政府信息公開(kāi)法律適用問(wèn)題研究
——以司法案例為視角

莊春英（司法部司法研究所研究員）

近年來(lái)，隨著獲取政府信息申請(qǐng)數(shù)量的增多，特別是濫用申請(qǐng)權(quán)情形的增多，政府信息公開(kāi)工作面臨很大壓力。及時(shí)了解、掌握人民法院政府信息公開(kāi)司法案例中的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于依法做好政府信息公開(kāi)工作大有裨益。基于此，筆者對(duì)部分政府信息公開(kāi)司法案例進(jìn)行研究梳理，厘清司法標(biāo)準(zhǔn)，以期有利于司法系統(tǒng)政府信息公開(kāi)工作。

一、不屬于政府信息的事項(xiàng)

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府信息公開(kāi)條例》）第2條規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。正確適用《政府信息公開(kāi)條例》，首先要準(zhǔn)確把握“政府信息”概念，特別是要準(zhǔn)確判斷哪些不屬于政府信息。

（一）履行刑事司法職能時(shí)制作的信息不屬于政府信息

2014年9月13日，最高人民法院公布全國(guó)法院政府信息公開(kāi)十大案例。其中《奚某強(qiáng)訴中華人民共和國(guó)公安部案》明確：“履行刑事司法職能時(shí)制作的信息不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第2條所規(guī)定的政府信息?！弊罡呷嗣穹ㄔ赫J(rèn)為，“本案中，一審法院認(rèn)定原告申請(qǐng)公開(kāi)的文件信息屬于秘密事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)不予公開(kāi)，符合前述法律規(guī)定。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)的雙重職能，其在履行刑事司法職能時(shí)制作的信息不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第2條所規(guī)定的政府信息。本案二審法院在對(duì)公安機(jī)關(guān)的這兩種職能進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，認(rèn)定公安部作出不予公開(kāi)答復(fù)并無(wú)不當(dāng)，具有示范意義”。

筆者認(rèn)為，所謂“刑事司法職能”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第1條第二款“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為……”的規(guī)定來(lái)理解。據(jù)此規(guī)定，公安機(jī)關(guān)履行的刑事偵查職能，即屬于“刑事司法職能”。 相應(yīng)地，監(jiān)獄履行的刑罰執(zhí)行職能，屬于刑事訴訟法授權(quán)的職能，監(jiān)獄履行刑罰執(zhí)行職能所形成的信息亦應(yīng)不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第2條所規(guī)定的政府信息。

為進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)獄執(zhí)法透明度，促進(jìn)執(zhí)法公平公正，提升執(zhí)法公信力，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)根據(jù)《司法部關(guān)于進(jìn)一步深化獄務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》（司發(fā)〔2015〕7號(hào)） 的有關(guān)規(guī)定，分別做好對(duì)社會(huì)公眾、罪犯近親屬、罪犯的信息公開(kāi)工作。對(duì)依法向社會(huì)公開(kāi)的信息，應(yīng)當(dāng)以便于公眾知曉的方式予以公開(kāi)。對(duì)涉及罪犯?jìng)€(gè)人服刑情況的相關(guān)信息，可以依法向罪犯及其近親屬告知，也可以根據(jù)罪犯及其近親屬的申請(qǐng)依法予以公開(kāi)。

（二）黨政聯(lián)合行文文件不屬于政府信息

（2015）蘇行終字第00613號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第2條規(guī)定，本條例所稱(chēng)政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！赌贤ㄊ猩鷳B(tài)文明建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2013～2015）》文件的抬頭為“中共南通市委文件”，文號(hào)為“通委發(fā)（2013）15號(hào)”，故其發(fā)文的主體應(yīng)當(dāng)是中共南通市委，文件性質(zhì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為以黨委為主體的文件。該文件依法不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所稱(chēng)的政府信息。被訴信息公開(kāi)答復(fù)書(shū)認(rèn)定該文件不屬于政府信息并無(wú)不當(dāng)，原審法院認(rèn)定該文是以黨委為主體制發(fā)的文件，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》中規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息并無(wú)不當(dāng)。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息不屬于政府信息

