我國公務(wù)員工資水平?jīng)Q定和增長機(jī)制思考與建議

□ 王 霞

改革開放以來，我國經(jīng)歷了1985年、1993年和2006年三次機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革，都涉及工資水平的整體調(diào)整。在制度變遷的過程中，工資水平正常調(diào)整、工資水平?jīng)Q定和增長機(jī)制的政策需求也逐漸確立起來。

一、當(dāng)前公務(wù)員工資水平調(diào)整的特點(diǎn)與影響因素

我國公務(wù)員工資決定的法律框架是2006年施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）。該法規(guī)定我國公務(wù)員工資水平應(yīng)比照企業(yè)相當(dāng)人員工資水平確定，即公務(wù)員工資水平?jīng)Q定的總體方向和目標(biāo)是使公務(wù)員的工資水平與市場勞動力價格實現(xiàn)平衡對標(biāo)。

但目前我國公務(wù)員工資管理仍處于從計劃型向平衡對標(biāo)型轉(zhuǎn)化的階段，行政主導(dǎo)的色彩依然較重。表現(xiàn)在：一是公務(wù)員工資制度和工資水平調(diào)整主要屬于行政決策，通過財政、公務(wù)員主管部門與相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)的橫向協(xié)調(diào)為主要決策機(jī)制。公務(wù)員工資制度調(diào)整、公務(wù)員工資增長調(diào)標(biāo)等辦法是以國辦文件形式下發(fā)，公務(wù)員工資增長的資金安排不需單獨(dú)經(jīng)過人大有關(guān)機(jī)構(gòu)審議，而是作為一般公共服務(wù)支出的一部分整體提交審議，對變動因素只作文字定性說明。二是近20年國內(nèi)生產(chǎn)總值、居民消費(fèi)價格、企業(yè)工資水平以及政府一般公共預(yù)算性收入的增長分別與機(jī)關(guān)工資水平增長幅度的相關(guān)度分析表明，相關(guān)度最高的因素是政府一般公共預(yù)算性收入變化，其次是國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅。機(jī)關(guān)工資水平增長與居民消費(fèi)價格指數(shù)變動、企業(yè)工資水平增長的相關(guān)度較弱。

行政上高度集中統(tǒng)一的公務(wù)員工資管理體制與分灶吃飯財政體制不能有效銜接，是影響當(dāng)前公務(wù)員工資決定機(jī)制改革的一個重要因素。目前，我國公務(wù)員財政保障體制的現(xiàn)狀是公務(wù)員基本工資除東部7省份外全部由中央財政負(fù)擔(dān)，絕大部分津補(bǔ)貼由地方財政負(fù)擔(dān)。公務(wù)員工資分配的集中決策權(quán)受到了財權(quán)分散等現(xiàn)實的制約與影響，地方財政支付能力強(qiáng)弱在實踐中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，很多地區(qū)財政保障因素演變成了工資分配（特別是津貼補(bǔ)貼）決策的主要因素。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財政狀況存在很大差異，各地區(qū)公務(wù)員工資差別不斷擴(kuò)大的局面難以得到有效遏制。反過來，財政資金途徑實際上已影響到各工資單元標(biāo)準(zhǔn)的確定和公務(wù)員工資水平的總體調(diào)控。

從央地決策責(zé)任看，在公務(wù)員工資管理上，目前實際已形成分級分權(quán)的格局。地方要求自主分配的趨勢日益明顯，集中統(tǒng)一管理和分配的公務(wù)員工資管理模式已經(jīng)被打破，但是與市場機(jī)制相適應(yīng)、與財政管理體制相協(xié)調(diào)的公務(wù)員工資分級管理體制尚未建立。在中央與地方權(quán)限劃分上，中央只直接負(fù)責(zé)基本工資以及各省、省會城市和副省級城市的津貼補(bǔ)貼規(guī)范工作，地市以下由省級政府按中央要求具體負(fù)責(zé)。2006年之后，在清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼時，采取了分級管理、下管一級的實施方式，在客觀上認(rèn)可了地方擁有部分工資管理的權(quán)力，但這只是一種工作安排，沒有上升到制度層面。[1]

