基本養(yǎng)老金調(diào)整的適用依據(jù)

■文／向春華

核心提示：深圳市人社部門可以結(jié)合本市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況，適當(dāng)調(diào)整退休人員的基本養(yǎng)老金水平。據(jù)此，深圳市人社部門作出調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇的決定，符合《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》以及國家政策的規(guī)定。《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第二十九條規(guī)定的“本市上年度在崗職工月平均工資增長情況”與上訴人主張的“深圳市2014年人均基本養(yǎng)老金3459元的5%”是兩個概念。沒有法律規(guī)范規(guī)定調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本養(yǎng)老金的5%”增長。

基本案情

人社部、財政部《關(guān)于2015年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（人社部發(fā)[2015]6號）規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從2015年1月1日起，為2014年12月31日前已按規(guī)定辦理退休手續(xù)并按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的企業(yè)退休人員提高基本養(yǎng)老金水平，總體調(diào)整水平按照2014年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%確定……各地區(qū)的具體調(diào)整辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r上漲、工資增長等實際情況和企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金承受能力合理確定。廣東省人社廳、財政廳《關(guān)于2015年度調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（粵人社發(fā)[2015]64號）規(guī)定，從2015年1月1日起，調(diào)整全省企業(yè)（含參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的其他單位）退休人員基本養(yǎng)老金，調(diào)整對象包括2014年12月31日前（含本日）已領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的企業(yè)退休人員，具體的調(diào)整辦法如下：（一）普遍調(diào)整。（1）每人每月按照113元定額計發(fā)。（2）2014年12月31日前已經(jīng)領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的人員，按本人調(diào)整前基本養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)的5%定比計算調(diào)整額；2015年1月至6月首次領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的人員，按本人首次領(lǐng)取基本養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)的5%定比計算調(diào)整額……各地市（除廣州市）直接按照本通知規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求執(zhí)行，不得另行制定方案，不得以任何理由擅自提高調(diào)整水平、突破調(diào)整政策。深圳市人社局、深圳市財政委員會《關(guān)于2015年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇的通知》（深人社規(guī)[2015]9號）規(guī)定，對2014年12月31日前已在市社保機構(gòu)辦理了領(lǐng)取基本養(yǎng)老金手續(xù)的企業(yè)退休人員，增加基本養(yǎng)老金：每人每月按照113元定額、加上本人本次調(diào)整前的月基本養(yǎng)老金的5%計發(fā)，納入以上普調(diào)基數(shù)的基本養(yǎng)老金不包括歷年累計的高級職稱專項津貼、高齡津貼，也不包括補充養(yǎng)老保險、生活補貼、過渡性補貼、工齡補助、生活補助等地方補充養(yǎng)老保險待遇。2015年7月10日，深圳市社保局作出針對黃某的《2015年度企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整通知書》（以下簡稱《調(diào)整通知書》），主要內(nèi)容為：根據(jù)深人社規(guī)[2015]9號文件，對黃XX的基本養(yǎng)老保險待遇作如下調(diào)整，每人每月按照113元定額計發(fā)……黃某對該定額計發(fā)的養(yǎng)老金不服，認(rèn)為深人社規(guī)[2015]9號文件以及依據(jù)該文件作出的待遇調(diào)整是違法的，遂提起訴訟。

審判

一審法院認(rèn)為，《社會保險法》第十八條規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，根據(jù)職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養(yǎng)老保險待遇水平?！墩{(diào)整通知書》是依據(jù)深人社規(guī)[2015]9號文件規(guī)定作出的，并未違反該規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定。深人社規(guī)[2015]9號文件是按照人社部發(fā)[2015]6號文件和粵人社發(fā)[2015]64號文件的要求制定，前者并未違反后兩者的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第二十九條的規(guī)定，市人社部門可以根據(jù)國家相關(guān)政策，結(jié)合本市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況，適當(dāng)調(diào)整退休人員的基本養(yǎng)老金水平，報市政府批準(zhǔn)后實施。該規(guī)定并未規(guī)定具體的調(diào)整方法，深人社規(guī)[2015]9號文件并未違反其規(guī)定，原告請求無事實和法律依據(jù)。判決駁回訴訟請求。

