收費等環(huán)保八項制度正式建立起來。1995年，國家環(huán)境保護總局在《中國環(huán)境保護21 世紀議程》中提出，要逐步完善區(qū)域規(guī)劃或戰(zhàn)略環(huán)境影響評價理論、技術和管理方法，全面開展區(qū)域環(huán)境影響評價的研究和實踐工作?！秶鴦赵宏P于環(huán)境保護若干關鍵問題的決定》（國發(fā)〔1996〕31號）要求，在制訂區(qū)域和資源開發(fā)、城市發(fā)展和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，調整產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟建設和社會發(fā)展重大決策時，必須綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益，進行環(huán)境影響論證。1998年，國務院頒布《建設項目環(huán)境保護管理條例》，該條例主要對單個建設項目環(huán)評的內(nèi)容、程序等做出了具體的規(guī)定，同時也對流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設、城市新區(qū)建設和舊區(qū)改建等區(qū)域開發(fā)規(guī)劃，提出了環(huán)評要求，規(guī)劃環(huán)評制度初見端倪。期間的一些重要的區(qū)域環(huán)評，如昆明滇池國家級旅游度假區(qū)西區(qū)總規(guī)修編、天津市污水資源化政策、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、浙江省臺州化工原料出口基地、上?；ら_發(fā)區(qū)、大亞灣石化工業(yè)區(qū)等環(huán)評，是規(guī)劃環(huán)評的初步嘗試。

1. 2 推進階段( 2003年～2010年)

2003年9月，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）實施，規(guī)劃環(huán)評制度建設進入了新階段，對政府規(guī)劃強制要求進行環(huán)境影響評價。2003～2005 年，我國從制度建設、技術準備和能力建設等方面開展了大量工作，出臺了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則(試行)》（HJ/T130-2003）、《專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查辦法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》等技術導則和管理辦法，其中《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍(試行）》、《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍(試行))的通知》(環(huán)發(fā)〔2004〕98號)，明確了“一地三域十個專項”的規(guī)劃須進行環(huán)境影響評價，為推進規(guī)劃環(huán)評工作發(fā)揮了助推作用。從2005年起，規(guī)劃環(huán)評逐漸為地方政府部門所重視，各級政府部門加大在10個專項規(guī)劃中的環(huán)評工作力度，并開展了典型行政區(qū)、重點行業(yè)和重要專項規(guī)劃3種類型23個規(guī)劃環(huán)評試點；2008 年，環(huán)境保護部組織開展了《汶川地震災后重建規(guī)劃環(huán)境影響評價》和《新增千億斤糧食規(guī)劃環(huán)境評價》；同年，環(huán)境保護部組織開展了遼寧沿海經(jīng)濟帶“五點一線”、江蘇沿海地區(qū)及廣東橫琴重點開發(fā)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，推動上海等30個重點城市開展軌道交通規(guī)劃環(huán)評，13個省或直轄市發(fā)布關于規(guī)劃環(huán)評的具體辦法。2009年，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》公布實施，以國務院令的形式對規(guī)劃環(huán)評實施的主體、程序、內(nèi)容等做出規(guī)范安排。

1. 3 提升階段( 2011年～ 至今)

2011年，環(huán)境保護部《關于加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價有關工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2011〕14號），強化了各類開發(fā)區(qū)在新建 、改造 、升級時應開展規(guī)劃環(huán)評工作。2014 年 9月，《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則總綱》（HJ130—2014）實施 ，替代《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則（試行）》（HJ/T130-2003），增強規(guī)劃環(huán)評的技術規(guī)范性和指導性。2015年1月,新《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施，要求編制有關開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當進行環(huán)境影響評價。未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施。2015年環(huán)境保護部《關于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2015〕178號 )，要求加強規(guī)劃環(huán)評對建設項目環(huán)境影響評價工作的指導和約束。2016年7月，修改的《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評提出了更嚴格的要求，規(guī)劃編制機關未組織環(huán)境影響評價，造成環(huán)境影響評價嚴重失實的,將承擔相應的法律責任?！丁笆濉杯h(huán)境影響評價改革實施方案 》(環(huán)評〔2016〕l4號 )，明確提出了推行規(guī)劃環(huán)評清單式管理 ，強化規(guī)劃環(huán)評的約束和指導作用，不斷強化“三線一單”，以及強化規(guī)劃環(huán)評公眾參與，加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動等措施。

