論礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)法律意識(shí)和制度選擇

■ 羅小民/杜久鉦

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.四川大學(xué)錦江學(xué)院，眉山 620860）

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》賦予自然資源部履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。目前，土地、礦產(chǎn)、水、森林、草地、濕地等各類自然資源所有權(quán)形式不盡相同，有國家所有，也有集體所有。資源使用權(quán)作為所有權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的基本方式，在各類資源法律制度體系中表現(xiàn)也不盡相同：有的產(chǎn)權(quán)制度較為明確，如土地、森林、草地；有的帶有濃重的公法色彩，如水、礦產(chǎn)。這些表現(xiàn)不一的“產(chǎn)權(quán)”權(quán)能也大有區(qū)別：有的可以自由流轉(zhuǎn)，有的受到嚴(yán)格限制，有的可以依法抵押形成擔(dān)保物權(quán)，有的沒有法律制度保障。本文的目的，主要是通過對(duì)歷史和實(shí)踐進(jìn)行分析，進(jìn)一步探究礦產(chǎn)資源財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的歷史本源和邏輯基礎(chǔ)，并從法律制度的選擇上探討如何充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。

1 產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)有效的制度選擇

正如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程的多變性一樣，法律制度總是伴隨著國家治理理念發(fā)展變化而不斷調(diào)整并付諸實(shí)施。從人類利用自然資源的歷史過程看，包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的土地、水流、森林等自然資源共同支撐了人類經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，人類的發(fā)展過程也是不斷認(rèn)識(shí)自然、改造自然的歷史過程。礦產(chǎn)資源能夠進(jìn)入法學(xué)研究的視野，在很大程度上是因?yàn)槠涫且环N法律上的物，尤其是當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源在人類社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)過程中發(fā)揮越來越重要的作用時(shí)，如何占有、使用、收益和分配礦產(chǎn)資源或其權(quán)利，成為了礦產(chǎn)資源法律所要規(guī)制的基本問題。

1.1 從國家專營到產(chǎn)權(quán)

“山澤之利”和“官山海”是我國古代社會(huì)礦產(chǎn)資源管理的主要法律意識(shí)和制度選擇?！肮偕胶！彼枷雽?duì)我國礦業(yè)政策的發(fā)展產(chǎn)生了長期重要的影響?！肮偕胶！闭呤家娪凇豆茏印?，是在對(duì)夏商治國政策總結(jié)分析的基礎(chǔ)上提出的對(duì)自然資源開發(fā)利用的政策措施，即“欲藉于人，唯官山海為可耳”的資源開發(fā)利用國家專營思想，國家控制鹽、鐵等重要資源的開發(fā)和礦產(chǎn)品銷售專營權(quán)利，民眾參與資源開發(fā)不但需要交納高昂的稅賦，還受到嚴(yán)格的管控。其后各朝代，大體上沿襲了“官山?！闭撸皇窃诠芾砩蠈?duì)不同礦種時(shí)放時(shí)禁，這種情況一直持續(xù)到清王朝?！肮偕胶！钡乃枷雽?shí)質(zhì)上是出于維護(hù)王權(quán)而確立的礦產(chǎn)資源國家所有（君王所有）和專營制度，但隨著階級(jí)社會(huì)的不斷分化和人口的不斷增長，資源開發(fā)的利益實(shí)際上被君主、貴族和地主所享有，政策也演變成了大地主階級(jí)的資源私有制，資源開發(fā)的巨大利益使地主階層富可敵國，從而又為封建政權(quán)的穩(wěn)定帶來了新的憂患。由于統(tǒng)治階級(jí)“重農(nóng)抑商”政策的影響，在中國古代封建王朝的幾度輪替過程中，手工業(yè)的發(fā)展相對(duì)遲緩，也導(dǎo)致了采礦業(yè)難以真正從土地上剝離出來，形成有效的產(chǎn)權(quán)制度安排。清朝末年,是中國早期礦法形成和逐步發(fā)展的重要時(shí)期,這一時(shí)期出現(xiàn)了開發(fā)礦業(yè)新高潮，官辦、民辦和合資礦業(yè)發(fā)展很快,許多外商加入其中。1898年頒布《礦務(wù)鐵路公共章程》提出了礦業(yè)權(quán)概念,界定了地權(quán)、礦權(quán)的區(qū)別。

