社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的可操作性分析

高鑫偉 賀 穎 謝 瑜

一、前言

政府與社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種創(chuàng)新供給模式，一般包 括 BOT、BOO、TOT、ROT、O&M、MC等運(yùn)作模式。1984年，深圳沙角B電廠項(xiàng)目采用BOT模式建設(shè)，標(biāo)志著PPP模式在我國(guó)實(shí)踐的開(kāi)始。自此之后，PPP模式在國(guó)內(nèi)進(jìn)入了一段漫長(zhǎng)的緩慢摸索發(fā)展階段。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)減緩與政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劇增等多重不利因素疊加作用日漸顯現(xiàn)，黨的十八大、十八屆二中、三中全會(huì)及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議適時(shí)提出“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”決策部署，并明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措。鑒于PPP模式在化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)效率，助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化等方面具有突出優(yōu)勢(shì)，2013年底，財(cái)政部即展開(kāi)對(duì)PPP模式推廣工作的全面部署。2014年，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）及國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）的出臺(tái)標(biāo)志著PPP模式在國(guó)內(nèi)正式進(jìn)入新的、規(guī)范化的發(fā)展階段。不得不說(shuō)，PPP模式在中央政府的大力推廣下，迅速覆蓋全國(guó)各地，形成空前的規(guī)模，并引發(fā)了社會(huì)各界前所未有的熱切關(guān)注。

然而，與政府積極發(fā)行PPP指導(dǎo)政策相呼應(yīng)的，卻是社會(huì)各界對(duì)于PPP相關(guān)政策的探討和質(zhì)疑。隨著2016年10月財(cái)政部在短短半個(gè)月之內(nèi)連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）、《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的通知》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱財(cái)金92號(hào)文）三個(gè)重頭文件，又一次掀起了社會(huì)對(duì)PPP政策探討的熱潮。其中，關(guān)于PPP項(xiàng)目發(fā)起途徑，各界學(xué)者展開(kāi)了激烈的討論。

《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱財(cái)金113號(hào)文）第六條規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主”，在92號(hào)文中又進(jìn)一步規(guī)范了社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的流程，并明確此類項(xiàng)目實(shí)施方案的編制主體為社會(huì)資本。根據(jù)以上規(guī)定，有兩類主體可以作為PPP項(xiàng)目發(fā)起機(jī)構(gòu)：一是政府；二是社會(huì)資本。由社會(huì)資本來(lái)發(fā)起PPP項(xiàng)目是否合理引起了大家的廣泛爭(zhēng)議。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的PPP相關(guān)法規(guī)政策文件，探尋造成這一爭(zhēng)議的根源，對(duì)由社會(huì)資本來(lái)發(fā)起PPP項(xiàng)目的合理性進(jìn)行分析，以及尋找可能的改進(jìn)路徑，是本文研究的焦點(diǎn)。

二、社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題分析

根據(jù)財(cái)金92號(hào)文，由社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目并由其進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施方案的編制，存在以下問(wèn)題：

（一）與國(guó)家推廣PPP模式的初衷不相符

PPP項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，兼具公益性和經(jīng)濟(jì)性，這在項(xiàng)目發(fā)起、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)作模式上也同樣呈現(xiàn)出來(lái)。PPP項(xiàng)目的發(fā)起本質(zhì)上源于社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的人民需求，不僅要考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮其社會(huì)效應(yīng)，政府對(duì)于此類項(xiàng)目有非常完善的系統(tǒng)和能力，而且更多關(guān)注項(xiàng)目惠及大眾的公共功能。目前大部分公共產(chǎn)品和服務(wù)在提供方面具有自然壟斷性，很小部分具有競(jìng)爭(zhēng)性，社會(huì)資本參與到這類項(xiàng)目能否在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益之間找到平衡還有待商榷。如果此類項(xiàng)目由社會(huì)資本發(fā)起并由社會(huì)資本撰寫(xiě)項(xiàng)目實(shí)施方案可能會(huì)更多注重于項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益，造成項(xiàng)目的公共職能、社會(huì)效益減弱的問(wèn)題，與國(guó)家推廣PPP模式的初衷不相符，會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中一定程度上的公共產(chǎn)品社會(huì)效益的失衡。