山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2017）魯01行終389號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息，不是審計(jì)機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的政府信息，而是受組織部門(mén)委托，由審計(jì)機(jī)關(guān)制作的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部管理監(jiān)督信息。該信息作為干部考核、任免和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，一般不具備外部性，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的政府信息。

（四）提案建議不屬于政府信息

北京市高級(jí)人民法院（2016）京行終5021號(hào)行政判決書(shū)裁定，行政機(jī)關(guān)在參與法律修改工作中獲取的相關(guān)提案建議，并非在履行行政管理職責(zé)中制作或獲取的信息，不屬于政府信息公開(kāi)條例的調(diào)整范疇。《中華人民共和國(guó)立法法》第2條第一款規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。本案中，陳某某所申請(qǐng)的信息為公安部在參與《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的修改工作中獲取的相關(guān)提案建議，并非公安部在履行行政管理職責(zé)中制作或獲取的信息，不屬于政府信息公開(kāi)條例的調(diào)整范疇，75號(hào)《政府信息公開(kāi)答復(fù)書(shū)》不予公開(kāi)的結(jié)論正確，亦未侵害陳某某的合法權(quán)益。

二、可以不公開(kāi)的事項(xiàng)包括內(nèi)部信息、過(guò)程信息、決策信息

政府行政運(yùn)行過(guò)程中形成的信息很多，并不是所有信息都需要公開(kāi)，其中內(nèi)部信息、過(guò)程信息和決策信息就是可以不公開(kāi)的事項(xiàng)。這些信息具有內(nèi)部性和過(guò)程性，一般不直接對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響。

（一）（2016）最高法行申2769號(hào)行政裁定認(rèn)為，從世界范圍來(lái)看，內(nèi)部信息、過(guò)程信息、決策信息通常被列為可以不公開(kāi)的情形

這些信息普遍具有“內(nèi)部性”和“非終極性”的特點(diǎn)，屬于“意思形成”的信息，一旦過(guò)早公開(kāi)，可能會(huì)引起誤解和混亂，或者妨礙率直的意見(jiàn)交換以及正常的意思形成?！墩畔⒐_(kāi)條例》雖然沒(méi)有明確對(duì)此作出規(guī)定，但國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》〔國(guó)辦發(fā)（2010）5號(hào)〕（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》）第2條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息”。這一解釋性規(guī)定符合國(guó)際通例，也有利于兼顧公開(kāi)與效率。

（二）會(huì)議紀(jì)要信息可以不公開(kāi)

最高人民法院（2017）最高法行申1310號(hào)行政裁定會(huì)議紀(jì)要信息可以不公開(kāi)。裁定認(rèn)為，會(huì)議紀(jì)要是適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)的一種公文類(lèi)型，因此會(huì)議紀(jì)要屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公文，具有過(guò)程性和決策性的特點(diǎn)。盡管《政府信息公開(kāi)條例》第14條第四款中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”，但并不意味著不予公開(kāi)的范圍僅限于此。從世界范圍看，內(nèi)部信息、過(guò)程信息、決策信息通常被列為可以不公開(kāi)的情形。

（三）行政執(zhí)法中的敏感信息可以不予公開(kāi)