1.2 從“特許”到產(chǎn)權(quán)

與中國長期“重農(nóng)抑商”政策不同，西歐早期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，商業(yè)占有及其重要的地位。西歐“商人”社會(huì)階層形成后，為了打破貴族對(duì)國內(nèi)資源的壟斷，擴(kuò)大市場和獲取更好的生產(chǎn)資料來源，較早地在封建領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成了資源的產(chǎn)權(quán)意識(shí)。古羅馬帝國為了保護(hù)商品生產(chǎn)者，制定了《十二銅表法》，明確了私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的原則和所有交換主體的平等地位。工業(yè)革命起源于英國，英國在迫切希望開拓海外市場的過程中，出現(xiàn)了殖民冒險(xiǎn)家公司，這些公司召集一些投資人向國王請(qǐng)?jiān)?，要求國王給予他們特許狀，允許他們?cè)诎l(fā)現(xiàn)的土地上建立殖民地開展開發(fā)活動(dòng)。按特許狀規(guī)定，殖民地或其他領(lǐng)地歸英國國王所有，但殖民地政府對(duì)其內(nèi)部一切事務(wù)有全部的“治理權(quán)”，擁有對(duì)殖民地自然資源實(shí)際的所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)。工業(yè)革命以后，隨著工商業(yè)的快速發(fā)展，將人格權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)集于一身的特許狀制度逐漸被工商登記制度和財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度所取代，在“私權(quán)神圣、契約自由”的早期自由市場經(jīng)濟(jì)法律意識(shí)指引下，礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)利與土地、水等其他自然資源一樣作為重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到了法律無微不至的保護(hù)。

1.3 國家干預(yù)與產(chǎn)權(quán)

正如市場失靈理論一樣，產(chǎn)權(quán)保護(hù)的僵化和過度強(qiáng)化必然導(dǎo)致權(quán)利的濫用。一度崇尚“私權(quán)神圣和契約自由”的美國，在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的嚴(yán)重打擊后也開始強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的干預(yù)，“私權(quán)神圣、契約自由”的法律意識(shí)受到?jīng)_擊，其司法機(jī)關(guān)不再以私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù)為中心來判斷行政行為的合理性、合法性，而是側(cè)重于是否有利于國家財(cái)富的增長，在這個(gè)過程中當(dāng)然會(huì)犧牲一定的個(gè)人權(quán)利。法律對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制不僅僅只體現(xiàn)在不損害他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是逐漸擴(kuò)展到合理利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等公法層面，由此也促進(jìn)了公法理論的長足發(fā)展。20世紀(jì)后半期，美國土地使用的權(quán)利受到城市規(guī)劃的普遍限制，一個(gè)人隨心所欲使用土地的權(quán)利，正在讓位于合理使用土地的首要原則。同時(shí)，還要遵守生態(tài)保護(hù)限制，財(cái)產(chǎn)所有者和使用者無權(quán)污染和破壞環(huán)境。產(chǎn)權(quán)制度和國家干預(yù)法律意識(shí)的不斷發(fā)展，為土地等自然資源用途管制管理制度的形成提供了基本的理論依據(jù)。

1.4 產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國家干預(yù)是礦產(chǎn)資源法律制度的邏輯起點(diǎn)

從產(chǎn)權(quán)制度的歷史發(fā)展過程和趨勢(shì)的梳理分析可以看出，產(chǎn)權(quán)是礦產(chǎn)資源法律制度的靈魂和根基，明確權(quán)利、定分止?fàn)幨鞘袌鼋?jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本規(guī)則，因此，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度在法律中應(yīng)當(dāng)具有主導(dǎo)地位。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國家干預(yù)是礦產(chǎn)資源法律制度的邏輯起點(diǎn)，是產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的基本趨勢(shì)。從另一個(gè)角度看，產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)生與發(fā)展，也體現(xiàn)了對(duì)市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的認(rèn)識(shí)過程，即產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和創(chuàng)新作用是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)有效的制度選擇。因此，對(duì)我國而言，將保護(hù)產(chǎn)權(quán)、激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力作為礦產(chǎn)資源法的基本法律意識(shí)，就需要對(duì)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源行政許可法律制度體系進(jìn)行較大的調(diào)整，在礦產(chǎn)資源法中明確產(chǎn)權(quán)制度的主導(dǎo)地位，建立以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源法律制度體系。

