美國：孱弱的家庭支持政策

■編譯／張笑麗

為育兒父母提供就業(yè)保護性帶薪育兒假（parental leave）是社會保護政策中的關(guān)鍵一環(huán)，但美國在這方面相對落后。經(jīng)合組織（OECD）成員國中，美國是唯一沒有在全國范圍實行帶薪產(chǎn)假（maternity leave）的國家；也是9個沒有為父親預(yù)留特定的帶薪育兒假的國家之一；即便是孩子出生前后12周不發(fā)工資但保護就業(yè)的假期，也只有約60%的勞動者能夠享受。美國大部分私人雇主不向其雇員提供帶薪育兒假，即使有帶薪育兒假的企業(yè)往往也不會提供給低薪員工。

兒童照料支出也是美國許多家庭，尤其是低收入家庭的一大重擔(dān)。低收入工薪家庭通常無法享受照顧兒童及被扶養(yǎng)人稅收抵免（Child and Dependent Care Credit, CDCC）或者雇主提供的兒童照料支持，因為這些政策項目是幫助更高收入的家庭支付照顧費用的。此外，與許多其他OECD成員國相比，美國聯(lián)邦政府對兒童照料的投入有限。聯(lián)邦資助的學(xué)前教育項目“開端計劃（Head Start）”的參與者非常少；而各州提供的公共學(xué)前教育項目的參與率差異巨大。

如果早干預(yù)并且持續(xù)整個兒童期，那么對孩子的教育、健康和物質(zhì)福祉的支持是最劃算、最具有成本效益的政策干預(yù)之一。比如兒童早期教育和照料（early childhood education and care,ECEC）等成功的早期干預(yù)政策對一系列認知和社交能力的發(fā)展至關(guān)重要，并對就業(yè)、收入、教育成就和健康能產(chǎn)生長期持久效果。然而，在對學(xué)齡兒童的公共支出上，美國和OECD國家平均水平存在巨大差距。

本文以初為父母者在有償工作和無償家務(wù)勞動上的性別差異為切入點，詳細討論美國的帶薪假以及兒童早期教育和照料服務(wù)的現(xiàn)狀，并分析帶薪產(chǎn)假、育兒假和兒童照料服務(wù)的社會經(jīng)濟效益，最后結(jié)合美國的實際情況和各州的實踐對聯(lián)邦決策者提出合理的政策建議。

美國女性遭受的不公平待遇

近幾十年，美國女性取得了巨大進步，但在勞動力市場上依然遭受不公平對待。勞動年齡男性中約3/4在就業(yè)，而勞動年齡女性的這一比例卻不足2/3；與男性相比，有工作的女性更多地從事兼職或非全職就業(yè)。美國的女性能相對成功地升遷到管理崗位，但與男性相比，女性成為企業(yè)家的可能性更小、也不太可能晉升到公司頂層。即使就業(yè)，女性工資也遠低于男性。和OECD其他成員國一樣，美國仍存在性別工資差距：2014年，全職雇員性別（周）工資差距是17.5%；2013年，自雇員性別工資差距高達44%。

職業(yè)隔離和工作時間差異是工資差距的主要原因，但不是全部原因；另外一個拉低女性工資的因素便是母親身份。2014年，有18歲以下孩子的女性就業(yè)率比相同情況的男性低23.5個百分點。即便母親從事有償工作，“對母親身份的懲罰”依然存在且很嚴重。男性卻不會遭受對父親身份的懲罰；相反，證據(jù)表明父親身份可能對男性的收入及職業(yè)發(fā)展有好處。

在孩子年幼時，父母身份對勞動力市場結(jié)果的影響最大。孩子是嬰兒時，女性就業(yè)的可能性最?。欢蜆I(yè)者大多從事兼職工作。在孩子不到1歲時尤其如此：2014年，孩子不到1歲的女性中只有52.6%就業(yè)，就業(yè)比例低于孩子1歲的女性（57.1%）和孩子2歲的女性（58.6%）。然而，有孩子對男性就業(yè)的影響非常小，孩子3歲以下的男性就業(yè)率（89.9%）稍高于孩子6歲以下的男性就業(yè)率（89.4%）或者最小的孩子在6—17歲之間的男性就業(yè)率（89.2%）。