黃某不服，提出上訴。要求社保機構(gòu)按深圳市2014年人均基本養(yǎng)老金3459元的5%計發(fā)173元定額并補發(fā)差額。其主要上訴理由是，《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》雖然未規(guī)定養(yǎng)老金具體的調(diào)整方法，但第二十九條對如何調(diào)整定了規(guī)則，首先授予深圳市有權(quán)制定特區(qū)范圍內(nèi)實施方案，然后要根據(jù)國家政策，同時要結(jié)合本市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況來確定調(diào)整方案。深人社規(guī)[2015]9號文件的113元定額是根據(jù)廣東省養(yǎng)老金數(shù)據(jù)計算出來的，而非根據(jù)深圳市養(yǎng)老金計算的，所以該文件表面符合深圳市制定，內(nèi)容不符合本市自己制定的規(guī)則，不合法。國家相關(guān)政策是人社部發(fā)[2015]6號通知，該通知明確要求各地2015年養(yǎng)老金“調(diào)整水平按照2014年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%確定”。國家政策對養(yǎng)老金調(diào)整10%是確定的，沒有左右，這是一個民生硬指標(biāo)，深人社規(guī)[2015]9號文件調(diào)整幅度不到8.3%，違反了國家調(diào)整政策?；浫松绨l(fā)[2015]64號文件是廣東省人社廳制定的養(yǎng)老金調(diào)整實施方案不是國家政策，不是深圳市制定養(yǎng)老金調(diào)整實施方案的依據(jù)。也不是《行政訴訟法》規(guī)定的判案依據(jù)。深圳市人大曾明確“深圳市人大常委會制定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)與廣東省地方性法規(guī)不一致時，在深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用深圳市人大常委會制定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”。《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》是特區(qū)地方性法規(guī)，法律效力遠(yuǎn)高于作為規(guī)范性文件的粵人社發(fā)[2015]64號文件。

深圳市社保局、深圳市人社局共同答辯稱，粵人社發(fā)[2015]64號文件系根據(jù)國家政策制定且報人社部備案，該文件規(guī)定除了廣州市外，各地不得另行制訂方案，不得以任何理由調(diào)整水平，突破調(diào)整政策。這是省廳對深圳市以及其他城市養(yǎng)老金調(diào)整的要求，深圳市應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第二十九條規(guī)定是原則性條款而非具體性條款，經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況僅是參考性背景因素而非具體的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和公式，該條款是授權(quán)性而非義務(wù)性規(guī)定，是彈性而非剛性條款，按照該條例可能出現(xiàn)結(jié)合深圳實際在國家和省標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上上浮或下調(diào)等結(jié)果。2015年深圳市結(jié)合實際執(zhí)行國家和省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，這其中既考慮了深圳市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，也考慮了養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的宏觀背景，并報經(jīng)市政府批準(zhǔn)實施，是符合國家、省及深圳市的法規(guī)和政策的。上訴人提出的依照“深圳市月平均養(yǎng)老金水平”作為調(diào)整待遇的基數(shù)的主張沒有法律依據(jù)。