2 強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)意識(shí)是自然資源管理法律制度完善的現(xiàn)實(shí)需要

西方產(chǎn)權(quán)意識(shí)的發(fā)展經(jīng)歷了“私權(quán)神圣”到“產(chǎn)權(quán)國家干預(yù)”的轉(zhuǎn)變過程，“私權(quán)神圣”形成過程反映出了封建社會(huì)或王權(quán)社會(huì)背景下社會(huì)各階層爭取合法利益的一個(gè)過程，“產(chǎn)權(quán)國家干預(yù)”則反映出了對(duì)產(chǎn)權(quán)制度本身局限性的理性認(rèn)識(shí)。比如，在美國歷史上，有一個(gè)地方政府通過與A企業(yè)簽訂契約允許其在某條河流上修建一座橋梁并收取費(fèi)用。后來，政府又與B企業(yè)簽訂契約，允許其在該河流上修建另一座橋梁。按照“私權(quán)圣神”的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，B企業(yè)修建的橋梁必然對(duì)A企業(yè)的收益產(chǎn)生影響，因此A企業(yè)就以政府和B企業(yè)侵犯其合法權(quán)益向法院提起訴訟。法院審理過程首先是考慮了A企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也承認(rèn)了其權(quán)益受到侵害的事實(shí)，但是，公共利益在本案中更加受到法院的認(rèn)可，法院最終判決駁回了A企業(yè)的訴訟請(qǐng)求。

與西方產(chǎn)權(quán)意識(shí)的發(fā)展過程不同，新中國成立后，我國建立了社會(huì)主義公有制，礦產(chǎn)資源國家所有。為了適應(yīng)建國初期經(jīng)濟(jì)社會(huì)千瘡百孔、百廢待興的發(fā)展局面，我國實(shí)行高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，產(chǎn)權(quán)制度沒有存在的必要性。改革開放以后，從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，到發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，再到發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，我國逐漸確立了中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展方向。1986年頒布實(shí)施的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，建立了探礦權(quán)、采礦權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，為其他社會(huì)主體特別是當(dāng)時(shí)日益發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與礦產(chǎn)資源開發(fā)創(chuàng)造了條件。盡管當(dāng)時(shí)的資源配置方式是單一的行政審批，盡管頒發(fā)的勘查許可證和采礦許可證被認(rèn)為是行政許可，盡管探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，甚至禁止，但認(rèn)可探礦權(quán)、采礦權(quán)的法律制度，仍然有利地促進(jìn)了我國礦產(chǎn)資源的勘查、開采工作。1994年，我國礦山企業(yè)數(shù)量達(dá)到了新中國成立至今歷史最高的28萬多個(gè)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨全球新一輪礦業(yè)發(fā)展周期到來，我國礦產(chǎn)資源勘查、開采投資熱情高漲，一躍成為世界礦業(yè)大國。

改革的確推動(dòng)了我國礦業(yè)的發(fā)展，但我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度并沒有完全適應(yīng)當(dāng)前階段社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