從歷次公務(wù)員工資調(diào)整的周期看，全國范圍內(nèi)公務(wù)員工資從 1979 年到 2006 年調(diào)整了 7次。其中，1993—1997年，公務(wù)員工資沒有調(diào)整過，而 1999—2001年，則連續(xù) 3 次調(diào)整公務(wù)員工資，調(diào)整幅度還比較大。調(diào)整的時點(diǎn)選擇主要是行政決定的，從規(guī)律上看，一是問題積累而觸發(fā)的，二是與相關(guān)規(guī)定配套進(jìn)行的，如1993年配合《國家公務(wù)員暫行條例》、2006年配合《公務(wù)員法》進(jìn)行的兩次制度改革和調(diào)資。這樣的工資決定和調(diào)整在調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整的時間方面都缺乏公開和充分的評議論證，也缺乏規(guī)律性，不易于社會公眾更好地理解和接受。

二、公務(wù)員工資水平?jīng)Q定和增長機(jī)制政策的提出

公務(wù)員工資水平?jīng)Q定和增長機(jī)制，是以法律規(guī)定為基礎(chǔ)，對公務(wù)員工資整體水平進(jìn)行有依據(jù)、有條件、有秩序、有組織的決策的一系列有機(jī)聯(lián)系的制度、運(yùn)行辦法和程序的總稱，是公務(wù)員工資制度運(yùn)行的重要機(jī)制之一。其中，工資水平?jīng)Q定機(jī)制著重于公務(wù)員工資水平的決定依據(jù)、決定方式和決定主體等內(nèi)容，工資水平增長機(jī)制著重于公務(wù)員工資水平增長的依據(jù)、幅度、時間和程序等內(nèi)容。

在之前單純通過晉升級別工資等個人增資方式實現(xiàn)工資水平提高的基礎(chǔ)上，1985年第二次工資改革第一次提出了工資要正常調(diào)整的問題。1993年頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》首次提出了“國家公務(wù)員工資水平與國有企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平”。關(guān)于公務(wù)員工資水平的決定機(jī)制、調(diào)整機(jī)制的提法，最早出現(xiàn)在《2002—2005年全國人才隊伍建設(shè)規(guī)劃綱要》中。文中提出要將黨政機(jī)關(guān)工作人員工資動態(tài)增長機(jī)制作為人才隊伍建設(shè)的目標(biāo)之一。2003年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》強(qiáng)調(diào)，加大對公務(wù)員等人才的有效激勵和保障，提出“建立公務(wù)員工資與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進(jìn)步相適應(yīng)、與企業(yè)相當(dāng)人員平均工資大體持平的工資水平?jīng)Q定機(jī)制”。2006年，《公務(wù)員法》正式提出建立公務(wù)員工資的正常增長機(jī)制，“國家實行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”。

隨著2015年國辦發(fā)3號文件的下發(fā)，建立公務(wù)員工資水平?jīng)Q定和正常增長機(jī)制取得了進(jìn)展。關(guān)于工資水平?jīng)Q定機(jī)制，國辦發(fā)〔2015〕3號文件規(guī)定，“建立工資調(diào)查比較制度，定期開展公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，合理確定公務(wù)員工資水平”；關(guān)于正常增長機(jī)制，國辦發(fā)〔2015〕3號文件規(guī)定，“今后基本工資標(biāo)準(zhǔn)原則上每年或每兩年調(diào)整一次，依據(jù)工資調(diào)查比較結(jié)果，綜合考慮國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政狀況和物價變動等因素確定調(diào)整幅度。近期基本工資標(biāo)準(zhǔn)每兩年調(diào)整一次，參考同期物價上漲幅度、同期企業(yè)在崗職工工資增長率等因素，確定工資增長幅度”。

國家“十三五”規(guī)劃把健全科學(xué)的工資水平?jīng)Q定機(jī)制、正常增長機(jī)制作為完善初次分配的重要舉措?！度肆Y源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》要求“形成科學(xué)的公務(wù)員工資水平?jīng)Q定機(jī)制和正常增長機(jī)制”，確定了未來五年的工作目標(biāo)和任務(wù)。

當(dāng)前，落實和完善公務(wù)員工資水平?jīng)Q定和增長機(jī)制的時機(jī)和條件已基本成熟：中央為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革指出了明確的方向。近年來，國家對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度進(jìn)行了一系列改革和探索，為完善公務(wù)員工資制度、調(diào)整和確定公務(wù)員工資水平奠定了改革基礎(chǔ)。公務(wù)員住房、公車、醫(yī)療、養(yǎng)老等保險福利制度改革已經(jīng)基本到位，有利于深化公務(wù)員工資制度改革的社會環(huán)境和社會氛圍初步形成。

