監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)研究

牟九安（甘肅省金昌監(jiān)獄）

黨的十九大報告中提出，要進一步推動新時代中國特色社會主義事業(yè)健康發(fā)展，進一步增強干部隊伍適應(yīng)新時代中國特色社會主義事業(yè)健康發(fā)展要求的能力，就需要建設(shè)一支“高素質(zhì)的專業(yè)化隊伍”。進一步推進監(jiān)獄工作改革，需要建設(shè)一支高素質(zhì)的監(jiān)獄專業(yè)化民警隊伍，比如需要一些精通法律政策的民警準(zhǔn)確執(zhí)行刑罰，深諳教育規(guī)律的民警進行教育改造，熟悉生產(chǎn)經(jīng)營的民警組織罪犯勞動，精通醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的民警做好罪犯日常醫(yī)療，等等。然而囿于種種因素，我國監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)進程緩慢，在一定程度上影響和制約了監(jiān)獄工作的健康發(fā)展。因此，如何進一步推動監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)是當(dāng)前監(jiān)獄工作亟待解決的一個重要課題。

一、我國監(jiān)獄民警專業(yè)化進程的歷史回顧

新中國成立之初至改革開放前，由于受“監(jiān)企合一”和計劃經(jīng)濟管理體制的影響，當(dāng)時的押犯單位不僅像普通企業(yè)一樣承擔(dān)大量生產(chǎn)經(jīng)營工作，而且還要承擔(dān)對罪犯的刑罰執(zhí)行、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)安置以及對監(jiān)獄干部職工子弟的教育教學(xué)等非生產(chǎn)經(jīng)營性工作，從而使監(jiān)獄工作顯得十分復(fù)雜多樣。同時，對監(jiān)獄民警實行企業(yè)編制管理①見《司法部、勞動人事部、財政部關(guān)于勞改勞教管理機構(gòu)人員改為行政編制等問題的通知》（85司發(fā)勞改字第51號）。。盡管監(jiān)獄工作復(fù)雜多樣，但受 “大一統(tǒng)”人事政策的影響，監(jiān)獄民警中除對醫(yī)療衛(wèi)生等專業(yè)技術(shù)性較強的工作由專門民警從事外，其余的民警既要管教罪犯，又要進行生產(chǎn)管理（其中具有專業(yè)技術(shù)的還要進行生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)），故這種“萬金油”式的管理模式使監(jiān)獄民警連簡單地分類管理都做不到，遑論專業(yè)化。改革開放后，隨著社會政治經(jīng)濟形勢和監(jiān)獄押犯結(jié)構(gòu)的變化，黨和國家對罪犯教育改造和獄政管理工作專業(yè)化提出了新的要求，如1981年召開的第八次全國勞改工作會議（以下簡稱“八勞”）提出，推行政治、文化、技術(shù)“三課”教育課堂化，并要求“監(jiān)獄民警對罪犯尤其是對青少年罪犯，象父母對待患了傳染病的孩子、醫(yī)生對待病人、老師對待犯了錯誤的學(xué)生那樣，做耐心細(xì)致的教育、感化、挽救工作?！?1982年2月18日，公安部出臺的《監(jiān)獄、勞改隊管教工作細(xì)則（試行）》中要求，監(jiān)獄設(shè)立“監(jiān)區(qū)內(nèi)看守”“獄內(nèi)偵察”專職人員。與此同時，隨著全國專業(yè)技術(shù)職稱評定的恢復(fù)和專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的推行，監(jiān)獄系統(tǒng)也在工程、農(nóng)業(yè)、財會、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域也恢復(fù)了專業(yè)技術(shù)職稱評定和實行了專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度。進入上世紀(jì)90年代，一些監(jiān)獄又在民警中評定政工系列職稱。這些做法應(yīng)該說是我國監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)的重要嘗試。1993年，隨著《國家公務(wù)員管理暫行條例》的頒布實施，監(jiān)獄民警全部實行“一刀切”即按照國家公務(wù)員隊伍管理，于是監(jiān)獄系統(tǒng)逐步停止了生產(chǎn)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育教學(xué)等專業(yè)技術(shù)職務(wù)的評聘工作，從而使以專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘為標(biāo)志的專業(yè)化管理在監(jiān)獄成為歷史。