完善養(yǎng)老保障體系的路徑與措施
2018-02-07 04:50:59董登新
中國社會保障 2018年12期
■文／董登新
十九大報(bào)告第一次明確作出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”的決策，“盡快”二字表達(dá)的是時(shí)代緊迫感、歷史使命感，不能拖延。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，應(yīng)該成為2020年全面建成小康社會的內(nèi)在要求，也是人民獲得感、安全感、幸福感的重要組成部分。
2018年6月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》（以下簡稱“通知”），這標(biāo)志著我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)路徑、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、步驟進(jìn)程及最終方案已經(jīng)水落石出，接下來就是具體實(shí)施，付諸行動。
從“通知”條款及人社部負(fù)責(zé)人答記者問的相關(guān)內(nèi)容，可以梳理出盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌“三步走”的清晰思路及實(shí)施步驟：第一步，從2018年7月1日開始正式實(shí)施中央調(diào)劑制度；第二步，到2020年底，全面實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，也就是實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)收統(tǒng)支，結(jié)束地級市或縣（市）統(tǒng)收統(tǒng)支的歷史；第三步，從2021年開始，正式實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌（全國統(tǒng)收統(tǒng)支）。
養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌最核心的理念，就是實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支的“大一統(tǒng)”制度，它既體現(xiàn)制度公平，消除地區(qū)之間的制度差異，同時(shí)也體現(xiàn)制度效率，有利于充分發(fā)揮職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模效應(yīng)及在全國范圍內(nèi)互助共濟(jì)的功能作用，同時(shí)維持保險(xiǎn)精算平衡下的制度高效與可持續(xù)。
實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，是一個(gè)系統(tǒng)工程，它不單單是全國統(tǒng)收統(tǒng)支的問題，還必須多措并舉、配套改革、同步推進(jìn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，既是我國繳費(fèi)型社會保障制度領(lǐng)域的一次重大改革，更是我國養(yǎng)老保障體系三支柱整合的一次重大機(jī)遇。因此，必須從戰(zhàn)略高度進(jìn)行再設(shè)計(jì)，把握歷史時(shí)機(jī)，大膽推進(jìn)改革。
全國統(tǒng)籌與統(tǒng)一費(fèi)率須同步推進(jìn)
眾所周知，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率與替代率是相互匹配、密不可分的。一般地，高替代率要有高繳費(fèi)率來支撐；而較低的繳費(fèi)率只能支持較低的替代率。根據(jù)國際慣例，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（公共養(yǎng)老金），其制度定位應(yīng)該是為國民養(yǎng)老提供底線保障，并能防止老年貧困。這一“底線保障”的制度定位，表明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付替代率不可能太高，進(jìn)而與之相匹配的繳費(fèi)率也不宜過高。
目前，我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率最高水平仍為28%，其中，雇主繳費(fèi)率為20%，雇員繳費(fèi)率為8%。根據(jù)世界勞工組織對148個(gè)國家的統(tǒng)計(jì)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主費(fèi)率超過20%的國家僅有20個(gè)，而雇員費(fèi)率超過8%的國家也只有38個(gè)。相比之下，我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總繳費(fèi)率是偏高的，尤其是雇主繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。