（2017）最高法行申4750號(hào)行政裁定認(rèn)為，具體行政執(zhí)法活動(dòng)中有關(guān)執(zhí)法調(diào)查方法、機(jī)密信息來(lái)源、內(nèi)部研究意見(jiàn)等敏感信息，通常不應(yīng)公開(kāi)，否則將有可能妨礙行政執(zhí)法活動(dòng)的正常進(jìn)行。《政府信息公開(kāi)條例》雖然沒(méi)有明確將行政執(zhí)法中的敏感信息規(guī)定為可以不予公開(kāi)的情形，但這類(lèi)信息一般都具有“內(nèi)部性”或“非終極性”的特點(diǎn)，如果行政機(jī)關(guān)援引《依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》的規(guī)定不予公開(kāi)，人民法院經(jīng)權(quán)衡認(rèn)為不公開(kāi)更有利于保證行政執(zhí)法活動(dòng)（包括今后的行政執(zhí)法活動(dòng)）正常進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)予以支持。法院認(rèn)為：本案中，再審申請(qǐng)人李某某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息內(nèi)容是，安陽(yáng)市某某局關(guān)于李某某舉報(bào)反映認(rèn)定生產(chǎn)制售假藥大案向市委、市政府督查室調(diào)查匯報(bào)材料四份，領(lǐng)導(dǎo)批示、會(huì)議紀(jì)要、處理意見(jiàn)、結(jié)論。本案中，再審申請(qǐng)人已經(jīng)獲知案件的處理結(jié)論，其所申請(qǐng)公開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)批示、會(huì)議紀(jì)要、處理意見(jiàn)等，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者行政機(jī)關(guān)之間對(duì)于案件處理的意見(jiàn)交換，再審被申請(qǐng)人不予提供并無(wú)不當(dāng)，原審法院判決駁回其訴訟請(qǐng)求并無(wú)不妥，再審申請(qǐng)人的再審理由依法不能成立。

三、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人應(yīng)對(duì)“三需要”承擔(dān)合理說(shuō)明義務(wù)

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第13條規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)政府信息外，當(dāng)事人可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕36號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供。

北京市高級(jí)人民法院（2018）京行終471號(hào)行政判決書(shū)維持了一審判決中的下列內(nèi)容，即：政府信息公開(kāi)條例第13條規(guī)定，除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第5條第六款規(guī)定，被告以政府信息與申請(qǐng)人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告對(duì)特殊需要事由作出說(shuō)明。根據(jù)上述規(guī)定可知，除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)政府信息外，當(dāng)事人可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。而對(duì)于自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請(qǐng)人需承擔(dān)合理說(shuō)明義務(wù)。如申請(qǐng)人不能對(duì)此作出合理說(shuō)明，行政機(jī)關(guān)可以拒絕提供；反之，則行政機(jī)關(guān)不得以此為由拒絕公開(kāi)。

另外，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17號(hào)）第12條第六項(xiàng)規(guī)定，原告（即政府信息申請(qǐng)人）“不能合理說(shuō)明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且被告據(jù)此不予提供”，且被告已經(jīng)履行法定告知或者說(shuō)明理由義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。上述規(guī)定是對(duì)行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)人未能就“三需要”作出合理說(shuō)明而不予提供政府信息行為合法性的司法保障依據(jù)。

四、行政機(jī)關(guān)制作的政府信息由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)，即“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)”原則

最高人民法院（2013）行監(jiān)字第75號(hào)《陳某某與上海市黃浦區(qū)某某局政府信息公開(kāi)答復(fù)駁回再審申請(qǐng)通知書(shū)》體現(xiàn)了“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)”原則。該通知書(shū)的主要內(nèi)容為：“經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第17條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)?？梢?jiàn)，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)；行政機(jī)關(guān)獲取的信息，是指從相對(duì)人處獲得的信息轉(zhuǎn)化為政府信息?！?/p>

五、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示的批復(fù)是否屬于公開(kāi)范圍，需要根據(jù)案件事實(shí)區(qū)別處理