預(yù)測顯示，沒有為女性進入勞動力市場提供支持將使美國經(jīng)濟付出慘重的代價。勞動參與率下降加上未來人口趨勢的影響，美國勞動年齡人口規(guī)模在未來10年預(yù)計減少約100萬人。早在2014年OECD就強調(diào)，美國勞動力供給減少很可能拉低經(jīng)濟績效。而提高女性勞動力參與率有助于抑制勞動力規(guī)模的縮減，提高經(jīng)濟績效。如果女性勞動力參與率在25年后提高到與男性齊平的水平，從現(xiàn)在到2040年，美國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的年均增長率可能提高0.22個百分點。

美國帶薪假“發(fā)展滯后”

顯然，無償?shù)恼樟县?zé)任是女性完全平等地參與勞動力市場的巨大障礙。OECD各國政府試圖通過提供帶薪育兒假來幫助父母平衡工作和照料責(zé)任。除美國之外的所有OECD國家都在全國范圍內(nèi)實施至少12周就業(yè)保護性帶薪產(chǎn)假；在許多國家，母親也能享受額外的帶薪育兒假。通常，許多OECD國家的帶薪產(chǎn)假加育兒假長達1年。此外，越來越多OECD成員國提供只能由父親享受的帶薪假，其中12個國家設(shè)置了兩個月及以上的父親專享帶薪假，美國和其他8個成員國沒有在全國范圍內(nèi)實施父親專享帶薪假。

美國聯(lián)邦《家庭和醫(yī)療休假法案》規(guī)定了12周不發(fā)工資但保護就業(yè)的假期，但指出三類人不能享受：規(guī)模小于50人的公司的雇員、在當(dāng)前公司工作不滿1年的雇員、每周工作平均不到24小時的雇員。最終，只有不到60%的雇員有資格休這個假。

大部分企業(yè)不提供帶薪假，而提供帶薪假的企業(yè)更有可能面向有技能的雇員和收入相對較高的雇員，以此作為員工福利的一部分。雇主只向最低工資雇員中的5%提供帶薪假，卻提供給20%以上的最高工資雇員。與高薪雇員相比，低薪雇員也不太可能享受不發(fā)工資的家庭假。雇主不愿提供帶薪假的主要原因在于擔(dān)心高額成本。然而，根據(jù)美國企業(yè)的報告，當(dāng)前家庭假制度的負面影響很少。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，約90%公司報告的情況是加利福尼亞州帶薪家庭假（Paid Family Leave，PFL）的實施對成本、生產(chǎn)率、利潤和工作士氣產(chǎn)生了積極作用或沒有影響。而有些州已有的計劃以及公共籌資的帶薪家庭假提案不但不會給雇主帶來稅收成本或向員工支付費用的負擔(dān)，反而會吸引員工留任、提高生產(chǎn)率、增強工作士氣。

總之，為了在孩子出生前后休假，美國家庭只能依靠碎片化的支持政策，包括各州立法規(guī)定的就業(yè)保護性假期、“妊娠傷殘”撫恤金（“pregnancy disability”payments）、少數(shù)幾個州和地區(qū)實施的帶薪家庭假，具體情形如下：

加利福尼亞州、夏威夷州、新澤西州、紐約州、羅德島州和波多黎各地區(qū)已經(jīng)實施了50多年的短期或暫時性傷殘保險（Short-term/Temporary Disability Insurance，SDI/TDI）計劃，其保障范圍涵蓋生育。其中，TDI為生孩子前后“無能力的”母親提供幾周收入補貼（通常是6—10周，具體視各州規(guī)定及醫(yī)療評估結(jié)果而定）。

加利福尼亞州（2004年）、新澤西州（2009年）和羅德島州（2014年）實施了帶薪家庭假，假期分別是6周、6周和4周。這些是有資格向其所在州的TDI計劃繳費且繳費時間達最低“基準(zhǔn)期”的雇員應(yīng)得的個人權(quán)利；繳費額通常是工資所得的一定比例。待遇可能要繳納聯(lián)邦收入所得稅，但豁免了州收入所得稅。這些計劃的資金完全來自雇員。