三、建立公務(wù)員工資水平?jīng)Q定和增長機(jī)制的基本思路

在我國，建立科學(xué)合理的公務(wù)員工資決定和增長機(jī)制,應(yīng)遵循以下指導(dǎo)思想：

（一）要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求

有三方面內(nèi)涵：一是要參考勞動力市場可比性均衡價格，發(fā)揮市場在決定知識、技術(shù)和管理要素報酬中的基礎(chǔ)性作用。工資是勞動力市場價格的表現(xiàn)，公務(wù)員提供的公共政策和公共服務(wù)雖然不存在市場定價和取得利潤的問題，但是公務(wù)員與其他就業(yè)人員一樣來自勞動力市場，政府與其他用人單位面臨同樣的擇業(yè)群體,因此必須充分考慮市場均衡價格水平，吸引人才和保障公務(wù)員隊伍素質(zhì)。二是要使公務(wù)員工資水平隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而穩(wěn)步提高，共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。三是要采用符合市場因素的方式進(jìn)行決策。要開闊思路，回歸工資的本質(zhì)屬性，借鑒企業(yè)的先進(jìn)薪酬管理理念和行之有效的制度、手段，確定公務(wù)員的付薪因素、薪酬制度體系和工資水平，開展薪酬調(diào)查，處理好內(nèi)外部分配關(guān)系，從而實現(xiàn)政府的使命和目標(biāo)。

（二）要反映公務(wù)員的職業(yè)特點(diǎn)

公務(wù)員工作崗位一般具有公共性、穩(wěn)定性、團(tuán)隊協(xié)作性的特點(diǎn)，對經(jīng)驗、資歷和能力的要求較高[2]，公務(wù)員整體教育背景和職業(yè)素養(yǎng)也高于其他就業(yè)群體，因而公務(wù)員工資水平要體現(xiàn)人力資本回報，分配差距要適當(dāng)，對公務(wù)員職業(yè)生涯全過程有整體激勵制度安排。從公務(wù)員群體自身訴求看，他們不僅有保障生存和發(fā)展需要的經(jīng)濟(jì)性要求，又有較高的社會和心理需求，希望獲得與其能力、素質(zhì)和社會貢獻(xiàn)相匹配的勞動報酬。

（三）要契合新時期干部隊伍建設(shè)的要求

公務(wù)員的工資決定普遍具有政治屬性。在我國，要求公務(wù)員以人民公仆的身份努力實現(xiàn)公共福利和社會公正的最大化，因而對任職人員的政治紀(jì)律、職業(yè)操守和知識水平都有較高要求。在簡政放權(quán)、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和不斷加強(qiáng)干部隊伍廉潔建設(shè)的新形勢下，要開正門、堵后門，一方面堵住公務(wù)員灰色福利的漏洞，另一方面打開科學(xué)合理的工資增長通道，對公務(wù)員實施持續(xù)有效的保障激勵政策。要把工資視作公務(wù)員職業(yè)精神和勞動付出的回報，吸引社會中高端管理人才進(jìn)入公務(wù)員隊伍。

（四）要促進(jìn)深化工資管理體制改革

公務(wù)員工資的決定和調(diào)整要形成調(diào)查、評估、決策和監(jiān)督的一系列程序和管理辦法，使公務(wù)員工資管理更加規(guī)范和科學(xué)；要明確決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，理順各部門之間的公務(wù)員人員管理權(quán)限及其工資管理權(quán)限，要調(diào)整、優(yōu)化中央和地方的工資管理權(quán)限；要推動公務(wù)員工資決策方式的改革，建立和暢通信息公開渠道，提高社會的認(rèn)可度。

四、主要建議

要順利地把我國公務(wù)員工資水平從計劃行政模式向平衡對標(biāo)模式轉(zhuǎn)化，應(yīng)在決策依據(jù)、決策體制、決策程序等各方面進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。

（一）決策和調(diào)整依據(jù)

如前文所述，1993年以來，以《國家公務(wù)員暫行條例》為起點(diǎn)，《公務(wù)員法》和近年的工資改革文件中都對我國公務(wù)員工資決定的原則和依據(jù)進(jìn)行了明確，這些因素包括國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步、生活費(fèi)用價格指數(shù)、財政狀況、公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較結(jié)果四方面。從理論分析看，這些因素都是符合公務(wù)員工作性質(zhì)和報酬補(bǔ)償規(guī)律的，也與國際的通行做法相一致。應(yīng)該說，我國確定和調(diào)整公務(wù)員工資水平的因素是清晰的，是有一定共識的，主要問題在于沒有細(xì)則、缺乏落實。因此，建議將上述既定的因素進(jìn)行分類細(xì)化，確定各因素應(yīng)發(fā)揮的主要功能：