2.1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的法制基礎(chǔ)薄弱

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律制度是由審批、監(jiān)管和處罰構(gòu)成的行政管理立法邏輯體系，產(chǎn)權(quán)制度只是附屬。1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施，建立了人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利為一體的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批登記制度，頒發(fā)勘查許可證和采礦許可證，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。1996年，《礦產(chǎn)資源法》修改，適當(dāng)放寬了探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)限制，并試圖將企業(yè)主體審批與礦業(yè)權(quán)審批分開。此后，《礦產(chǎn)資源法》再?zèng)]有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改。隨著實(shí)踐的發(fā)展，開辦礦山企業(yè)審批已逐漸被工商登記制度所取代。同時(shí)，由于建國初期的很長時(shí)間內(nèi)我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制和干預(yù)程度較高，行政許可的立法思想被廣泛接受和認(rèn)可。2004年頒布實(shí)施的《行政許可法》將自然資源的開發(fā)利用，納入可以設(shè)定行政許可的范疇，實(shí)施行政許可管理。盡管2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)用益物權(quán)的基本法律屬性，但礦產(chǎn)資源相關(guān)法律法規(guī)在產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運(yùn)行保障等方面沒有形成有效的制度措施，難以滿足實(shí)踐需要。

2.2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)限制較多，產(chǎn)權(quán)保護(hù)薄弱

一是在資源配置方面，行政審批配置探礦權(quán)、采礦權(quán)是《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的基本資源配置方式。盡管行政法規(guī)規(guī)定可以采用招標(biāo)等方式，而在近年來的實(shí)踐中也突破法律創(chuàng)制了拍賣、掛牌、協(xié)議等配置方式，但都始終無法擺脫行政審批的陰影，一些探礦權(quán)、采礦權(quán)出現(xiàn)了簽訂招拍掛成交確認(rèn)書后仍然需要履行行政許可程序，若未能通過審批將導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)權(quán)利最終無法獲得。顯然，這種行政與市場重疊配置資源的方式既不科學(xué)也很難充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

二是在權(quán)利運(yùn)行方面，探礦權(quán)、采礦權(quán)的延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓、注銷等各個(gè)環(huán)節(jié)甚至資源勘查開采過程，都或多或少地存在著行政審批的影子。行政權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的廣泛干預(yù)，使得任何一項(xiàng)行政審批都可能涉及到礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的存在與否，加大了探礦權(quán)、采礦權(quán)的占有和交易的制度成本。比如，在未批準(zhǔn)探礦權(quán)、采礦權(quán)延續(xù)的情況下，勘查許可證、采礦許可證處于法律上的“失效”狀態(tài)，不僅勘查、開發(fā)活動(dòng)不能繼續(xù)，權(quán)利本身的資產(chǎn)評(píng)估、合資、合作活動(dòng)也無法開展，已經(jīng)設(shè)定抵押權(quán)利也處于“風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)。

三是在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，目前礦產(chǎn)資源相關(guān)法律法規(guī)沒有針對(duì)礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)作出特別規(guī)定，民事糾紛適用民事法律相關(guān)規(guī)定。從行政角度看，不僅審批環(huán)節(jié)會(huì)對(duì)礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生影響，在監(jiān)管和處罰環(huán)節(jié)，如吊銷勘查許可證、采礦許可證及政策性關(guān)閉礦山時(shí)，對(duì)礦業(yè)權(quán)的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利也缺乏法律制度保障和補(bǔ)償制度，增加了礦業(yè)權(quán)人持有權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。

3 理順物權(quán)與行政許可關(guān)系是自然資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵

3.1 礦業(yè)權(quán)的雙重屬性

在我國，礦產(chǎn)資源勘查開采具有很強(qiáng)的公法屬性。1986年頒布實(shí)施的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》按照審批、監(jiān)管、處罰的邏輯結(jié)構(gòu)規(guī)定了礦產(chǎn)資源勘查開采的管理機(jī)關(guān)、審批事項(xiàng)和監(jiān)管處罰措施。2004年施行的《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定有限自然資源開發(fā)利用，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。但是，隨著我國礦業(yè)的快速發(fā)展，礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性也不斷顯現(xiàn)，2007年施行的《中華人民共和國物權(quán)法》在第三編用益物權(quán)中規(guī)定，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)利受法律保護(hù)。