華盛頓州曾于2007年立法確定了帶薪家庭假，但最終沒能推行，原因之一是已有框架下缺乏全面實施帶薪假的行政體系。加利福尼亞州和新澤西州的帶薪家庭假在已有的TDI管理體制下運行，現(xiàn)成的相關(guān)機構(gòu)掌握著雇員和雇主的全部重要信息，承擔(dān)收繳保費和給付待遇的責(zé)任。華盛頓州沒有類似的管理機構(gòu)，所以實際引入帶薪家庭假更困難、行政管理成本更高。利用已有的社會保障管理體制更具有成本效益，因為相關(guān)機構(gòu)持有各類必要的行政記錄，能有效推進帶薪假。

帶薪產(chǎn)假和育兒假的社會經(jīng)濟效益

提供帶薪產(chǎn)假和育兒假的經(jīng)濟和健康效益巨大，除了增加女性就業(yè)的可能性，幫助女性重返就業(yè)和保障收入外，還有助于提高家庭成員的生活滿意度，對孩子的成長發(fā)展也有積極作用。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是短期來看，帶薪假能激勵女性在生孩子前找一份有償工作，因為只有在生孩子前有工作經(jīng)歷的女性才有資格享受帶薪產(chǎn)假。如果希望得到育兒后的工作保障和產(chǎn)假津貼，她們就不太可能在生孩子前辭職。

二是長遠來看，就業(yè)保護性質(zhì)的帶薪假增加了女性生孩子后重返原來工作單位的可能性，這樣能延續(xù)她們的任職期和工作經(jīng)歷、最大程度地發(fā)揮其人力資本的作用。更強的女性勞動力附著效應(yīng)可能縮小工資和工時的性別差距。相反地，帶薪假也可能延長女性在工作場所之外的時間、中斷其職業(yè)生涯，這樣反而會拉大就業(yè)率和工資的性別差距。未就業(yè)的時間增多可能損害女性的職業(yè)前景和人力資本發(fā)展。如果假期特別長，雇主需承擔(dān)雇傭成本，他們可能在雇傭或晉升員工時歧視育齡婦女。

上述兩個方面也得到實踐數(shù)據(jù)的證明。OECD國家女性的勞動參與率在實施或延長帶薪育兒假時提高了，而休假結(jié)束后女性重返就業(yè)（以及重返原有工作單位）的比率持續(xù)提高。評估結(jié)果顯示，帶薪假會使女性就業(yè)率提高1.5—2.5個百分點。研究者分析加利福尼亞州的帶薪家庭假對女性勞動參與率的影響時發(fā)現(xiàn)，帶薪家庭假提高了女性育兒后的就業(yè)率。有資格享受帶薪家庭假的女性雇員比沒有資格享受的女性雇員更有可能在為人母后依然就業(yè)。

三是個人和家庭數(shù)據(jù)表明帶薪產(chǎn)假有助于女性懷孕和生孩子后的身體恢復(fù)，能提高母親的健康和福祉，也有利于孩子的健康。許多研究發(fā)現(xiàn)，帶薪假會降低嬰兒死亡率以及嬰兒出生體重過低的可能性；有證據(jù)表明，美國有些州實施的產(chǎn)假減少了嬰兒出生體重過低和早產(chǎn)兒的情況。

四是除對女性個人及其家庭的影響外，帶薪假也具有一些社會效益。父親休育兒假照顧孩子能提高女性就業(yè)率，削弱工作上和家庭中傳統(tǒng)的性別定位，提高父親的生活滿意度。如果父親休假變成一種社會規(guī)范，休假對工資和職業(yè)發(fā)展的潛在負面影響會減輕。嬰兒早期，父親在家的時間增多還能讓父親更多地參與子女的成長，這對兒童的認知和情感發(fā)展有積極作用。如果孩子年幼時父母公平分擔(dān)照料責(zé)任，在孩子成長過程中家庭內(nèi)部勞動分工也會更加公平，這可能有助于女性參與勞動力市場。

兒童早期教育和照料服務(wù)

美國不僅在帶薪假上相對落后，在投資家庭和幼兒的其他舉措上也是如此。與OECD其他成員國相比，美國用于ECEC服務(wù)的公共支出相對較少；2011年，全國ECEC服務(wù)支出約占GDP的0.4%，而OECD的平均水平是0.7%。2011年，美國只有不到1%的家庭自報使用了“開端計劃”（很大程度上算是家計調(diào)查型）。鑒于聯(lián)邦兒童照料服務(wù)不足，擴大兒童早期照料服務(wù)的地方性舉措顯得尤為重要。美國一些州和地方為4歲兒童提供學(xué)前教育，但不同地區(qū)學(xué)前教育項目的可及性和覆蓋面差異很大。紐約市2014年實施了免費的普惠型學(xué)前教育項目，當(dāng)前參與的4歲兒童有5萬名。