但在監(jiān)獄工作的實踐中，由于生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和管理、罪犯醫(yī)療衛(wèi)生、監(jiān)獄工作人員子弟教育教學(xué)等工作仍需專業(yè)技術(shù)人員來做；加之，罪犯改造工作不僅是一項執(zhí)法活動，也是一門專門藝術(shù)，也需要具有一定專業(yè)知識和技能的人來做，因而在對監(jiān)獄民警按照國家公務(wù)員管理的“大一統(tǒng)”模式下，監(jiān)獄難免用普通的行政手段來管理從事專業(yè)技術(shù)工作的民警，從而使監(jiān)獄對從事專業(yè)技術(shù)工作的民警難以按應(yīng)有的規(guī)律進行管理；加之對從事專業(yè)技術(shù)工作民警的工資待遇體現(xiàn)不出專業(yè)技術(shù)工作的價值含量，從而在一定程度上抑制了從事專業(yè)技術(shù)工作民警的積極性和主動性。這在一定程度上影響和阻礙了監(jiān)獄工作的科學(xué)發(fā)展。為此，司法部在《2003-2005年監(jiān)獄勞教人民警察建設(shè)規(guī)劃綱要》中，將“專業(yè)化”明確成為監(jiān)獄民警隊伍建設(shè)的重要目標(biāo)之一。在《2006-2010監(jiān)獄勞教人民警察建設(shè)規(guī)劃綱要》中，則對“專業(yè)化”人才的構(gòu)成比例的具體目標(biāo)提出了要求，如“法律、監(jiān)（所）管理、教育學(xué)、心理學(xué)、信息工程、醫(yī)學(xué)等核心專業(yè)比例達到70%，其中心理學(xué)專業(yè)不低于8%”。在《2011-2015年司法行政系統(tǒng)教育培訓(xùn)規(guī)劃》中提出，要“根據(jù)監(jiān)獄勞教人民警察的工作特點和履行崗位職責(zé)的需要，分類開展專業(yè)化培訓(xùn)和技能訓(xùn)練，鼓勵干警參加法律、管理、教育、心理、信息工程、醫(yī)學(xué)等核心專業(yè)的學(xué)歷學(xué)位教育和在職培訓(xùn)，進一步完善監(jiān)獄勞教人民警察隊伍的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)?！边@為監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)進一步指明了方向。與此同時，司法部等部門也采取了一些推進監(jiān)獄民警專業(yè)化管理的實踐措施：2003年8月，為規(guī)范監(jiān)獄心理矯治專業(yè)人才培訓(xùn)，司法部監(jiān)獄管理局與勞動和社會保障部培訓(xùn)就業(yè)司聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在監(jiān)獄系統(tǒng)開展心理咨詢資格培訓(xùn)與全國統(tǒng)一鑒定試點工作的通知》；自2004年起，按照監(jiān)獄體制改革“監(jiān)企分開”的目標(biāo)，一些監(jiān)獄民警被委派到監(jiān)獄企業(yè)任職，從而使一部分從事監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營工作的民警基本實現(xiàn)了專職化（專職化與專業(yè)化是不同的概念）；2008年3月，人事部、司法部提出，在監(jiān)獄民警中實行“警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度”，從而使官方對監(jiān)獄“警務(wù)技術(shù)人員”的專業(yè)化管理改革提上議事日程。不難看出，時至今日，我國監(jiān)獄民警專業(yè)化的頂層設(shè)計還處于“零打碎敲”階段，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和實用性。

二、當(dāng)前我國監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)中存在的不足及原因分析

（一）存在的問題和不足

1.專業(yè)結(jié)構(gòu)不良。如前所述，司法部在《2006-2010監(jiān)獄勞教人民警察建設(shè)規(guī)劃綱要》中指出：“法律、監(jiān)所管理、教育學(xué)、心理學(xué)、信息工程、醫(yī)學(xué)等核心專業(yè)達到70%，心理學(xué)不低于8%”?？墒?，以筆者所在監(jiān)獄為例，2013年底，大專以上學(xué)學(xué)歷的民警雖占到了94.6%，但具有法學(xué)專業(yè)背景的只占39.6%，具有管理學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)、信息技術(shù)、醫(yī)學(xué)等專業(yè)背景的分別占9.3%、10%、1.4%、2.2%和2.5%，這與司法部的要求仍有較大差距。另外，一些監(jiān)獄民警尤其是35歲以上具有大專以上學(xué)歷的民警，其學(xué)歷大多是通過在職學(xué)習(xí)途徑取得的，“含金量”不高。一些監(jiān)獄具有心理咨詢資格證書的民警雖占押犯的2%，但這些民警的專業(yè)背景大多與心理學(xué)無關(guān)。加之所從事的心理咨詢是其非本職工作，對心理咨詢工作精心鉆研不夠，實際操作技能不高，影響了罪犯心理咨詢與矯治工作的科學(xué)發(fā)展?？傊瑢I(yè)結(jié)構(gòu)不良，使監(jiān)獄很難在獄政管理、教育改造等領(lǐng)域有充足的專業(yè)人才來“排兵布陣”，這無疑在一定程度上影響和制約了監(jiān)獄工作的科學(xué)發(fā)展。

