用“房票”推動(dòng) 用“地票”流動(dòng)用“鈔票”滾動(dòng)
——安吉縣全力開創(chuàng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”新局面

□ 安吉縣國(guó)土資源局 唐 姬

近年以來(lái)，安吉縣深入踐行“兩山”重要理念，全力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，致力于農(nóng)村宅基地改革，喚醒沉睡的農(nóng)村閑置資產(chǎn)。在堅(jiān)守農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)底線不變、維護(hù)農(nóng)民宅基地資格權(quán)的前提下，適度放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)來(lái)全面激發(fā)農(nóng)村活力、激活農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”和賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

一、用“房票”推動(dòng)，多種實(shí)現(xiàn)形式全方位保障農(nóng)民權(quán)益

所謂“房票”，就是農(nóng)民兄弟在農(nóng)村宅基地退出后一年內(nèi)，凡購(gòu)買本縣城鎮(zhèn)商品房不超過(guò)原有合法住房建筑面積的，給予購(gòu)房總價(jià)款5%的政府補(bǔ)助。為此，安吉縣在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以明晰并保護(hù)宅基地資格權(quán)為主旨，通過(guò)與新型城鎮(zhèn)化、戶籍制度改革無(wú)縫銜接，構(gòu)建宅基地退出雙向流通新機(jī)制，以“房票”等相關(guān)舉措保障農(nóng)民權(quán)益。

一是以權(quán)證發(fā)放為先導(dǎo)。宅基地確權(quán)登記發(fā)證是全面強(qiáng)化農(nóng)民的土地物權(quán)意識(shí)的需要。通過(guò)在全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的宅基地排查專項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)村村有檔案，戶戶有清單。同時(shí)對(duì)排摸發(fā)現(xiàn)的宅基地小面積超占、批東建西、一戶多宅等情況，結(jié)合全省開展的“三改一拆”等集中行動(dòng)，分類制定處置方法。經(jīng)過(guò)兩年努力，拆除復(fù)墾一批，處罰補(bǔ)辦一批，全縣目前共發(fā)放農(nóng)村宅基地使用權(quán)證87276本，為賦予農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了重要保障。

二是以建立機(jī)制為基礎(chǔ)。針對(duì)自愿退出全部宅基地或放棄宅基地資格進(jìn)城落戶的，建立雙向通道。其未成年子女達(dá)到法定結(jié)婚年齡且具備農(nóng)村建房資格的，如確需回原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住，由村民代表大會(huì)討論決定。

三是以政策扶持為保障。退出宅基地的農(nóng)戶：一是繼續(xù)保留原山林、土地承包權(quán)，自留地和自留山，繼續(xù)享有原集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)分配權(quán)和履行相應(yīng)義務(wù)；二是符合城鎮(zhèn)住房保障對(duì)象的，可申請(qǐng)公租房等城鎮(zhèn)保障性住房；三是其子女上學(xué)納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，與城鎮(zhèn)居民子女上學(xué)享受同等待遇。

二、用“地票”流動(dòng)，探索鄉(xiāng)村振興的多種打造方式

所謂“地票”，就是圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提檔升級(jí)，對(duì)部分空心村及閑置農(nóng)房可用于復(fù)墾再開發(fā)的地區(qū)，積極實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治而獲取的節(jié)余指標(biāo)。

在宅基地改革和管理過(guò)程中，始終堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)施主體，根據(jù)村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，結(jié)合本村發(fā)展定位、資源稟賦等情況，優(yōu)化空間布局，因地制宜地通過(guò)實(shí)施宅基地集中整治、復(fù)墾再開發(fā)等方式提升鄉(xiāng)村環(huán)境和完善功能配套。