北京市高級(jí)人民法院（2016）京行終5339號(hào)行政判決撤銷(xiāo)了北京市第一中級(jí)人民法院（2016）京01行初243號(hào)行政判決。其裁判要旨是，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示的批復(fù)是否屬于公開(kāi)范圍，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》關(guān)于政府信息公開(kāi)范圍的規(guī)定并結(jié)合案件具體事實(shí)予以判定。如果行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)僅為行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間對(duì)有關(guān)執(zhí)法問(wèn)題的討論、研究或指導(dǎo)，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)程序，上述關(guān)于政府信息公開(kāi)范圍的規(guī)定并未將這類(lèi)信息明確列入應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的范圍，對(duì)該類(lèi)信息是否可以公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)具有裁量權(quán)。另外，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)，如未對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)予以特別設(shè)定，對(duì)申請(qǐng)人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響，則申請(qǐng)人與該信息亦缺乏自身相關(guān)性。本案中，中國(guó)保監(jiān)會(huì)認(rèn)為陳某某申請(qǐng)公開(kāi)的批復(fù)文件屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作交流文件不予公開(kāi)，具有事實(shí)和法律根據(jù)。一審判決認(rèn)為涉案批復(fù)屬于《政府信息公開(kāi)條例》所定義的“政府信息”范疇，中國(guó)保監(jiān)會(huì)以?xún)?nèi)部管理信息為由不予公開(kāi)錯(cuò)誤，該認(rèn)定缺乏事實(shí)和法律根據(jù)。

六、行政機(jī)關(guān)有權(quán)拒絕重復(fù)申請(qǐng)信息公開(kāi)行為

具體個(gè)案可參見(jiàn)重慶市江津區(qū)法院審理的重慶某某有限公司訴被告重慶市江津區(qū)某某局案。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕36號(hào)）第13項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)于同一申請(qǐng)人向同一行政機(jī)關(guān)就同一內(nèi)容反復(fù)提出公開(kāi)申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)可以不重復(fù)答復(fù)”。另外，按照最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》的通知（法發(fā)〔2017〕25號(hào)）第16條規(guī)定，“…對(duì)于當(dāng)事人明顯違反《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》立法目的，反復(fù)、大量提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)而提起行政訴訟，或者當(dāng)事人提起的訴訟明顯沒(méi)有值得保護(hù)的與其自身合法權(quán)益相關(guān)的實(shí)際利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)公開(kāi)已經(jīng)公布或其已經(jīng)知曉的政府信息，或者請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)制作、搜集政府信息或?qū)σ延姓畔⑦M(jìn)行匯總、分析、加工等，不服行政機(jī)關(guān)作出的處理、答復(fù)或者未作處理等行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案”。參照上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以不予答復(fù)，當(dāng)事人對(duì)不予答復(fù)行為不服提出行政復(fù)議申請(qǐng)的，不予復(fù)議立案。

七、不可訴事項(xiàng)

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益有權(quán)向法院提起訴訟。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起行政訴訟。但不是所有政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)都具有可訴性，歸納近年來(lái)法院案例，下列事項(xiàng)不具有可訴性。

（一）咨詢(xún)類(lèi)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)不具有可訴性

對(duì)咨詢(xún)類(lèi)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》調(diào)整的范圍。（2015）最高法行提字第19號(hào)孫某某訴吉林省人民政府行政復(fù)議不予受理決定再審裁定書(shū)對(duì)此予以確定。最高人民法院認(rèn)為，《政府信息公開(kāi)條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”據(jù)此，該條例所指的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，以一定形式記錄、保存的信息。為準(zhǔn)確把握政府信息的適用范疇，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）第2條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息，應(yīng)該是現(xiàn)有的，一般不需要行政機(jī)關(guān)匯總、加工或者重新制作（作區(qū)分處理的除外）。”本案中，孫某某向吉林省某某廳申請(qǐng)了解的是吉建房字〔1999〕27號(hào)通知的效力問(wèn)題，并非申請(qǐng)公開(kāi)“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，在性質(zhì)上屬于咨詢(xún)，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》調(diào)整的范疇，況且針對(duì)咨詢(xún)作出答復(fù)以及答復(fù)與否，不會(huì)對(duì)咨詢(xún)?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第26條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供。本案中，孫某某的申請(qǐng)既然屬于咨詢(xún)性質(zhì)，就不屬于該條所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供”政府信息的情形。對(duì)于此類(lèi)咨詢(xún)申請(qǐng)，法律并無(wú)要求行政機(jī)關(guān)必須書(shū)面答復(fù)的明確規(guī)定。在吉林省某某廳已以口頭方式作出答復(fù)，尤其是在孫某某提起本案訴訟前吉林省某某廳已經(jīng)公布廢止吉建房字〔1999〕27號(hào)通知的情況下，孫某某仍然要求人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)該通知的效力問(wèn)題作出答復(fù)，其起訴并無(wú)應(yīng)受司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)利益，其請(qǐng)求已喪失訴的基礎(chǔ)。