2.培訓(xùn)機制不順。培訓(xùn)雖是提高專業(yè)技能的重要途徑，但是由于培訓(xùn)機制運行不科學(xué)，在一定程度上影響了監(jiān)獄民警專業(yè)技能的有效提高。如為了達到司法部規(guī)定的具有心理咨詢資格證的工作人員占押犯比例的指標(biāo)，一些監(jiān)獄選送參加國家職業(yè)心理咨詢師資格考試培訓(xùn)的人員時，雖盡量考慮與心理學(xué)專業(yè)背景相關(guān)的工作人員，但是囿于心理學(xué)專業(yè)背景的人數(shù)極少，只能“趕鴨子上架”選送與心理學(xué)專業(yè)無關(guān)的工作人員參加培訓(xùn)；加之國家職業(yè)心理咨詢師資格考試培訓(xùn)時間過短，又是“應(yīng)試”考試，故心理咨詢證的“含金量”不高；甚至一些監(jiān)獄將專業(yè)培訓(xùn)作為一種“福利”，使一些監(jiān)獄民警的培訓(xùn)“學(xué)非所用”。

3.分類管理滯后。目前，對監(jiān)獄民警全部實行公務(wù)員管理，而且對一線民警實行看守、管教、生產(chǎn)一肩挑“萬金油”式的管理模式，不僅抑制了一些從事專業(yè)技術(shù)工作民警的積極性和主動性，而且影響了其術(shù)業(yè)專攻的進取心，使其對所從事的工作“不求上進”，工作中“能混則混”，最終使其專業(yè)技能日益萎縮，難以適應(yīng)當(dāng)前工作要求。

（二）原因分析

1.思想認(rèn)識不到位。目前，仍有不少監(jiān)獄民警尤其是監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)干部對監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)的重要性和必要性認(rèn)識不足，主要表現(xiàn)：認(rèn)為監(jiān)獄工作除醫(yī)療衛(wèi)生外，其它工作尤其是值班看守、思想教育等工作，只要有高中以上文化程度的人人皆可，因而在工作崗位安排上，很少考慮民警的性格、專業(yè)等因素；認(rèn)為推行民警專業(yè)化建設(shè)是司法部和省監(jiān)獄管理局的事，與己無關(guān)，何況推行民警專業(yè)化涉及部分民警的崗位調(diào)整，弄不好會出現(xiàn)不良事件，于是在“多一事不如少一事”的心態(tài)下“小車不倒只管推”，工作熱情不高、信心不足、決心不大、措施不力；對分類概念的外延和內(nèi)涵缺乏科學(xué)認(rèn)識，認(rèn)為專業(yè)化就是“專職化”，等等。

2.體制改革不徹底。改革在某些地方仍不到位，甚至出現(xiàn)走“回頭路”的現(xiàn)象。如在監(jiān)企分開上，由于目前實行的是“上（省監(jiān)獄局和集團公司、監(jiān)獄和子公司）分”“下（監(jiān)區(qū)和車間、場、廠）不分”，致使有些收支仍不規(guī)范；又如，因國家對監(jiān)獄的財政保障不僅是低標(biāo)準(zhǔn)，而且未建立科學(xué)的動態(tài)增長機制，致使監(jiān)獄工作所缺的經(jīng)費仍由監(jiān)獄企業(yè)進行彌補，從而使一些監(jiān)獄尤其是地處不發(fā)達地區(qū)的監(jiān)獄企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營影響甚至主導(dǎo)監(jiān)獄工作的現(xiàn)象依然存在。