1.調(diào)查比較結(jié)果是公務(wù)員工資決定和調(diào)整的核心評估因素

公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較結(jié)果是公務(wù)員工資水平的核心評估因素，或者如同有關(guān)文件中指明的，是依據(jù)，而非決策因素。公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平比較的結(jié)果有多種可能，而公務(wù)員工資水平是否調(diào)整、調(diào)整幅度多大、依據(jù)什么水平對標(biāo)，屬于公務(wù)員工資水平定位或比較策略的問題，也屬于政治決策。從其他國家和地區(qū)來看，比較策略不一。有的是采取精準(zhǔn)對標(biāo)的策略，公務(wù)員工資水平緊隨企業(yè)水平，調(diào)整時間上略有滯后；有的采取大致持平的原則，在3%～5%間波動；還有的是采取領(lǐng)先策略，以影響人才的職業(yè)選擇，吸引尖端人才[3]。我國1993年（工資改革文件）和2003年（全國第一次人才工作會議）曾經(jīng)提出過“大體持平”的定位目標(biāo)，但后期沒有具體明確落實，應(yīng)當(dāng)隨著調(diào)查比較制度的建立進(jìn)一步細(xì)化、清晰化和制度化。

2.物價水平是公務(wù)員工資決定和調(diào)整的托底因素

物價因素是各國公務(wù)員工資決定時普遍考慮的因素，也是一個托底的因素，即保證公務(wù)員的基本生活水平不因物價水平的變動而受到?jīng)_擊。但各國物價因素發(fā)揮作用的方式是不同的：有的是根據(jù)物價指數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)生活費(fèi)用定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)，有的采用工資價格指數(shù)化手段，有的是發(fā)放物價補(bǔ)貼，還有的是普遍提高工資標(biāo)準(zhǔn)。我國公務(wù)員工資多數(shù)采用直接補(bǔ)貼的方式抵消物價上漲因素。本文建議，在調(diào)查比較和評估分析時，把工資實際水平不降低作為底線，結(jié)合物價上漲幅度及時間滯后因素確定工資標(biāo)準(zhǔn)整體最低調(diào)整幅度。

3.財政支付能力是公務(wù)員工資決定和調(diào)整的保障因素

據(jù)財政部財科所的測算，我國公務(wù)員人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎夭蛔?%，公務(wù)員工資支出占財政支出的比重約為3.25%,兩個比例都低于多數(shù)國家。在目前規(guī)范嚴(yán)格的財政預(yù)算管理體制下，財政支付能力并不是公務(wù)員工資水平增長的決定或制約因素，而是發(fā)揮保障的作用。但在一段時期內(nèi)，在地方政府層面，財政收入水平對公務(wù)員的工資增長形成了抬升作用，多數(shù)地區(qū)出現(xiàn)了財政有錢就多發(fā)，財政沒錢不發(fā)或少發(fā)的現(xiàn)象。有關(guān)機(jī)構(gòu)在提出公務(wù)員工資調(diào)整幅度建議時，應(yīng)統(tǒng)籌分析人員供養(yǎng)比、人員支出占比和工資福利比等若干監(jiān)控和保障性指標(biāo)，使公務(wù)員工資支出保持在合理幅度之內(nèi)。

4.經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展是公務(wù)員工資決定和調(diào)整的調(diào)節(jié)因素

政府有義務(wù)踐行公平與效率兼顧的理念，引領(lǐng)全社會的公平發(fā)展。公務(wù)員的工資決策應(yīng)按照收入分配制度改革的總體指導(dǎo)思想，堅持“兩同步”，提高兩個比重，把經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體狀況作為一個政治性的調(diào)節(jié)因素。此外，社會輿論以及文化傳統(tǒng)也是影響公務(wù)員工資決策的社會因素，要納入工資調(diào)整建議的考慮范疇。

（二）決策機(jī)制

要健全公務(wù)員工資決定和增長機(jī)制，科學(xué)合理的決策機(jī)制與決策依據(jù)缺一不可。

1.成立專門的調(diào)查和咨詢機(jī)構(gòu)