總之，經(jīng)過不斷的努力，我國規(guī)劃環(huán)評法律法規(guī)體系逐步完善，工作實踐方面取得了一些成功的經(jīng)驗，促進了開發(fā)建設合理布局、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級等工作，發(fā)揮了從決策源頭防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。

2．規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀及存在問題

“為決策提供支持 ，降低決策風險，最終優(yōu)化決策方案”是規(guī)劃環(huán)評的初衷和基本原則 。但規(guī)劃環(huán)評在制度建設、工作落實和方法技術等方面還存在一些問題，仍有較大的改革和探索空間。

2.1 制度方面，約束性不足

（1）“未評先批”，規(guī)劃環(huán)評滯后現(xiàn)象突出

規(guī)劃“未評先批”現(xiàn)象還大量存在，規(guī)劃環(huán)評滯后于規(guī)劃審批。雖然《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則總綱》( HJ /T130—2014) 更加強調全程互動的原則，但從我國的規(guī)劃計劃體系來看，現(xiàn)有規(guī)劃的制定、審批、實施與修改規(guī)范性不夠，規(guī)劃修編存在不確定性，給規(guī)劃環(huán)評工作帶來極大的困難。特別是部分西部省份的開發(fā)區(qū)，面臨招商引資困難大的問題，一些園區(qū)長期沒有項目落地，或者招商引資的項目與園區(qū)規(guī)劃相差甚遠，工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃經(jīng)常需要修編，規(guī)劃環(huán)評也面臨修改的要求，由此對項目環(huán)評也帶來影響，規(guī)劃環(huán)評難以指導和約束項目環(huán)評。在實際工作中，通常是某項規(guī)劃到了報批階段，才臨時開展環(huán)評工作，或是為了某具體項目而修改規(guī)劃并開展規(guī)劃環(huán)評，無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評為決策服務的重要功能。

（2）“有令不行”，規(guī)劃環(huán)評監(jiān)管難以落地

現(xiàn)有規(guī)定雖然明確了規(guī)劃環(huán)評的適用范圍、評價內(nèi)容和工作程序等，但規(guī)劃環(huán)評的審查意見難以形成剛性約束，且對于規(guī)劃實施缺少追責機制。規(guī)劃環(huán)評成果也往往被“選擇性”落實，現(xiàn)行的法律法規(guī)并未將規(guī)劃環(huán)評與具體的政府決策流程建立聯(lián)系，究其原因是規(guī)劃環(huán)評的技術審查不屬于行政許可范圍，此外，環(huán)保部門雖具有審查權力，但批準規(guī)劃實施的是地方政府和行業(yè)主管部門，導致規(guī)劃環(huán)評監(jiān)管、執(zhí)法難以真正落地。

2. 2 貫徹方面，落實率不高

（1） 規(guī)劃編制部門開展規(guī)劃環(huán)評的主動性不夠

盡管《環(huán)評法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中規(guī)定開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的責任主體為國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門，但部分地方政府和規(guī)劃編制部門開展規(guī)劃環(huán)評的主動性不夠，缺乏內(nèi)在動力。實際過程中，甚至出現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評僅僅為了項目環(huán)評的技術審查能夠順利通過，而演變?yōu)檠a辦手續(xù)，且由于各地審查程序的嚴格程度不統(tǒng)一，最終形成“國家管微觀、地方管宏觀”本末倒置的局面。