3.警力配置不達標(biāo)。2013年底，全國監(jiān)獄民警和押犯比例為30萬/170萬=17.8%，低于30年前“八勞”會議確定的警囚比例②見邵雷《中國監(jiān)獄罪犯教育改造發(fā)展?fàn)顩r》，《中國監(jiān)獄》，2013年第6期。。然而2009年11月司法部下發(fā)通知，罪犯勞動、教育和生活現(xiàn)場的監(jiān)獄工作人員不得低于押犯的3%，同時要求監(jiān)獄對罪犯要求實行全天候（24小時）、全方位（有罪犯的地方）管理。盡管當(dāng)前的監(jiān)獄警力難以滿足三大現(xiàn)場執(zhí)勤帶班3%的警囚比例，但為了在罪犯三大現(xiàn)場達到3%的警囚比例，在監(jiān)獄民警數(shù)量嚴(yán)重不足的情況下，監(jiān)獄不得不延長監(jiān)獄民警尤其是一線民警的工作時間，致使一線民警普遍存在“連軸轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，造成其體力嚴(yán)重透支，精力不足。在此境況下，不要說其有充足的精力和專門的時間去鉆研執(zhí)法業(yè)務(wù)，研究改造規(guī)律，就連一些基本制度如對罪犯的直接管理制度都落不到實處或無法落實，監(jiān)獄民警的專業(yè)化建設(shè)猶如“空中樓閣”。

三、應(yīng)對策略

（一）提高思想認(rèn)識，為實行專業(yè)化管理夯實堅實的思想基礎(chǔ)

思想是行動的先導(dǎo)。首先，必須提高對推進監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)的重要性和必要性的認(rèn)識。只有思想認(rèn)識水平提高了，才會在監(jiān)獄民警的調(diào)配、招錄、培訓(xùn)等人事管理中注重“人崗相宜”，分類管理，從而為實行專業(yè)化建設(shè)夯實堅實的思想基礎(chǔ)。其次，應(yīng)在廣大監(jiān)獄民警中，廣泛宣傳監(jiān)獄工作專業(yè)化建設(shè)的有關(guān)知識，切實提高其對專業(yè)化建設(shè)的重要性和必要性的認(rèn)識，努力夯實專業(yè)化建設(shè)的群眾基礎(chǔ)，提高推動專業(yè)化建設(shè)的群眾自覺，著力濃厚的營造專業(yè)化建設(shè)的氛圍。

（二）加快分類設(shè)計，為實行專業(yè)化管理提供有力的支撐體系

崗位分類是專業(yè)化建設(shè)的主要體現(xiàn)。借鑒近年來專家學(xué)者對監(jiān)獄民警崗位的分類研究，結(jié)合監(jiān)獄工作實際，建議對我國監(jiān)獄民警分為看守、刑務(wù)、矯正、事務(wù)、醫(yī)務(wù)和監(jiān)督官六種類型。具體為：1.看守官，從事監(jiān)獄安全保衛(wèi)、罪犯看押、危險處置、應(yīng)急防暴等工作，具體包括監(jiān)控中心、會見室、保衛(wèi)科以及監(jiān)獄門衛(wèi)等部門和崗位的人員，履行監(jiān)獄安全警戒職能。2.刑務(wù)官，從事罪犯刑罰執(zhí)行、刑事偵查和罪犯日常行政管理，具體包括刑罰執(zhí)行科、獄政管理科、獄內(nèi)偵查科、生活衛(wèi)生科等部門以及監(jiān)區(qū)從事罪犯行政管理、勞動管理、刑罰執(zhí)行等部門和崗位的人員，履行刑務(wù)和罪犯管理職能。3.矯正官，運用專業(yè)知識依法對罪犯思想、文化、心理、行為進行教育改造以及勞動技能訓(xùn)練，具體崗位包括教育改造科、勞動改造科、心理矯治部門、入監(jiān)監(jiān)區(qū)、出監(jiān)監(jiān)區(qū)等部門單位人員，履行教育改造、罪犯心理咨詢或勞動技能培訓(xùn)職能。4.事務(wù)官，從事監(jiān)獄后勤保障和人事管理工作，具體包括政工人事、財務(wù)、行政后勤、信息技術(shù)等部門和崗位的人員，履行后勤保障職能。5.醫(yī)務(wù)官，從事罪犯醫(yī)療防疫工作，具體包括護理、醫(yī)療等部門和崗位的人員，履行醫(yī)療服務(wù)職能。6.督察官，從事紀(jì)檢監(jiān)察、財務(wù)審計工作，具體包括紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門和崗位的人員，履行監(jiān)督職能。以上人員職務(wù)可分為首席、主管、高級、中級、初級和助理六級，首席為副監(jiān)獄長或其它監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)，主管為科室和監(jiān)區(qū)負(fù)責(zé)人，高級可為科室、監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)副職，中級可為科室、監(jiān)區(qū)內(nèi)設(shè)機構(gòu)或某項工作的負(fù)責(zé)人，助理為普通民警。民警崗位交流、選用、培訓(xùn)在本類中進行。為防止發(fā)生某些民警長時期處于某一級別使收入停滯的現(xiàn)象，建議每級內(nèi)設(shè)立根據(jù)年限定期增長的檔次工資。這樣一來，即使一些民警一輩子處于助理級別，但工資可歲年限增多增長至主管甚至首席級別的工資，會使長期處于一線的尤其是助理級的民警安心致力于業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，減少“萬馬爭擠獨木橋”帶來的負(fù)面影響。崗位分類應(yīng)制定崗位說明書，闡明工作的具體數(shù)量、質(zhì)量等，以明晰民警崗位職責(zé)和工作目標(biāo)，使工作人員明白做什么、如何做、做到什么程度，從而使監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)有一個參考標(biāo)準(zhǔn)，并建立一套與之相適應(yīng)的獎罰措施。