公共兒童照料服務(wù)不足，而私人兒童照料通常沒有補貼，對許多家庭來說這是很大一筆開銷。平均來看，學(xué)齡前兒童的父母每月有10.5%的家庭收入用于兒童照料；低收入家庭的這筆開銷至少高出兩倍多。照顧孩子及被扶養(yǎng)人稅收抵免（CDCC）為兒童照料支出提供支持，但CDCC的受益對象主要是高收入群體，低收入群體獲益很少，因為CDCC沒有退稅并且只支付給有納稅義務(wù)的人；算上勞動所得稅抵免（Earned Income Tax Credit, EITC）后低收入工薪家庭中有納稅義務(wù)的不多。

大量研究證明，投資ECEC服務(wù)對兒童尤其是低收入兒童的學(xué)習(xí)有積極效果。兒童早期投資能提高未來人力資本投資的效率，并節(jié)省資金；否則的話需要大筆資金補償人力資本投資不足的長期影響。美國的研究表明，投資4歲兒童1美元將帶來人均7—12美元不等的凈收益，而投資弱勢兒童的收益更大。早期干預(yù)對培養(yǎng)社交能力和性格特征、自信和自控、親社會行為等非認知能力同樣有效，這些能力的重要性在新的就業(yè)市場中愈加凸顯。

主要政策建議

加大對育兒父母的支持力度。讓所有雇員享受帶薪產(chǎn)假和育兒假，由現(xiàn)有的聯(lián)邦社會保障機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管。帶薪假的具體內(nèi)容包括以下幾個方面：8周帶薪產(chǎn)假、在孩子出生一年內(nèi)父母雙方基于個人權(quán)利分別享受6周帶薪育兒假，允許都工作的父母相繼或同時休假。津貼應(yīng)該是先前工資的一定比例，可以參照有些州的經(jīng)驗，即津貼占工資的55%—66%并且設(shè)置上限。資金來源于雇員工資稅，以抑制公司成本、防止雇主反對。新帶薪假計劃的資格要求和持續(xù)期要符合家庭與醫(yī)療假期法案的規(guī)定，但為了使更多雇員有資格休假，受益對象應(yīng)擴展至規(guī)模小于50人的組織。

增加中低收入家庭對高質(zhì)量學(xué)前教育和兒童照料的使用。把CDCC改革為可退稅的，從而使低收入家庭享受EITC后依然能從CDCC中獲益更多。

除上述措施外，聯(lián)邦政府推行帶薪假時可從各州的實踐中總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，并在以后的具體執(zhí)行中加以規(guī)避和解決：

第一，聯(lián)邦政府要想成功推行帶薪假，需要利用掌握重要行政記錄的現(xiàn)有社會保障機構(gòu)。比如，加利福尼亞州和新澤西州帶薪家庭假的運行依托現(xiàn)有的SDI/TDI管理框架，由掌握雇主和雇員全部重要信息的相關(guān)機構(gòu)承擔(dān)費用征收和待遇給付的職能。美國社會保障署適合作為聯(lián)邦帶薪假計劃的備選監(jiān)管機構(gòu)。

第二，各州帶薪假制度的資金完全來源于雇員，這是利益相關(guān)者批準(zhǔn)州立法的關(guān)鍵原因。免除雇主的直接繳費有助于減輕他們對聯(lián)邦帶薪假的反對。

第三，為了保證雇員享受相關(guān)待遇、增進對政策的“支持和認同”，對帶薪假的宣傳和信息共享必不可少。盡管加利福尼亞州的帶薪家庭假已推行了10年之久，仍有相當(dāng)一部分勞動者不知道該制度；最需要經(jīng)濟救助的低收入雇員對該制度的知情度最低。父親中休帶薪家庭假的更少，原因可能在于替代率水平低以及對此不知情。因此，宣傳活動、清晰易懂的信息、簡單明確的申請過程應(yīng)該作為美國聯(lián)邦帶薪假的配套措施。（文章來自《國際社會保障評論》Willem Adema, Chris Clarke and Valerie Frey, “Paid parental leave and other supports for parents with young children: The United States in international comparison”） ■