（2） 規(guī)劃環(huán)評技術成果質量參差不齊

我國規(guī)劃環(huán)評制度基本上是采取第三方評價的模式，這就要求評價對象相對穩(wěn)定。而實際的規(guī)劃環(huán)評的對象處于變化之中，規(guī)劃的編制單位和規(guī)劃環(huán)評技術服務機構很難實現(xiàn)動態(tài)結合，規(guī)劃的調整情況難以及時反饋到規(guī)劃環(huán)評中，而規(guī)劃環(huán)評的結果也難以及時融入規(guī)劃之中，造成某種程度的脫節(jié)，規(guī)劃環(huán)評質量難以達到預期的效果。同時，參與規(guī)劃環(huán)評的技術人才必須是具備系統(tǒng)性知識、經(jīng)驗豐富的高層次人員，但實際情況基本是做項目環(huán)評的人員來操刀規(guī)劃環(huán)評的撰寫，無形中會影響到規(guī)劃環(huán)評技術成果的質量。

2. 3 技術層面，操作性不強

（1） 缺乏獨立的方法體系

規(guī)劃環(huán)評所涉及的一般都是中長期規(guī)劃，具有時間和空間上的宏觀性，必然要求規(guī)劃環(huán)評的評價方法與之相適應，具有預測、估算宏觀、大尺度環(huán)境影響的能力。不同類別規(guī)劃的環(huán)評所關注的環(huán)境要素不同，采用的方法也應有所不同，有賴于多種技術方法的綜合運用或集成。但是，在目前規(guī)劃環(huán)評的實踐中，大多直接沿用建設項目環(huán)評的技術方法，例如大氣預測仍局限于大氣污染物的落地濃度分布范圍，生態(tài)影響仍專注于具體保護物種的特點，缺乏宏觀、大尺度的評價理念，明顯制約著規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展，使規(guī)劃環(huán)評的準確性較差、預測結果不夠理想，評價結論缺乏應有的說服力。

（2）技術導則不夠健全

目前除規(guī)劃環(huán)評技術導則總綱、煤炭礦區(qū)開發(fā)外，其它各類別規(guī)劃環(huán)評技術導則仍處在編制或待編狀態(tài)。技術導則的缺失往往會造成對具體工作指導不足。以跟蹤評價為例，無論《環(huán)評法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》均明確“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”應實施環(huán)境影響跟蹤評價，但未對“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”進行界定，因而在規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價實際操作過程中面臨一定的困難。此外，當前規(guī)劃環(huán)評體系仍沿用傳統(tǒng)項目環(huán)評體系，未將累積影響、疊加影響等技術思路融入規(guī)劃環(huán)評中。

（3）公眾參與易流于形式

規(guī)劃環(huán)評較之項目環(huán)評，要求公眾參與的范圍更廣，更應注意地區(qū)之間、部門之間、行業(yè)之間的溝通與協(xié)調。但是，由于規(guī)劃本身具有的專業(yè)性、區(qū)域性和行業(yè)性，甚至一些規(guī)劃還存在保密性，信息向公眾公開的條件受到一定限制。所以規(guī)劃環(huán)評公眾參與的方法和信息公開的程度還需在實踐中進一步探索，公眾參與對象的專業(yè)素質也應符合一定要求，但一些地方簡單化處理，僅僅通過對公眾發(fā)放調查問卷了事。

3．規(guī)劃環(huán)評改革的建議

3.1 進一步推進國家級、區(qū)域及和省級環(huán)境保護督察制度建設，加強督政問責，推動規(guī)劃環(huán)評落地

目前國家采取環(huán)境保護督察制度，不定期對全國各地進行督查，嚴格落實新《環(huán)境保護法》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，將規(guī)劃環(huán)評責任落實作為環(huán)保督政的重要內(nèi)容。加強對未依法開展規(guī)劃環(huán)評的責任追究，以及對不采納規(guī)劃環(huán)評意見導致生態(tài)環(huán)境破壞的責任追究，對審批機關應當采納而未采納環(huán)評結論和審查意見或未作出合理說明的，以及規(guī)劃實施單位不落實環(huán)評結論和審查意見要求造成生態(tài)環(huán)境損害的進行追責。對于提供虛假規(guī)劃環(huán)評報告的，應當依法追究規(guī)劃環(huán)評編制機構的法律責任，大幅度提高對“未批先建”環(huán)評違法行為處罰額度，解決“環(huán)境違法成本低、守法成本高”的問題。