（三）深化體制改革，為實行專業(yè)化管理構(gòu)建順暢的工作機制

體制決定機制，機制影響體制。監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)要實現(xiàn)良性的運轉(zhuǎn)，首先要建立符合監(jiān)獄民警職業(yè)特點的監(jiān)獄體制。為此，要深化監(jiān)獄體制改革，剝離監(jiān)獄社會負(fù)擔(dān)，純化監(jiān)獄職能，扭轉(zhuǎn)以監(jiān)獄生產(chǎn)主導(dǎo)監(jiān)獄工作的局面，使監(jiān)獄警力配置、生產(chǎn)布局、等工作圍繞治本安全觀來運轉(zhuǎn)，從而為推進監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)建立順暢的運行機制。建議有關(guān)部門應(yīng)從“全天候、全方位”和“直接管理罪犯”的要求，并參照現(xiàn)行的工休時間，制定科學(xué)合理的警力編制標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)提供充足的人力保障。

（四）推行資格制度，從源頭上大力優(yōu)化監(jiān)獄民警的專業(yè)結(jié)構(gòu)

監(jiān)獄民警作為一種專門性的職業(yè)，并不是人人能勝任。故對監(jiān)獄民警招考應(yīng)實行國家職業(yè)資格制度。具體建議為：國家每年面向社會進行一次國家罪犯矯正人員職業(yè)資格考試，考試內(nèi)容以監(jiān)禁矯正、社區(qū)矯正等知識為主，以法學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)、教育學(xué)等知識為輔。監(jiān)獄招錄民警時直接從通過國家罪犯矯正人員職業(yè)資格考試的人員中選錄。這樣，既可保證新招民警具備管教罪犯的基本能力，又能從源頭上優(yōu)化監(jiān)獄民警的專業(yè)結(jié)構(gòu)，從而為監(jiān)獄民警推行專業(yè)化建設(shè)創(chuàng)造條件。需提及的是，社區(qū)矯正官員也從從通過國家罪犯矯正人員職業(yè)資格考試的人員中選錄。

（五）改革培訓(xùn)機制，充分發(fā)揮培訓(xùn)對民警的“充電”作用

建議監(jiān)獄在培訓(xùn)民警時，應(yīng)堅持分類培訓(xùn)并優(yōu)先聘用監(jiān)獄系統(tǒng)的資深專家授課。司法部、省監(jiān)獄管理也可局分別在全國、全省監(jiān)獄系統(tǒng)中遴選一些既有精深理論知識又有豐富實踐經(jīng)驗的民警組成教官團予以巡回授課，并對教官實行動態(tài)調(diào)整，其調(diào)整依據(jù)為培訓(xùn)學(xué)員對教官的教學(xué)效果測評占80%，培訓(xùn)機構(gòu)對教官的教學(xué)效果測評占20%。唯有這樣，才能使培訓(xùn)這塊“好鋼放在刀刃”上，充分發(fā)揮培訓(xùn)在成人繼續(xù)教育中的“加油站”的作用、在推進監(jiān)獄民警專業(yè)化建設(shè)中的“催化劑”的作用。