二審法院認(rèn)為，《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》并沒有具體規(guī)定基本養(yǎng)老金水平調(diào)整方法和計算公式，且明確規(guī)定社保部門有權(quán)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。根據(jù)人社部發(fā)[2015]6號文件規(guī)定，深圳市人社部門可以按照2014年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%合理確定調(diào)整水平；根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第二十九條的規(guī)定，深圳市人社部門可以結(jié)合本市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況，適當(dāng)調(diào)整退休人員的基本養(yǎng)老金水平。據(jù)此，深圳市人社部門作出“2015年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇中的普遍調(diào)整部分為每人每月按照113元定額”的決定，符合《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》以及國家政策的規(guī)定?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第二十九條規(guī)定的“本市上年度在崗職工月平均工資增長情況”與上訴人主張的“深圳市2014年人均基本養(yǎng)老金3459元的5%”是兩個概念。沒有法律規(guī)范規(guī)定調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本養(yǎng)老金的5%”增長。故上訴人的該主張缺乏法律依據(jù)，不予支持。深人社規(guī)[2015]9號文件涉及的2015年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)符合法律規(guī)定。但需要指出的是，《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》作為經(jīng)濟特區(qū)地方性法規(guī)，在深圳市應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。故深圳市人社局調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇的職權(quán)來源于《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第二十九條的規(guī)定。深圳市人社局應(yīng)該以該法律條文作為其調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇的職權(quán)依據(jù)，而非以粵人社發(fā)[2015]64號文件作為調(diào)整職權(quán)的依據(jù)。深人社規(guī)[2015]9號文件中沒有引用《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第二十九條作為制定依據(jù)，屬于引用職權(quán)依據(jù)不完整，由此引起上訴人誤解和訴訟，予以指正?！墩{(diào)整通知書》系根據(jù)深人社規(guī)[2015]9號文件，故亦應(yīng)支持。判決駁回上訴維持原判。

黃某仍不服，向廣東省高級人民法院申請再審。再審審查認(rèn)為，深人社規(guī)[2015]9號文件對2015年企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險待遇的調(diào)整符合《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》及國家政策規(guī)定，再審請求不能成立，裁定駁回申請。[（2015）深福法行初字第1333號行政判決書；（2016）粵03行終336號行政判決書；（2017）粵行申447號行政裁定書]

評析

本案涉及基本養(yǎng)老金調(diào)整的法律依據(jù)以及慣例在該待遇調(diào)整中的意義，對于未來調(diào)待政策的適用以及基本養(yǎng)老金調(diào)整制度的確定具有重要意義。

■ 一、關(guān)于基本養(yǎng)老金調(diào)整的法律依據(jù)

雖然《社會保險法》第十八條對基本養(yǎng)老金的調(diào)整作了規(guī)定，但屬于原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，無法直接作為養(yǎng)老金調(diào)整的依據(jù)。由此，本案涉及的最為核心的問題是如何適用人社部發(fā)[2015]6號、粵人社發(fā)[2015]64號、深人社規(guī)[2015]9號、《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》等文件規(guī)定以及這些文件之間的法律關(guān)系如何。

首先，這些文件都屬于規(guī)范性法律文件，能否作為養(yǎng)老金調(diào)整行為——具體行政行為的法律依據(jù)？傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，對于具體行政行為來說，“法無授權(quán)不可為”。這里的“法”指的是全國人大及其常委會制定的基本法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)，規(guī)范性法律文件不能作為具體行政行為的法律依據(jù)，地方性法規(guī)亦如此。這主要是為了保護(hù)法律主體的人身自由和財產(chǎn)不被非法剝奪。但是，養(yǎng)老金的給付（包括調(diào)整）行為屬于授益性具體行政行為，是給予公民權(quán)益，因此無需遵循傳統(tǒng)的狹義的法的限制，規(guī)范性法律文件可以作為調(diào)整養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)。