（二）造成PPP項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中的不公平問(wèn)題

PPP旨在提供的是公共產(chǎn)品和服務(wù)，具有不同于一般產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性質(zhì)，在追求效率的同時(shí)需要兼顧公平，即要求PPP模式引入市場(chǎng)機(jī)制提高供給效率的同時(shí)，政府作為社會(huì)公眾的利益代言人也要追求公平。政府與社會(huì)資本合作，充分發(fā)揮了社會(huì)資本在技術(shù)水平、財(cái)務(wù)能力、資金實(shí)力、項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)利用專業(yè)的人做專業(yè)的事，大大提高了項(xiàng)目運(yùn)作效率。但與此同時(shí)，若由社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目并撰寫(xiě)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，社會(huì)資本過(guò)多掌握項(xiàng)目技術(shù)信息，在后續(xù)政府采購(gòu)的過(guò)程中，會(huì)造成對(duì)于其他參與投標(biāo)的社會(huì)資本的不公平。這違背了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）和其他有關(guān)法律法規(guī)遵循的公平、公正的基本原則，會(huì)引起政府采購(gòu)秩序的混亂，可能造成不充分競(jìng)爭(zhēng)，不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

（三）導(dǎo)致操作流程和采購(gòu)程序中的沖突

PPP在政府的大力支持和推動(dòng)下，已將形成了相對(duì)穩(wěn)定和成熟的操作流程和采購(gòu)程序。如果項(xiàng)目是社會(huì)資本發(fā)起，且實(shí)施方案由社會(huì)資本撰寫(xiě)，在后續(xù)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證以及后續(xù)政府采購(gòu)過(guò)程都是以PPP項(xiàng)目實(shí)施方案為依據(jù)，因此可能在雙評(píng)和采購(gòu)過(guò)程中會(huì)需要社會(huì)資本全程配合參與。當(dāng)社會(huì)資本參與投標(biāo)，此時(shí)的社會(huì)資本既是項(xiàng)目采購(gòu)的參與者又是競(jìng)爭(zhēng)者，與215號(hào)文描述的采購(gòu)程序產(chǎn)生不可避免的沖突。

三、社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的優(yōu)化途徑

國(guó)家推出PPP的目的，無(wú)外乎是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，尤其是市場(chǎng)領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府與市場(chǎng)的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化：一是目前政府大力推行改革，簡(jiǎn)政放權(quán)；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已經(jīng)使得一批市場(chǎng)化企業(yè)掌握了大量資本；三是政府債務(wù)問(wèn)題。PPP的推出和發(fā)展將真正的機(jī)會(huì)留給市場(chǎng)、留給有實(shí)力的企業(yè)，避免資源浪費(fèi)，使得政府和市場(chǎng)健康的運(yùn)作。因而社會(huì)資本發(fā)起PPP在未來(lái)也將是市場(chǎng)運(yùn)作的必然成果。

針對(duì)社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目存在的以上問(wèn)題，優(yōu)化途徑如下：由于PPP的運(yùn)作還在初步階段，各方都在摸索中前行，所以目前PPP應(yīng)以政府發(fā)起為主，社會(huì)資本發(fā)起為輔，且對(duì)于由社會(huì)資本發(fā)起的項(xiàng)目，為避免后續(xù)不公平的問(wèn)題，建議其實(shí)施方案由政府方編寫(xiě)，社會(huì)資本不再參與撰寫(xiě)。社會(huì)資本只扮演項(xiàng)目發(fā)起者的角色，一旦社會(huì)資本發(fā)起的項(xiàng)目被政府采用，予以一定程度的合理補(bǔ)償。另一種解決方案是PPP項(xiàng)目可以由社會(huì)資本發(fā)起并撰寫(xiě)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，但為保持采購(gòu)環(huán)節(jié)符合有關(guān)法律法規(guī)要求及維持市場(chǎng)秩序和公平，發(fā)起項(xiàng)目的社會(huì)資本不得再參與本項(xiàng)目投標(biāo)，同樣，政府予以發(fā)起項(xiàng)目的社會(huì)資本以合理補(bǔ)償。

四、結(jié)束語(yǔ)

雖然由社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目并撰寫(xiě)PPP實(shí)施方案存在政府和社會(huì)資本職權(quán)混亂、采購(gòu)不公平、程序不明確等問(wèn)題，但對(duì)于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)、監(jiān)督政府提供有效的公共服務(wù)、促進(jìn)政府職能改革、平衡政府和市場(chǎng)的關(guān)系起著非常重要的作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，解決社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目所帶來(lái)的弊端是推動(dòng)PPP項(xiàng)目有序進(jìn)行的關(guān)鍵，是一個(gè)在國(guó)家政策法規(guī)層面需要厘清的問(wèn)題，否則，地方具體實(shí)際操作時(shí)，會(huì)有一定程度的無(wú)所適從。