（二）政府信息內(nèi)容本身是否合法、是否符合上位法規(guī)定不屬于人民法院對(duì)信息公開(kāi)行政行為合法性的審查范圍，不具有可訴性

政府信息內(nèi)容本身是否合法、是否符合上位法規(guī)定由相應(yīng)的機(jī)關(guān)和程序進(jìn)行確認(rèn)，不屬于人民法院對(duì)信息公開(kāi)行政行為合法性的審查范圍，故不具有可訴性。最高人民法院（2016）最高法行申3484號(hào)《鄭某某與咸陽(yáng)市人民政府、陜西省人民政府再審行政裁定書(shū)》認(rèn)為，人民法院對(duì)政府信息公開(kāi)行為合法性的審查，主要在于審查是否按照申請(qǐng)人對(duì)政府信息內(nèi)容的描述依法提供了相應(yīng)的政府信息；至于提供的政府信息內(nèi)容本身是否合法、是否符合上位法規(guī)定，并不屬于人民法院對(duì)信息公開(kāi)行政行為合法性的審查范圍。

（三）以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)方式申請(qǐng)獲取信訪(fǎng)信息的，依據(jù)《信訪(fǎng)條例》辦理，不具有可訴性

最高人民法院2017年9月19日（2016）最高法行申2055號(hào)行政裁定書(shū)確認(rèn)：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》是政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的一般法，而《信訪(fǎng)條例》是調(diào)整信訪(fǎng)領(lǐng)域相關(guān)行為的特別法，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原理，公民、法人和其他組織申請(qǐng)獲取行政機(jī)關(guān)在信訪(fǎng)處理過(guò)程中的相關(guān)信息的，應(yīng)按照《信訪(fǎng)條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。另外，原國(guó)務(wù)院法制辦公室《行政復(fù)議工作動(dòng)態(tài)》（2014年第2期，總第31期），與前述行政裁定書(shū)內(nèi)容相同。對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)，《信訪(fǎng)條例》以及各地方規(guī)定，均作了較為詳細(xì)的規(guī)定，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)根據(jù)上述法規(guī)作出的答復(fù)應(yīng)予以支持。人民法院對(duì)因信訪(fǎng)事項(xiàng)而引發(fā)的政府信息公開(kāi)訴訟，如申請(qǐng)人存在濫用申請(qǐng)權(quán)或者濫訴傾向，暫不納入行政訴訟受案范圍，當(dāng)事人因信訪(fǎng)事項(xiàng)起訴行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的，人民法院退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，裁定不予立案，具體可以援引《最高人民法院關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪(fǎng)行政管理部門(mén)、負(fù)責(zé)受理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復(fù)》（〔2005〕行立他字第4號(hào)）中關(guān)于“信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府或政府工作部門(mén)授權(quán)負(fù)責(zé)信訪(fǎng)工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪(fǎng)條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)信訪(fǎng)事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪(fǎng)人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪(fǎng)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定。

八、關(guān)于濫用政府信息申請(qǐng)權(quán)的應(yīng)對(duì)