3.2 礦業(yè)權(quán)物權(quán)與行政許可的矛盾

3.2.1 礦業(yè)權(quán)招拍掛與行政許可在資源配置上的矛盾

如何獲得權(quán)利，是財(cái)產(chǎn)法律制度需要明確的重要內(nèi)容，也是產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用發(fā)揮和保護(hù)的前提。1986年頒布實(shí)施的礦產(chǎn)資源法，規(guī)定勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。隨著我國礦業(yè)投資熱情的不斷高漲，2003年國土資源主管部門頒布實(shí)施了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》，規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)可以以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓。實(shí)踐表明，礦業(yè)權(quán)招拍掛制度實(shí)施以來，除一些關(guān)系國家戰(zhàn)略安全的礦產(chǎn)資源外，覆蓋范圍在不斷擴(kuò)大。2017年，中辦國辦印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，明確提出以市場化出讓為主線，以創(chuàng)新出讓方式為重點(diǎn)，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓。但是，礦業(yè)權(quán)出讓制度發(fā)展改革過程中，始終未對(duì)礦業(yè)權(quán)行政許可制度作出調(diào)整，從實(shí)踐看，我國現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓制度實(shí)質(zhì)上是市場競爭和行政許可并存的方式，兩種方式并存不但造成交易成本和行政成本的增加，也模糊了資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)各類糾紛。

3.2.2 產(chǎn)權(quán)保護(hù)與國家干預(yù)的失衡

給予產(chǎn)權(quán)主體充分的意思自治，激發(fā)產(chǎn)權(quán)主體的積極性和創(chuàng)造性，是產(chǎn)權(quán)制度在權(quán)利行使階段最為重要的法律意識(shí)。由于建國初期的很長時(shí)間內(nèi)我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制和干預(yù)程度較高，礦產(chǎn)資源立法也受到了一定的影響。從行政權(quán)力設(shè)定看，目前除了礦業(yè)權(quán)人勘查、開采過程要受到環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)及宏觀調(diào)控等維護(hù)國家安全和社會(huì)公共利益等方面行政權(quán)力的約束外，對(duì)礦業(yè)權(quán)本身也設(shè)立了諸多行政許可事項(xiàng)，其中，探礦權(quán)的延續(xù)、保留、注銷、變更、轉(zhuǎn)讓，以及勘查石油、天然氣等流體礦產(chǎn)試采等環(huán)節(jié)和事項(xiàng)設(shè)定了行政許可。采礦權(quán)的延續(xù)，礦區(qū)范圍劃定，注銷、變更、轉(zhuǎn)讓、探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，以及礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案等環(huán)節(jié)和事項(xiàng)設(shè)定了行政許可。這些許可事項(xiàng)設(shè)立的初衷都是為了有效地履行礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理利用的管理職責(zé)，但是對(duì)礦業(yè)權(quán)權(quán)利的正確行使也難免產(chǎn)生較多的影響。

從產(chǎn)權(quán)保護(hù)看，礦業(yè)權(quán)雖然被認(rèn)為是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但并沒有明確的產(chǎn)權(quán)登記制度，也沒有被納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不完整，礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)等相關(guān)權(quán)利沒有法律依據(jù)和制度保障，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等產(chǎn)權(quán)權(quán)能不健全。礦業(yè)權(quán)救濟(jì)機(jī)制不健全，礦業(yè)權(quán)征收補(bǔ)償?shù)葲]有相關(guān)制度保障。行政審批、行政處罰與產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)系不順，不予批準(zhǔn)和吊銷勘查許可證、采礦許可證等后，礦業(yè)權(quán)人其他相關(guān)合法權(quán)益沒有制度保障。

從司法實(shí)踐看，2017年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》針對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)薄弱的問題，提出了加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見，即：礦業(yè)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，可轉(zhuǎn)讓性系其本質(zhì)特征之一，應(yīng)允許其作為商品盡可能在市場上自由流轉(zhuǎn)，在流動(dòng)中增益財(cái)產(chǎn)價(jià)值，提高開發(fā)利用效率，實(shí)現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用。人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件，應(yīng)進(jìn)一步突出礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，適當(dāng)分離礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和行政許可屬性，消除阻礙礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理因素，適當(dāng)處理行政審批對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力的影響，依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)市場秩序和交易安全。