在空間布局上，以多規(guī)融合試點(diǎn)為契機(jī)，結(jié)合安吉縣的多元移民文化特征，強(qiáng)化村莊自然環(huán)境的合理利用和生活功能，打造一村一品、一村一韻、一村一景。通過(guò)強(qiáng)化中心村，弱化一般村，消除空心村，科學(xué)整合土地資源，杜絕“只見新房，不見新村”的現(xiàn)象，使每個(gè)行政村的空間規(guī)劃布局更加合理。

在“地票”兌現(xiàn)上，一是節(jié)余指標(biāo)可由本集體經(jīng)濟(jì)組織自行使用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將退出的農(nóng)村宅基地用于村莊內(nèi)部公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游配套服務(wù)設(shè)施、非營(yíng)利性公益事業(yè)設(shè)施等。如天荒坪鎮(zhèn)余村村結(jié)合省政府提出的“三改一拆”“四邊三化”“五水共治”等要求，大力整治全域環(huán)境，將退出的空閑宅基地用于建設(shè)村莊道路、停車場(chǎng)、公園等基礎(chǔ)設(shè)施。二是節(jié)余指標(biāo)可通過(guò)縣政府進(jìn)行貨幣收購(gòu)?？h政府對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行兜底收購(gòu)，其收益全部歸集體所有，進(jìn)一步壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

在保障民生上，充分結(jié)合安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以改善百姓生活水準(zhǔn)出發(fā)，徹底解決洪澇災(zāi)難、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)等隱患。一是對(duì)平原地區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行易地再建。西苕溪下游部分村地勢(shì)低洼，農(nóng)戶房屋年年淹沒(méi)年年建，村莊整體環(huán)境臟、亂、差，基礎(chǔ)設(shè)施落后。經(jīng)過(guò)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)努力，現(xiàn)已完成136戶農(nóng)戶整體安置。二是對(duì)交通不便農(nóng)戶實(shí)行下山脫貧。部分農(nóng)戶長(zhǎng)年居住在山腰的地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)，交通不便且設(shè)施配套不全，無(wú)長(zhǎng)期穩(wěn)定生活來(lái)源。針對(duì)這一困境，充分運(yùn)用土地整治政策紅利，高效完成92戶農(nóng)戶搬遷再建，切實(shí)提升百姓生活水準(zhǔn)。三是對(duì)連片安置小區(qū)建設(shè)農(nóng)村新區(qū)。農(nóng)整實(shí)施以來(lái)，近6500戶選擇了在安置小區(qū)自建或者統(tǒng)建排房，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)建造，共形成配套齊全的36個(gè)大型農(nóng)村新社區(qū)，村莊整體環(huán)境煥然一新。同時(shí)，注重以點(diǎn)連線、以線帶面，建成“黃浦江源”“中國(guó)大竹?！薄安T故里”“白茶飄香”四條鄉(xiāng)村旅游精品觀光帶。

在破解要素制約上，成功鼓勵(lì)2800余戶農(nóng)戶放棄宅基地安置進(jìn)城上樓，對(duì)原宅基地和村莊周邊廢舊工礦企業(yè)和違章建筑進(jìn)行復(fù)墾。同時(shí)，對(duì)周邊的廢棄林地、未利用地和荒地等實(shí)行土地開發(fā)，增加耕地面積1萬(wàn)余畝，成為安吉縣建設(shè)用地占補(bǔ)平衡指標(biāo)來(lái)源的新渠道，全力保障全縣新增重點(diǎn)項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用。

三、用“鈔票”滾動(dòng)，探索城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的多種發(fā)展模式

安吉縣始終堅(jiān)持充分激活土地使用權(quán)，鼓勵(lì)村集體收購(gòu)閑置農(nóng)房和宅基地，引進(jìn)工商資本合作開發(fā)等方式盤活利用，推動(dòng)美麗環(huán)境向美麗經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換，走出了一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與美麗鄉(xiāng)村互促共進(jìn)的綠色發(fā)展路子。