實(shí)踐中，常常發(fā)生申請(qǐng)人多次、重復(fù)提交政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的情況。譬如，2015年12月7日至20日，某部委省級(jí)分支機(jī)構(gòu)收到某申請(qǐng)人通過(guò)電子郵件形式提交的12件政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，涉及“2014年和2015年定期抽樣回訪(fǎng)投訴人情況”“2014年和2015年前三個(gè)季度行政賠償案件情況”“2014年收到依申請(qǐng)公開(kāi)件數(shù)及處理答復(fù)情況及因政府信息公開(kāi)問(wèn)題被行政復(fù)議和行政訴訟的案件數(shù)和最終處理情況”“2015年前三個(gè)季度收到的行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償案件情況”等，以及該省級(jí)分支機(jī)構(gòu)指定年份及季度招標(biāo)采購(gòu)情況、預(yù)決算及財(cái)政收支明細(xì)、每天定時(shí)升降國(guó)旗情況、單位特定事項(xiàng)內(nèi)部程序流轉(zhuǎn)涉及的聯(lián)系人情況等內(nèi)容。2015年7月10日，該申請(qǐng)人以郵件方式向該部委某市分支機(jī)構(gòu)提出公開(kāi)申請(qǐng)；7月23日，以電子郵件形式提出2件政府信息公開(kāi)申請(qǐng)；10月26日、27日，以電子郵件的形式分別提出8件、12件政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。自此，該申請(qǐng)人開(kāi)始頻繁向該分支機(jī)構(gòu)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。截至2016年3月11日，該分支機(jī)構(gòu)共收到該申請(qǐng)人政府信息公開(kāi)申請(qǐng)59件。

據(jù)《南通一父女94次申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，法院裁定其“濫用訴權(quán)”》報(bào)道，法院認(rèn)定，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年至2015年1月期間，原告陸某及其父、伯母三人以“生活需要”為由，分別向行政機(jī)關(guān)提起至少94次政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求公開(kāi)南通市政府公車(chē)的數(shù)量、牌照號(hào)碼、城北大道工程前期征地拆遷費(fèi)用1.5億元資金的來(lái)源等信息。陸某等人在收到行政機(jī)關(guān)答復(fù)后，又分別向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出39次行政復(fù)議。經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序之后，陸某等人分別以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)“沒(méi)有發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志、標(biāo)題不完整、發(fā)文字號(hào)形式錯(cuò)誤；未注明救濟(jì)途徑，屬程序違法”等為由，向南通市中院、如東縣法院、港閘區(qū)法院提起政府信息公開(kāi)之訴共計(jì)36次。法院認(rèn)為，陸某等人不間斷地申請(qǐng)獲取所謂政府信息，真實(shí)目的并非為獲取、了解所申請(qǐng)的信息，而是借此表達(dá)不滿(mǎn)情緒，并向政府及相關(guān)部門(mén)施加壓力，以實(shí)現(xiàn)拆遷補(bǔ)償安置利益的最大化；陸某背離立法目的，任憑個(gè)人主觀意愿，執(zhí)意不斷提出申請(qǐng)的做法，顯然已經(jīng)構(gòu)成了獲取政府信息權(quán)利的濫用；陸某所提起的相關(guān)訴訟“屬于典型的濫用訴權(quán)行為”。相關(guān)法院在裁定書(shū)中明確：對(duì)于陸某等人今后再次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)類(lèi)似的政府信息公開(kāi)、向人民法院提起類(lèi)似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，原告須舉證說(shuō)明其申請(qǐng)和訴訟是為了滿(mǎn)足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，“否則將承擔(dān)不利后果”。

為有效遏制濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)繼而濫用訴權(quán)行為，最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2017〕25號(hào)）第16條已作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，按照上述規(guī)定精神，行政機(jī)關(guān)對(duì)于違反《政府信息公開(kāi)條例》立法目的，反復(fù)、大量提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的，不予答復(fù)；對(duì)于申請(qǐng)人繼而提出的行政復(fù)議申請(qǐng)，不予處理。