3.3 區(qū)分行政許可的資源配置和產(chǎn)權(quán)干預(yù)制度功能是理順物權(quán)與行政許可的關(guān)鍵

礦業(yè)權(quán)的行政許可——資源配置和產(chǎn)權(quán)約束的混合體。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第2條的規(guī)定，行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可的設(shè)定范圍是一個(gè)世界性的難題。這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力和公民權(quán)利之間的關(guān)系，意味著在多大程度上行政權(quán)力可以干預(yù)公民的私人權(quán)利。我國行政許可法將行政許可設(shè)定范圍大致劃分了五類：一是公民、法人或者其他組織從事特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)其設(shè)定范圍主要包括與國家安全有關(guān)的事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)和直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)。二是需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。主要包括有限自然資源的配置、有限公共資源的配置、專營權(quán)利的賦予。三是資格資質(zhì)方面的事項(xiàng)。四是對(duì)特定物的檢測(cè)、檢驗(yàn)和檢疫。五是確定主體資格方面的事項(xiàng)。

我國將有限自然資源開發(fā)利用納入行政許可，一是為了合理配置、利用現(xiàn)有資源，防止資源利用中的無序狀態(tài)，二是為了實(shí)現(xiàn)有償使用。國家以自然資源和公共資源所有者的身份，向申請(qǐng)人頒發(fā)許可，既是以行政權(quán)力準(zhǔn)許申請(qǐng)人從事開發(fā)利用的活動(dòng)，又是以特定的民事主體身份，轉(zhuǎn)讓民事權(quán)利，因此，盡管行政許可法中將自然資源的開發(fā)利用作為資源配置的特定許可種類加以強(qiáng)調(diào)，但從實(shí)踐過程看，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的行政許可兼具了資源配置和產(chǎn)權(quán)約束的雙重屬性。

因此，區(qū)分行政許可的資源配置和產(chǎn)權(quán)干預(yù)制度功能是理順物權(quán)與行政許可的關(guān)鍵，具體來說包括以下兩個(gè)方面：

一是將行政許可的資源配置和產(chǎn)權(quán)約束功能分離，完善礦產(chǎn)資源配置機(jī)制。行政方式配置資源和市場交易方式配置資源各有利弊，因此，并不能簡單地作出取舍。黨的十八大明確提出要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，為下一步完善礦業(yè)權(quán)配置機(jī)制提出了改革方向。我國礦產(chǎn)資源種類繁多，有些礦種涉及到國家安全和人民生命健康安全，不宜向市場開放，因此，對(duì)于此類資源采取行政方式配置資源更加合理。對(duì)于向市場開放的一般性礦產(chǎn)，應(yīng)盡可能通過市場方式配置資源，并建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)登記制度，以行政確認(rèn)的方式保障市場配置資源法律效力。同時(shí)，將行政許可的資源配置和產(chǎn)權(quán)約束功能分離，在充分發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用的基礎(chǔ)上，將準(zhǔn)予公民、法人或者其他組織從事特定活動(dòng)的行政許可事項(xiàng)盡可能后置，體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)保護(hù)基礎(chǔ)上的國家干預(yù)。

二是減少不必要的行政干預(yù)，明確礦產(chǎn)資源“用途管制”范疇。國家干預(yù)的理論基礎(chǔ)源自于產(chǎn)權(quán)制度的外部性，同時(shí)，各類自然資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的地位和作用不同也決定了其外部性的差異。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的外部性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是環(huán)境保護(hù)、國家安全、安全生產(chǎn)等社會(huì)公共利益，需要采取行政許可手段對(duì)產(chǎn)權(quán)加以必要的限制。二是礦產(chǎn)資源與土地、森林、草原、水、濕地等其他資源自然賦存關(guān)系產(chǎn)生的“共同利益”，同屬于生態(tài)要素且緊密聯(lián)系，需要以規(guī)劃等行政手段對(duì)特定空間單元內(nèi)各類資源的開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排。國家應(yīng)盡可能地減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的微觀干預(yù)，給予產(chǎn)權(quán)主體廣泛的“意思自治”空間，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力。