一是貨幣保障托底。在宅基地資格權(quán)補(bǔ)償方面，對(duì)全部退出宅基地的農(nóng)戶，按照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，在約定時(shí)限內(nèi)移交的，進(jìn)行20%貨幣獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)按照戶型標(biāo)準(zhǔn)給予宅基地補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為400-1000元/平方米。在金融制度保障方面，退出宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)或合伙開辦企業(yè)的，在符合小額貸款的前提下，提供30萬(wàn)元以內(nèi)、2年時(shí)限的“鄉(xiāng)村振興”專項(xiàng)貸款。

二是經(jīng)營(yíng)模式多元。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體自辦使用或引進(jìn)工商資本，對(duì)已退出的農(nóng)村宅基地通過(guò)租賃經(jīng)營(yíng)、受托經(jīng)營(yíng)或合作聯(lián)營(yíng)方式進(jìn)行開發(fā)利用。

租賃經(jīng)營(yíng)模式。村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地所有權(quán)和資格權(quán)不變的情況下，將農(nóng)戶房屋按照一定期限租賃給單位、個(gè)人進(jìn)行精品民宿、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)開發(fā)，租金標(biāo)準(zhǔn)和收取方式由集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶或者投資建設(shè)方約定，獲取租金收益。如報(bào)福鎮(zhèn)景溪村、天荒坪鎮(zhèn)港口村等都是充分利用農(nóng)戶空閑農(nóng)房委托村組織統(tǒng)一租賃和經(jīng)營(yíng)等方式，使農(nóng)戶可增加近3萬(wàn)元收益。

受托經(jīng)營(yíng)模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用村民部分宅基地使用權(quán)受托經(jīng)營(yíng)。如靈峰街道劍山村蔓塘里、橫山塢村目蓮塢兩個(gè)自然村，平均每戶有3間房間長(zhǎng)期空閑。村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)美麗鄉(xiāng)村提升，依托自然生態(tài)、田園風(fēng)光和民俗文化等資源稟賦，結(jié)合周邊藝術(shù)民宿村落、精品民宿項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)村民將自家空閑房間委托村統(tǒng)一改造提升后與其他公司和個(gè)人合作經(jīng)營(yíng)民宿，入住客人的餐飲由房屋主人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。這樣一來(lái)，村民既可以從村里拿到房間委托經(jīng)營(yíng)收益，又可以從經(jīng)營(yíng)餐飲得到收入。

合作聯(lián)營(yíng)模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將收回的農(nóng)村宅基地、承包地以一定年期與工商資本、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員合作聯(lián)營(yíng)獲取收益。如遞鋪街道魯家村“田園綜合體”創(chuàng)新開發(fā)模式，出現(xiàn)了“公司+村+農(nóng)場(chǎng)”新型業(yè)態(tài)。該村與旅游公司合作共同組建經(jīng)營(yíng)公司，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一包裝、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，村集體經(jīng)濟(jì)與公司分別占股49%和51%。五年來(lái)，該村集體資產(chǎn)從不足30萬(wàn)元增加到近億元，農(nóng)民人均純收入從1.95萬(wàn)元增加到3.3萬(wàn)元。

三是經(jīng)濟(jì)增效顯著。通過(guò)生態(tài)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)化的高度融合，下好整體一盤棋，切實(shí)推動(dòng)了安吉縣優(yōu)雅竹城-風(fēng)情小鎮(zhèn)-美麗鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)創(chuàng)，構(gòu)筑了一二三產(chǎn)融合發(fā)展大格局。十年來(lái)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比從9.6∶50.6∶39.8調(diào)整到7.2∶44.3∶48.5，實(shí)現(xiàn)了三二一的結(jié)構(gòu)布局。全縣各村集體經(jīng)濟(jì)收入平均從94萬(wàn)元增長(zhǎng)到358萬(wàn)元、其中經(jīng)營(yíng)性收入從33萬(wàn)元增長(zhǎng)到97.5 萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)30.5%和8.1%。