為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、給企業(yè)降費(fèi)減負(fù)，從2015年開始，國務(wù)院率先從失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)三個(gè)“小險(xiǎn)種”啟動社保降費(fèi)改革，這是自上世紀(jì)90年代我國開始建立現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度以來第一次嘗試社保降費(fèi)。經(jīng)過2015—2017年多輪社保降費(fèi)，目前失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率已從3%降至1%，工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率已從1%降至0.75%，生育保險(xiǎn)平均費(fèi)率則從1%降至0.5%。實(shí)際上，在社保五險(xiǎn)中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)是最重要的兩個(gè)險(xiǎn)種，二者繳費(fèi)率最高，但其收支平衡壓力也是最大的。其中，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)雇主繳費(fèi)率為6%、雇員繳費(fèi)率為2%，相比其他國家，其總費(fèi)率水平應(yīng)該是大體適度的，它幾乎沒有降費(fèi)的空間，因此，在2015年以來的多輪社保降費(fèi)中，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)是唯一未降費(fèi)的社保項(xiàng)目。2018年4月以來，部分省份職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主繳費(fèi)率僅下調(diào)一個(gè)百分點(diǎn)，而雇員繳費(fèi)率維持現(xiàn)狀不變。
2018年9月6日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議。會議強(qiáng)調(diào)，在社保征收機(jī)構(gòu)改革到位前，各地要一律保持現(xiàn)有征收政策不變，同時(shí)抓緊研究適當(dāng)降低社保費(fèi)率，確?？傮w不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，以激發(fā)市場活力，引導(dǎo)社會預(yù)期向好。這里所講的“抓緊研究適當(dāng)降低社保費(fèi)率”，目標(biāo)所指已經(jīng)十分明確，三個(gè)小險(xiǎn)種以及醫(yī)保已無降費(fèi)空間，接下來社保進(jìn)一步降費(fèi)的唯一目標(biāo)，就只剩下雇主繳費(fèi)率高的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且其降費(fèi)總幅度可能具有較大的想像空間。
整合“三金”制度，建立混合型第二支柱
事實(shí)上，社保降費(fèi)與企業(yè)減負(fù)是性質(zhì)不同的兩個(gè)概念。社保是民生，是企業(yè)社會責(zé)任的底線，因此，社保降費(fèi)應(yīng)該做加減法、做制度整合，而不是單純地為企業(yè)減負(fù)，更不是推脫企業(yè)社會責(zé)任。
目前我國三支柱養(yǎng)老保障體系的基本特征是：第一支柱獨(dú)大，第二支柱弱小，第三支柱空白。我們將第一支柱養(yǎng)老金稱為“公共養(yǎng)老金”，而將第二、三支柱養(yǎng)老金稱為“私人養(yǎng)老金”。在第一支柱職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)大幅下調(diào)繳費(fèi)率及替代率的同時(shí)，第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金必須補(bǔ)位扶正，以彌補(bǔ)第一支柱替代率下降后養(yǎng)老保障的不足。
眾所周知，美國政府是世界上赤字與外債最龐大的政府，美國人基本上不怎么存款、也不囤房，然而，3億美國人卻擁有28萬億美元的私人養(yǎng)老金總儲備，它占全美家庭金融資產(chǎn)的比重高達(dá)35%，這才是美國人及美國家庭最大的財(cái)富和底氣。
相比之下，我國14億人口的私人養(yǎng)老金總儲備僅為1.3萬億元人民幣，國民養(yǎng)老只有單一支柱的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，作為第二、三支柱的私人養(yǎng)老金幾乎接近空白，這是一個(gè)“未富先老”的人口老齡化大國將無法承受的現(xiàn)實(shí)。
作為第二支柱的企業(yè)年金規(guī)模狹小，發(fā)展嚴(yán)重滯后，主要原因有兩個(gè)：其一，作為第一支柱的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，過高的名義繳費(fèi)率與替代率，直接擠壓了企業(yè)年金生存與發(fā)展的制度空間；其二，企業(yè)年金、職業(yè)年金與住房公積金同時(shí)并存，既存在制度重復(fù)建設(shè)，又存在制度不統(tǒng)一，直接造成制度高成本、低效率以及制度的不公平。
職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率高達(dá)28%，住房公積金總費(fèi)率最高可達(dá)24%，按照制度規(guī)定，這兩項(xiàng)是企業(yè)必繳的費(fèi)用，這就意味著企業(yè)在繳納了最高可達(dá)52%的費(fèi)率后，基本上沒有能力再繼續(xù)支付最高可達(dá)12%的企業(yè)年金繳費(fèi)，因此，在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與住房公積金優(yōu)先繳費(fèi)的硬性規(guī)定下，企業(yè)年金形同虛設(shè)，沒有發(fā)展空間。