采用平衡比較原則決定和調(diào)整公務(wù)員工資水平的國家和地區(qū)，一般都有明確的法律依據(jù)，此項工作主要由人事管理部門組織實施，具有嚴(yán)格的程序和規(guī)范的流程，設(shè)置了調(diào)查實施機(jī)構(gòu)、咨詢建議機(jī)構(gòu)和決策審議機(jī)構(gòu)，最終決策主體主要是國會或最高行政首腦。我國從行政計劃型向平衡對標(biāo)型轉(zhuǎn)化，首先需要建立調(diào)查機(jī)構(gòu)和咨詢建議機(jī)構(gòu)。調(diào)查比較工作具有常規(guī)性和專業(yè)性，對合理性、公正性也有較高的要求，因而需要成立專門機(jī)構(gòu)，保證資金、人員和多方面技術(shù)力量的投入。建議成立“公務(wù)員工資調(diào)查比較委員會”，由統(tǒng)計調(diào)查實施機(jī)構(gòu)、高校、研究機(jī)構(gòu)和政府部門的專家組成，由該委員會對調(diào)查方案進(jìn)行論證，對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析判斷，綜合公務(wù)員工資水平?jīng)Q策的多方面因素，多方協(xié)商論證向決策機(jī)構(gòu)提出調(diào)整建議，對地方開展調(diào)查比較工作進(jìn)行指導(dǎo)。

2.增加公務(wù)員工資管理和水平調(diào)整工作的透明度，建立監(jiān)督機(jī)制

以公共財政作為收入來源的公務(wù)員群體，其工資水平高低以及綜合待遇水平，對社會收入分配公平與否都具有“標(biāo)桿”和導(dǎo)向作用，天然地受到社會各界的關(guān)注，也理應(yīng)接受權(quán)力機(jī)關(guān)和公眾的監(jiān)督。公務(wù)員工資改革應(yīng)當(dāng)更加公開和透明，回應(yīng)公眾的期待與關(guān)注。要將公務(wù)員的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)公開，便于公眾了解公務(wù)員工資水平現(xiàn)狀。要主動宣講公務(wù)員工資水平正常增長的必要性和合理性。各地區(qū)、各部門要落實《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國政府信息公開條例》和有關(guān)規(guī)定，將人員經(jīng)費(fèi)工資和獎金實際支出結(jié)果公開。在條件具備時，征求社會各方面對公務(wù)員工資調(diào)整方案的意見，實現(xiàn)全社會共同監(jiān)督的目標(biāo)，推動形成良好的社會共識。

3.將公務(wù)員工資決定和調(diào)整辦法上升為法律

通過法律規(guī)范公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)決定或調(diào)整的過程，包括各個方面和環(huán)節(jié)，以及各個利益相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)的界定，特別是權(quán)力機(jī)關(guān)和行政部門的權(quán)力和職責(zé)，形成決策機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制。

（三）配套改革和協(xié)同措施

1.推進(jìn)公務(wù)員工資制度的系統(tǒng)性改革

公務(wù)員工資決定和調(diào)整機(jī)制在很大程度上是為了解決外部公平的問題。外部公平如何轉(zhuǎn)化為內(nèi)部公平、實現(xiàn)內(nèi)部激勵性，與公務(wù)員工資制度自身的改革密切相關(guān)，付酬因素確定、工資結(jié)構(gòu)調(diào)整原則、個人定期調(diào)整原則等同樣重要。改革開放以來，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度大致是十年一個改革周期，這其中既有解決不斷累積矛盾的現(xiàn)實需要，有經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的客觀背景，也體現(xiàn)了對社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公務(wù)員工資分配自身規(guī)律的不斷探索、不斷深化認(rèn)識的客觀過程。自2006年工資制度改革至今已有十余年，實踐中一些新的矛盾和問題日益積累和突出，很多矛盾和問題都涉及體制機(jī)制層面，且相互交織。單一政策措施難以全面解決問題，迫切需要總結(jié)以往改革經(jīng)驗和近年改革成果，立足于建立完善適合機(jī)關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的工資制度，從落實工資水平?jīng)Q定和增長機(jī)制入手,統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計。

2.與公務(wù)員機(jī)構(gòu)、人員、福利等綜合性改革相協(xié)同

公務(wù)員工資是一個相對顯性的問題，與公務(wù)員福利制度改革、養(yǎng)老保險制度改革、干部人事制度改革、機(jī)構(gòu)編制管理、事業(yè)單位人事改革都息息相關(guān)。加強(qiáng)政策之間的協(xié)同性，協(xié)調(diào)各項改革的改革方向和目標(biāo)，既是必要的也是有益的。