其次，地方性法規(guī)在本地區(qū)內(nèi)具有較高位階的法律效力，相對于規(guī)范性法律文件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。但是，《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》也僅僅是給出養(yǎng)老金調(diào)整的指導(dǎo)性原則，并沒有具體規(guī)定基本養(yǎng)老金調(diào)整方法和計算公式，無法依據(jù)該條例直接調(diào)整養(yǎng)老金；人社部發(fā)[2015]6號文件同樣存在這一問題，而且其明確“各地區(qū)的具體調(diào)整水平的辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府……確定”，由此，經(jīng)過國務(wù)院主管部門備案的粵人社發(fā)[2015]64號文件實際是本次養(yǎng)老金調(diào)整的直接法律依據(jù)。深人社規(guī)[2015]9號文件是執(zhí)行粵人社發(fā)[2015]64號文件的結(jié)果，而黃某的異議實質(zhì)則在于，深圳市不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行粵人社發(fā)[2015]64號文件，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方性法規(guī)制定單獨的調(diào)整辦法。從立法權(quán)力角度來看，由于深圳作為經(jīng)濟特區(qū)，擁有比較廣泛的地方法規(guī)立法權(quán)限，確實可以不同于廣東省的規(guī)定。但是，廣東省人社廳畢竟是深圳市人社局的上級主管部門，在沒有深圳市人大及其常委會的特定規(guī)定時，市人社局必須尊重和執(zhí)行省廳的政策要求。因此深人社規(guī)[2015]9號文件是合法有效的，黃某的異議主張不能成立。

■ 二、基本養(yǎng)老金調(diào)整的慣例及其影響

本案中，黃某之所以提出異議，一個很重要的原因就是之前歷次養(yǎng)老金調(diào)整幅度較大，本次調(diào)整中，人社部發(fā)[2015]6號文件也規(guī)定“總體調(diào)整水平按照2014年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%確定”。而深圳市本次調(diào)待中實際調(diào)整幅度低于這一比例，由此引發(fā)個人不滿。

社會保障待遇具有剛性特征，人們期待待遇水平越來越高，而反感待遇水平的降低（包括預(yù)期增長水平的下降）。從法律的視角分析，長期高水平、缺乏明晰計算標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金調(diào)整方案會形成養(yǎng)老金調(diào)待慣例，而慣例可以作為社會保障給付中行政行為的法律淵源，即慣例一旦形成，將要求行政主體依照慣例作出具體行政行為。慣例的持續(xù)時間越長，其產(chǎn)生的法律拘束力越強，作出改變的阻力就越大。本案以及類似的訴訟都是這一狀況的體現(xiàn)。最近兩年國家的養(yǎng)老金調(diào)整幅度已經(jīng)有所下降，一定程度上改變了原有的預(yù)期，值得肯定。但是具體調(diào)整規(guī)則的缺失，養(yǎng)老金調(diào)整慣例仍有可能繼續(xù)形成，仍然可能使退休人員產(chǎn)生不合理的預(yù)期，對未來養(yǎng)老金改革可能產(chǎn)生不利影響。解決這一問題的主要措施就是盡快建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整制度。

■ 三、及時建立基本養(yǎng)老金調(diào)整制度的必要性

建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整制度，根據(jù)職工平均工資增長、物價上漲等具體情況，正常、有規(guī)律地對養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，不僅可以對養(yǎng)老金進(jìn)行上調(diào)，也應(yīng)當(dāng)允許對養(yǎng)老金進(jìn)行下調(diào)，但必須依據(jù)具體而明確的參數(shù)，使公眾明了為何上調(diào)、為何下調(diào)以及具體的調(diào)整金額是如何確定的。這不僅是落實、執(zhí)行《社會保險法》的要求，保障基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的必要舉措，也是引導(dǎo)社會預(yù)期、維護(hù)社會穩(wěn)定的必然要求。

法律規(guī)則的基本功能就是通過告知人們未來應(yīng)當(dāng)會怎么樣，知道什么是可能的，什么是不可能的，從而指引人們合理規(guī)劃自己的行為，形成合理的社會預(yù)期，有助于社會秩序的穩(wěn)定。這一切均依賴于法律規(guī)則的清晰和具體。現(xiàn)行純粹依據(jù)行政命令個別化地調(diào)整基本養(yǎng)老金，不僅不能使人們形成合理的社會預(yù)期，反而會因為調(diào)整慣例產(chǎn)生不切實際的社會預(yù)期，須加以避免?！?/p>