養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，既要將公共養(yǎng)老金的繳費(fèi)率及替代率降下來，又要將私人養(yǎng)老金替補(bǔ)上去，從頂層設(shè)計(jì)角度講，三支柱養(yǎng)老保障體系是一個(gè)有機(jī)整體，必須進(jìn)行制度整合與精算平衡。
事實(shí)上，住房公積金與企業(yè)年金、職業(yè)年金“三金”并存，這既是制度的重復(fù)建設(shè)，也是多軌制的制度不公平。企業(yè)年金與職業(yè)年金同為補(bǔ)充養(yǎng)老，一個(gè)自愿參加，另一個(gè)卻強(qiáng)制參加；一個(gè)設(shè)實(shí)賬，另一個(gè)卻含有虛賬；而住房公積金則同時(shí)具有住房保障與補(bǔ)充養(yǎng)老雙重功能，因此，借鑒美國401（k）經(jīng)驗(yàn)，完全可以將住房公積金與企業(yè)年金、職業(yè)年金“三金合一”，打造全員覆蓋的混合型第二支柱養(yǎng)老金計(jì)劃。
為此，建議將第一支柱職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主繳費(fèi)率最終降至12%，降低8個(gè)百分點(diǎn)，也就是將雇主雇員總繳費(fèi)率從28%降至20%。其理由有三：第一，與靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總繳費(fèi)率20%相統(tǒng)一，體現(xiàn)制度公平，這也是國際慣例做法；第二，浙江與廣東兩省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主費(fèi)率僅為14%，還可再降兩個(gè)百分點(diǎn)；第三，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主費(fèi)率降低8個(gè)百分點(diǎn)，正好與企業(yè)年金雇主費(fèi)率8%一致，可將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主降費(fèi)的8個(gè)百分點(diǎn)強(qiáng)制平移至“三金合一”的賬戶，作為雇主繳費(fèi)，與此同時(shí)，雇員匹配繳費(fèi)可設(shè)定為4%，做成普惠型、全覆蓋的第二支柱養(yǎng)老金計(jì)劃。
表面上看，第一、二支柱養(yǎng)老金制度整合降費(fèi)，似乎只是做了一個(gè)加減法，但其性質(zhì)與意義已是截然不同。這樣做，不僅大幅降低了企業(yè)社保繳費(fèi)總負(fù)擔(dān)，還可以重建“準(zhǔn)強(qiáng)制性”的第二支柱養(yǎng)老金儲備，并為職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
加大力度劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)社?；?/h2>
為了抵補(bǔ)社保轉(zhuǎn)制成本及歷史欠賬，曾進(jìn)行過兩輪國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)充實(shí)全國社?；鸬闹贫劝才牛谝惠喪鞘加?001年，減持國有股籌集社會保障基金；第二輪是始于2009年，境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會保障基金。2017年11月9日，國務(wù)院發(fā)布了《劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)社保基金實(shí)施方案》，這是第三輪國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)工作安排。本次劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；?，主要劃轉(zhuǎn)對象是中央和地方企業(yè)集團(tuán)的股權(quán)，劃轉(zhuǎn)比例確定為企業(yè)國有股權(quán)的10%。
本次劃轉(zhuǎn)工作安排分為試點(diǎn)與分批劃轉(zhuǎn)兩個(gè)階段。第一步，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點(diǎn)。中央企業(yè)包括國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3—5家、中央金融機(jī)構(gòu)2家。試點(diǎn)省份的劃轉(zhuǎn)工作由有關(guān)?。▍^(qū)、市）人民政府具體組織實(shí)施。第二步，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)、盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。但時(shí)間已過去近一年，截至2018年10月15日，僅有3戶試點(diǎn)企業(yè)劃轉(zhuǎn)國有資本200多億元到全國社?；穑a(chǎn)權(quán)變更登記雖已完成，但仍需等待修改公司章程、辦理工商變更登記后，200億元才能真正到達(dá)全國社會保障基金賬戶。
所謂“兵馬未動，糧草先行”，在多省已出現(xiàn)當(dāng)年收支缺口（甚至有個(gè)別省份基金“穿底”）的情況下，加大力度劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)社?；?，為職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌鋪路搭橋、儲備足夠“糧草”，這是十分必要而緊迫的。■
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