3.2 強化規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動

貫徹落實《關于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》，加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動，強化規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導和約束作用，并在項目環(huán)評中充分落實和利用規(guī)劃環(huán)評的成果，形成聯(lián)動反饋的內(nèi)部工作機制。規(guī)劃環(huán)評未開展或是未經(jīng)審查的，不得受理相關建設項目的環(huán)評文件。對于已開展規(guī)劃環(huán)評、各類成果清單具體可行的規(guī)劃內(nèi)項目，其項目環(huán)評可充分利用規(guī)劃環(huán)評成果，可適度簡化。

3.3 理順關系，提高程序有效性

環(huán)評是預防性的政策工具。規(guī)劃環(huán)評的有效性就是為決策提供專業(yè)性的指導，以綜合決策方式彌補決策者知識結構，特別是環(huán)境保護知識的不足。縱觀規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)有問題，應加強對規(guī)劃環(huán)評程序性和合法性的審查與監(jiān)管，落實好《建設項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法》。

要以綜合決策指導來理順關系，以程序規(guī)范來確保合法，充分整合地方的各項規(guī)劃，盡量避免規(guī)劃之間的沖突。盡快建立規(guī)范的操作程序和介入時機，理順部門職責，此外，建議環(huán)保部門加大對規(guī)劃環(huán)評的程序審查，實施規(guī)劃環(huán)評清單管理，將技術性審查的主動權交還給規(guī)劃審批部門，規(guī)劃審批部門可委托專業(yè)機構、專家委員會進行技術性審查，一方面提高決策的科學性，另一方面推動部門之間的協(xié)調配合。

3.4 提升規(guī)劃環(huán)評人才隊伍建設，提高規(guī)劃環(huán)評報告質量

集規(guī)劃知識與環(huán)評知識于一體的復合型人才是獲得高質量規(guī)劃環(huán)評報告的保障，具有相應素質和業(yè)務能力的人才可通過以下途徑獲得：一是可從現(xiàn)有環(huán)評人才中挑選一部分進行專門培訓，以強化其規(guī)劃意識，以便更好地把握規(guī)劃環(huán)評方向。二是可將具有相關行業(yè)規(guī)劃知識的人才吸納進來，并對他們進行規(guī)劃環(huán)評知識方面的培訓。三是從現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評從業(yè)人員中選拔一部分送到國外去，進行相關知識的專門培訓。四是總結國內(nèi)外先進理論，形成高質量的規(guī)劃環(huán)評理論成果以指導規(guī)劃環(huán)評工作。

3.5 構建監(jiān)督體系

落實《建設項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》，加強環(huán)評、評估、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)測單位及個人資質管理，加強對項目事中、事后監(jiān)督管理，強化對建設項目“過程嚴管”“后果嚴懲”等實時控制，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡和科學有效的監(jiān)管機制。落實《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法》，對石化化工、冶金、水利水電、采掘等對環(huán)境有重大影響的行業(yè)項目組織開展后評價，充分發(fā)揮環(huán)保部門的指導與制約作用。建立有效的跟蹤評估機制，發(fā)揮對規(guī)劃實施的跟蹤評價和及時修正作用，徹底改變目前重過程輕實效，工作隨意化、標準多樣化等問題。探索規(guī)劃環(huán)評的信息公開機制，吸引公眾積極參與規(guī)劃環(huán)評工作，發(fā)揮社會的監(jiān)督作用。